25000-23-25-000-2001-07000-01(4741-03) Sección 2 2007 [Consejo de Estado]

ALCALDE MUNICIPAL - Supresión de cargo. Competencia

 

Es del caso señalar que el artículo 315 de la Constitución Política, estableció como una de las funciones del Alcalde, en el numeral 7°, la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y asignarles funciones especiales. Las normas anteriores, radican competencias diferentes en cabeza de los Concejos Municipales y de los Alcaldes. En efecto, a los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar EMPLEOS y señalar sus funciones especiales. Al otorgar la Constitución Política a los Alcaldes, tan específicas funciones, para el ejercicio de las mismas no requiere autorización. Caso contrario, y si así lo decide dicha Corporación, puede otorgar a los Alcaldes facultades pro tempore para el ejercicio de las funciones que le corresponden constitucionalmente. En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera requerido para determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, verbi gratia, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.  Lo anterior no se contradice con lo preceptuado en el Decreto 1421 de 1993, que en el artículo 55, inciso segundo, luego de atribuir la competencia del Concejo Distrital para crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas.

 

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "B"

 

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

 

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil siete (2007)

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-07000-01(4741-03)

 

Actor: CARLOS WILLIAM RODRIGUEZ MILLAN

 

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL

 

 

 

 

AUTORIDADES DISTRIT ALES

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia de julio 4 de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.

 

LA DEMAN DA

 

CARLOS WILLIAM RODRÍGUEZ MILLÁN, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de la Resolución No. 284 del 20 de abril de 2001, proferida por el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, en cuanto no lo incorporó en el cargo de Jefe de División, código 210, grado 18, que ocupaba en la planta de personal de la entidad demandada y del oficio No. 22200-1292 del 20 de abril de 2001, mediante el cual se le comunicó el retiro del cargo.

 

Solicita igualmente se aplique la excepción de inconstitucionalidad, en relación con el Decreto 305 de abril 19 de 2001, por medio del cual se fijó la estructura organizacional del Departamento Administrativo de Catastro del Distrito de Bogotá, por transgredir el artículo 313-6 de la Constitución Política, al haber sido expedido por el Alcalde Mayor, sin competencia para el efecto.

 

A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene a la entidad demandada su reintegro al cargo que venía ocupando en el Distrito Capital de Bogotá o a uno de igual o superior categoría, así como el pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos, con los aumentos legales y convencionales, causados desde la fecha de su retiro y hasta cuando se produzca su reintegro.

 

Como hechos en que sustenta sus pretensiones, relató:

 

El Distrito Capital de Bogotá, vinculó al actor desde el 10 de septiembre de 1997 y el último cargo desempeñado fue el de Jefe de División 210-18 de Catastro Distrital.

 

La Administración del Distrito Capital inició un proceso de reestructuración administrativa, habiendo expedido el Decreto 305 de abril 19 de 2001, mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá, fijó la estructura organizacional del Departamento Administrativo de Catastro Distrital.

 

Mediante Decreto No. 306 de abril 19 de 2001, el Alcalde Mayor, teniendo en cuenta el cambio de la estructura organizacional administrativo del Distrito, dispuso la supresión de algunos cargos de la planta de personal de la entidad demandada, dentro de los cuales se encontraban 5 cargos de Jefe de División 210-18 y en el mismo acto creó 2 cargos y delegó en el Director Administrativo, la facultad de incorporar al personal y distribuir los cargos de la nueva planta conforme a las necesidades del servicio.

 

Mediante el acto demandado (Resolución No. 00284 del 20 de abril de 2001), se llevó a cabo la incorporación y a través de la Resolución No. 00288 de abril 20 de 2001, distribuyó los empleos de la nueva planta global.

 

La comunicación acusada del 20 de abril de 2001 contiene hechos alejados de la verdad, pues de su contenido se desprende que la administración refiere un retiro, cuando el cargo no se suprimió sino que se disminuyó el número de empleos, ya que inclusive sus funciones siguen existiendo (fl. 25).

 

Normas violadas y concepto de la violación.­

 

Como normas violadas, cita las siguientes:

 

- Decreto 2400 de 1968, artículo 25

- Ley 443 de 1998, artículos 37 y 39

 

Dichas normas consagran como causal de retiro del servicio la cesación de funciones del servidor público, la supresión del cargo y al mismo tiempo disponen el procedimiento a seguir en caso de supresión con los funcionarios de carrera, lo mismo que el derecho preferencial a ser incorporados en los que se creen en la nueva planta.

 

La facultad de suprimir los cargos de acuerdo con la Constitución Nacional, en su artículo 315-7, en cuanto hace al Distrito Capital de Bogotá y en el artículo 38 del Decreto 1421 de 1993, corresponde al Alcalde Mayor de Bogotá, conforme a los Acuerdos del Concejo.

 

Con la actividad desplegada por el Alcalde Mayor, resultaron violadas no solamente las disposiciones citadas, sino también aquéllas que consagran el deber del Estado de proteger a las personas en su vida, honra y bienes y demás derechos dentro de los cuales están los de carácter fundamental, como son los de igualdad, trabajo, debido proceso, estabilidad en el empleo, ingreso a la función pública y el de mayor importancia, cual es, el de ingreso a cargos de carrera y ascenso dentro de la misma.

 

Expresa el actor que en el presente caso no hubo supresión del cargo, sino incluso aumento en el mismo, lo cual hace que se configure la causal de nulidad de los actos acusados denominada falsa motivación, caso en el cual debió ser incorporado sin más requisitos y no designar a otros funcionarios que venían en cargos inferiores o personas que no estaban vinculadas en la entidad o que venían nombradas en provisionalidad.

 

El haber incorporado a unos compañeros que desempeñaban el mismo cargo del actor y haberlo dejado por fuera, constituye un desconocimiento del derecho a la igualdad.

 

Agrega que la supuesta supresión del cargo no cumplió los fines de economía, que es lo que disponen las normas de la Ley 617 de 2000.

 

Así mismo, el Director no tenía facultades para retirar al actor, toda vez que no es el nominador y las facultades que le diera el Alcalde eran exclusivamente para incorporar y no para retirar funcionarios.

 

Alega igualmente que en la expedición del acto se incurrió en desviación de poder, por cuanto al suprimirse de una parte unos empleos y crear otros cargos homólogos en la planta de personal, lo que persiguió fue arrasar con los derechos de carrera que amparaban a quienes como la persona que ahora obra como actor, había accedido por sus méritos.

 

LA SENTENCIA APELADA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia apelada, denegó las súplicas de la demanda (fl. 139), con fundamento en los siguientes argumentos:

 

El proceso de reestructuración adelantado en el Departamento Administrativo de Catastro Distrital, estuvo precedido por un estudio técnico que sirvió como fundamento para la supresión de cargos y reubicación de las dependencias.

 

En el presente caso quedó probado que hubo supresión de 2 empleos de Jefe de División 210-18, razón que impedía al demandado, la incorporación de todos los funcionarios que desempeñaban dicho cargo. Este motivo hizo que la Entidad brindara las opciones legales al actor, quien informado de tal situación, optó por la reincorporación, la que finalmente no fue posible y llevó al reconocimiento de la indemnización.

 

A lo anterior agrega, que no existe prueba que permita demostrar que el actor tenía mejor derecho que los otros funcionarios que fueron incorporados y en consecuencia no le asiste razón en sus pretensiones.

 

EL RECURSO

 

La parte demandante, interpuso el recurso de apelación que obra a folio 153 del expediente, fundamentada en lo siguiente:

 

Existe contradicción en la providencia del Tribunal, ya que en la sentencia se analizan los motivos que tuvo la Entidad para no incorporar al actor en los 3 cargos que quedaron en la nueva planta de personal, lo que sirve para demostrar que sí subsistieron cargos de la naturaleza del que ocupaba antes de ser incorporado.

 

Lo que no se discute, es que de cinco cargos que habían de la naturaleza del ocupado por el actor en la nueva planta, sólo subsistieron tres.

 

Si bien la decisión a tomarse en el caso de la reincorporación era discrecional, esta no debía alejarse de los principios de razonabilidad y racionalidad por lo que tal discrecionalidad implicaba darle a conocer al actor cuáles eran las razones para que se hubieran preferido a tres de sus compañeros.

 

En cuanto a que no se demostró el derecho preferente frente a sus compañeros, considera el recurrente que era a la administración y no al actor a quien le correspondía explicar los motivos que generaban un derecho preferente para sus compañeros y no a la inversa, es decir, debió habérsele concedido el derecho de defensa.

 

En cuanto a los requisitos para ocupar el cargo, obra prueba en el expediente, por cuanto la hoja de vida da cuenta de tal situación.

 

Por último, reitera la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, por cuanto considera que el Decreto 1421 de 1993, no da autorización al Alcalde de Bogotá para suprimir empleos, por cuanto esta función solo podrá ejercerla, previo Acuerdo del Concejo Municipal que lo autorice.

 

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

Problema jurídico.­

 

Consiste en determinar si, como lo expresa la parte actora, su cargo no fue realmente suprimido y ostentaba mejor derecho que quienes fueron incorporados en los cargos de igual denominación, código y grado que subsistieron en la nueva planta de personal.

 

Actos acusados.- Se demandan la Resolución No. 284 del 20 de abril de 2001, proferida por el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, en cuanto no incorporó al actor en el cargo de Jefe de División, código 210, grado 18, que ocupaba en la planta de personal de la entidad demandada y el oficio No. 22200-1292 del 20 de abril de 2001, media.nte el cual se le comunicó el retiro del cargo.

 

Excepción de inconstitucionalidad.­

En primer lugar, habrá de pronunciarse la Sala sobre la excepción de inconstitucionalidad en relación con el Decreto 1421 de 1993, que fundamenta el actor, en que el Alcalde Distrital viene argumentando que puede suprimir empleos, sin previa autorización del Concejo Distrital.

 

Sobre este particular es del caso señalar que el artículo 315 de la Constitución Política, estableció como una de las funciones del Alcalde, en el numeral 7°, la de crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias y asignarles funciones especiales.

 

Las normas anteriores, radican competencias diferentes en cabeza de los Concejos Municipales y de los Alcaldes.

 

En efecto, a los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar EMPLEOS y señalar sus funciones especiales.

 

Al otorgar la Constitución Política a los Alcaldes, tan específicas funciones, para el ejercicio de las mismas no requiere autorización. Caso contrario, y si así lo decide dicha Corporación, puede otorgar a los Alcaldes facultades pro tempore para el ejercicio de las funciones que le corresponden constitucionalmente.

 

En el presente caso, la creación, supresión o modificación de los empleos de las dependencias, es una función que constitucionalmente le corresponde al Alcalde y por tal razón no requería de ser revestido de facultades para ejercerla, como sí las hubiera requerido para determinar la estructura         de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, verbi gratia, suprimir la Secretaría de Hacienda y otorgarle unas funciones diferentes a las que le corresponden.

 

Lo anterior no se contradice con lo preceptuado en el Decreto 1421 de 1993, que en el artículo 55, inciso segundo, luego de atribuir la competencia del Concejo Distrital para crear, suprimir y fusionar secretarías y departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas, expresa:

 

“En ejercicio de la atribución conferida en el artículo 38, ordinaI 6o., el alcalde mayor distribuirá los negocios y asuntos, según su naturaleza y afinidades, entre las secretarias, los departamentos administrativos y las entidades descentralizadas, con el propósito de asegurar la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativas. Con tal fin podrá crear, suprimir, fusionar v reestructurar dependencias en las entidades de la administración central, sin generar con ello nuevas obligaciones presupuestales. Esta última atribución, en el caso de las entidades descentralizadas, la ejercerán sus respectivas juntas. (Se subraya).

 

En otras palabras, el Alcalde, actuó en ejercicio de su competencia constitucional y legal y por este aspecto no aparece el vicio que se le quiere atribuir al proceso de reestructuración.

 

En las anteriores condiciones, no asiste razón al apelante cuando afirma que el Alcalde sólo podía suprimir los empleos, previo Acuerdo expedido por el Concejo, pues esta es una función autónoma del Alcalde, como ya se precisó.

 

Lo probado en el proceso.­

 

El Alcalde Mayor de Bogotá, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, expidió el Decreto No. 306 de 19 de abril de 2001, por medio del cual, modificó la planta de personal del Departamento Administrativo de Catastro Distrital y en su artículo 10, suprimió, en lo que interesa para el presente asunto, 5 cargos de Jefe de División 210-18 y en el artículo 30, creó 3 cargos de la misma denominación, código y grado.

 

Modificada la planta y en cumplimiento del anterior Decreto, el Director del Departamento Administrativo de Catastro Distrital, profirió la Resolución No. 00288 del 20 de abril de 2001, por medio de la cual se distribuyeron los cargos de la planta de personal y los cargos de Jefe de División 210, grado 18, fueron ubicados en la División de Cartografía, de Actualización y de Servicio al Usuario (fls. 17 y siguientes).

 

Es del caso precisar, que según el oficio de comunicación fechado el 20 de abril de 2001, que figura a folio 100 del expediente, el actor se desempeñaba como Jefe de División de Servicios Generales.

 

El 19 de abril de 2001, la directora del Departamento Administrativo de Servicio Civil, emitió concepto técnico favorable a la reforma de la planta de personal y concretamente, en relación con la División de Servicios Generales, se detectaron como problemas en su funcionamiento, la deficiencia en la prestación de los servicios asignados a dicha dependencia.

 

Lo anterior dio lugar al cambio en el funcionamiento de la dependencia, la cual se justificó en el numeral 5° del artículo 7° del Decreto 2504 de 1998, que modificó el artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, relacionada con el mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

 

Así mismo, en el estudio técnico adelantado tendiente a la reestructuración y concretamente en lo que tiene que ver con la División a la que pertenecía el actor, se concluyó en la necesidad de suprimir el cargo de Jefe de esa área, fundamentando la decisión en lo siguiente (fl. 75 del estudio técnico que obra en cuaderno separado).

 

Las actividades que se realizan en esta área, no ameritan de un Jefe de División para que dirija y coordine que las mismas se realicen de acuerdo con los planes y programas del Departamento. Dicha dirección y supervisión puede ser realizada directamente por el Subdirector Administrativo y Financiero, asignando responsabilidades a través de funciones claras, precisas y detalladas establecidas para cada uno de los cargos que se ubiquen dentro del grupo.

 

El Jefe de la División no aporta ningún valor agregado dentro del proceso general de la Subdirección, pues el mismo no tiene poder de decisión y simplemente es un ejecutor de las políticas y directrices de la entidad, que en últimas lo que genera es mayor tramitología y demoras en los procesos internos del área.

 

Con la anterior argumentación queda sin fundamento la afirmación del actor, en el sentido de que su cargo no fue suprimido, por cuanto como se vio, la reestructuración adelantada en la Entidad, afectó en forma directa a la División de que era Jefe por las razones consignadas.

 

Establecida la supresión efectiva del cargo, es necesario determinar si, como lo afirma el demandante, se le vulneraron sus derechos de carrera, por tener mejor derecho que quienes fueron incorporados en los cargos de la misma denominación, código y grado.

 

En primer lugar, dirá la Sala que la existencia de cargos de Jefe de División 210-18, no presupone el derecho a la reincorporación automática de quienes venían desempeñando empleos con la misma denominación, código y grado y concretamente en el caso en estudio, ya que no está demostrado que en cualquiera de ellos el actor podía ser incorporado, máxime cuando quedó establecida la supresión efectiva del cargo, de un lado, y la asignación de los tres creados en la nueva planta, a las Divisiones de Cartografía, Actualización y Servicio al Usuario, las cuales ejercen funciones disímiles a las asignadas al grupo que en adelante se ocuparía de las funciones que le correspondían a la División de Servicios Generales.

 

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el mejor derecho del actor, examinado frente a las condiciones de ELBA NAYIBE NÚÑEZ, MANUEL TIBERIO BOLÍVAR Y FLOR EMILIA HOYOS, quienes ocuparon los tres empleos de Jefe de División que siguieron existiendo en la nueva planta, la Sala carece de elementos probatorios que le permitan deducirlo, pues al proceso no fueron traídas las hojas de vida, para de allí establecer sus méritos, antigüedad, calificaciones, situación frente a la carrera, etc., incumpliendo el demandante con la carga probatoria que le impone el artículo 177 del C.P.C., aplicable por remisión expresa del artículo 267 del C.C.A.

 

Como el demandante no logró probar los vicios del acto acusado, la presunción de legalidad sale avante, siendo del caso confirmar la sentencia del Tribunal que denegó las súplicas de la demanda.

 

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección "B" administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

FALLA

 

CONFÍRMASE la sentencia del 4 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda, incoada por CARLOS WILLIAM RODRÍGUEZ MILLÁN.

 

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

 

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE                     BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

 

 

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO