CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil siete (2007)

Radicación número: 54001-23-31-000-1999-00352-01(1296-05)

Actor: HARVEY PELAEZ TABORDA

Demandado: UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTADER

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 22 de junio de 2004, dentro del proceso de la referencia instaurado contra la UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER.

ANTECEDENTES

HARVEY PELAEZ TABORDA, por medio de apoderado y  en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad del Oficio sin número del 5 de noviembre de 1998, expedida por el Rector de la Universidad Francisco De Paula Santander, por medio de la cual se denegó una reliquidación de prestaciones sociales definitivas.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordenara a la demandada a reliquidar sus prestaciones sociales definitivas, teniendo en cuenta como base de liquidación el sueldo devengado el día 1 de septiembre de 1997. Pidió además el pago de la sanción contenida en la Ley 244 de 1995 y que se ordenara en la sentencia el cumplimiento de lo preceptuado en los artículos 176 a 178 del C.C.A.

El apoderado de la parte actora, expresó que el demandante estuvo vinculado con la Universidad demandada, desde el 1º de abril de 1978, hasta el 30 de agosto de 1997, como docente de tiempo completo adscrito al Departamento de Estudios Internacionales y de Frontera en la Facultad de Ciencias Empresariales.

Informó que en el año de 1996, se acogió al nuevo sistema salarial y prestacional donde se estableció el régimen especial de cesantías del sector privado señalado en el artículo 99 de la Ley 50 de 1996.

Sostuvo que la Universidad liquidó incorrectamente las cesantías, motivo por el cual solicitó su revisión. Sin embargo, la Universidad expidió un oficio en el que le informó que la liquidación había arrojado un monto superior al que tenía derecho, razón por la cual se le ordenó reintegrar la suma pagada en exceso.

Citó en la demanda como normas infringidas los artículos 1, 2, 6, 13, 53, 121 y 209 de la Constitución Política.

La entidad demandada, dentro de la oportunidad procesal, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Propuso la excepción de inepta demanda.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander denegó las súplicas de la demanda.

Dijo que el demandante señaló como infringidas normas constitucionales y el concepto de violación solo se limitó a desarrollar el principio de la realidad sobre las formalidades, asunto que no tenía, según el a-quo, trascendencia para el caso, puesto que se estaba cuestionando era la liquidación definitiva de cesantías.

En vista de que no se conceptuó acerca de las violaciones a las normas legales que determinan el régimen salarial y prestacional de los docentes universitarios, el juez a quo resolvió no realizar ningún estudio de legalidad, dado que de hacerlo, hubiera desbordado la competencia asignada en este tipo de acciones.

LA APELACION

La parte actora apela oportunamente la sentencia. Solicita que se revoque y se acceda a las súplicas de la demanda.

Sostiene que el tema de la jurisdicción rogada ha sufrido un replanteamiento en diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, donde han sido coincidentes en reiterar el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre los aspectos puramente formales.

Aduce que el planteamiento de la Universidad en el acto acusado correspondió simplemente a una excusa referida a una omisión del Gobierno Nacional por no haber dispuesto una cuota parte que le obligaba frente a la Institución Educativa.

CONSIDERACIONES

El primer asunto a resolver se relaciona con determinar si el estudio de legalidad del Oficio del 5 de noviembre de 1998, que se pide, pude realizarse con la explicación hecha en la demanda de la violación de las normas presuntamente infringidas.

En el oficio acusado (fl. 28) se leen seis puntos que la administración relaciona, todos con respecto a la liquidación de la cesantía:

“(...)

1. Con fecha mayo 14 de 1996 usted adscribió voluntariamente al nuevo régimen salarial y prestacional establecido por el decreto 1444 de 1992.

Su decisión voluntaria significa, por una parte, que desde el primero de enero de 1996 sus cesantías serán liquidadas anualmente y consignadas en el fondo que para el efecto usted......

2. Por las razones expuestas la Universidad le liquidó y consignó las cesantías correspondientes al año 1996, en el fondo Protección en la fecha oportuna (Febrero de social 1 997)

3. Como usted debe recordar la liquidación total desde su ingreso a la Institución hasta diciembre de 1995, se demoró por cuanto el Gobierno Nacional no había dispuesto su cuota parte en las arcas de la Universidad como lo contempla la Ley 30 de 1992.

(..)

4. Con fecha primero de septiembre de 1997 usted se retiró del servicio activo de la Institución para gozar de la pensión de jubilación.

El 16 de septiembre de 1997, recibió la liquidación definitiva de sus cesantías por el periodo mayo de 1978 – 31 de diciembre de 1995; los cálculos se realizaron con base en el sueldo promedio devengado en los 3 meses de 1995........

5. Con fecha noviembre de 1997 se le liquidan y cancelan las cesantías y prestaciones sociales correspondientes al periodo primero de enero de 1997-30 de agosto de 1997 (Anexo 2: fotocopia de la liquidación).

6. Posteriormente y atendiendo instrucciones impartidas por el ICFES la liquidación a los docentes que como usted se adscribieron al nuevo régimen desde enero de 1996, y en razón a la demora, por parte del Gobierno Nacional, se les liquidaron las cesantías con base en el sueldo devengado al 31 de diciembre de 1996.

Sus cesantías también fueron reliquidadas con el sueldo de 1996 y se depuró el calculo de los rendimientos (28% anual) teniendo en cuenta las fecha en que se le consignaron los respectivos pagos. Esta vez sí se deducen los anticipos de cesantías entregados a usted en diferentes fechas y el saldo resultante de la reliquidación es de.....”.  

En los folios 4 al 6 del expediente se encuentra la relación de las normas constitucionales invocadas como infringidas y el concepto de su violación, que hace referencia, “básicamente a los principios constitucionales de la IGUALDAD E IRRENUNCIABILIDAD DE LOS BENEFICIOS MINIMOS ESTABLECIDOS EN LAS NORMAS LABORALES, SITUACIÓN MAS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA Y LA PRINMACIA DE LA REALIDAD SOBRE FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR LOS SUJETOS PROCESALES EN LAS RELACIONES LABORALES.”

El artículo 137 del C.C.A., dispone que toda demanda ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo, debe contener o siguiente:

Artículo 137.- Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se demanda.

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia."

La Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999, después de analizar el sistema administrativo, los diferentes modos o formas de actuación de la administración, las diferentes formas de controles jurisdiccionales a la actividad de la administración, a través de las acciones contencioso administrativas; las acciones públicas y las acciones privadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y los principios constitucionales de igualdad, acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garantía ciudadana para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; declaró exequible el numeral 4º del citado artículo 137 del C.C.A. A juicio de la Corte, tal exigencia, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente:

“Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la administración, con miras a realizar las múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo.

La existencia de un régimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de particulares.

La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y ejecutoria.

La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos.   

Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros.

Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios.    

La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto:

Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.

(....)

Es claro pues, que en tratándose de violación a normas legales  la carga de indicar tanto la disposición violada, como el concepto de su violación le corresponde a la parte actora, teniendo claro la Sala que cuando se infiera la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito mencionado.

Se observa que dentro del acápite del concepto de violación que hace el demandante sobre las normas constitucionales, manifiesta en uno de sus apartes que sus prestaciones sociales “deben liquidarse teniendo en cuenta como base lo devengado al momento de su retiro, no como lo pretende la Universidad con el salario base de 1995.. (....) Una definición contextual de las prestaciones sociales señalan que en la práctica corresponden a un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro durante toda una vida de trabajo -20 años-.” (fl. 5)

De modo que el asunto planteado no converge acerca del derecho irrenunciable a recibir sus derechos laborales reconocidos constitucionalmente, sino a la forma en la cual la Administración debió reconocerlos, ámbito éste exclusivo de normas inferiores a la Carta, que como se sabe, se desarrollaron mediante varias leyes que han establecido diferentes sistemas para el reconocimiento y pago de cesantías, y que comportan diferentes formas de liquidación de las mismas.

Por tanto, el concepto de violación además de no indicar las disposiciones legales presuntamente violadas, no señala de forma clara, expresa y contundente la situación fáctica en la que se encuentra el demandante para determinar la o las  posibles causas de nulidad del acto administrativo demandado.

Por las razones anteriormente expuestas, la Sala habrá de confirmar la sentencia apelada

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A  :

CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de fecha 22 de junio de 2004, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda en el proceso iniciado por HARVEY PELAEZ TABORDA contra la UNIVERSIDAD FRANCISCO DE PAULA SANTANDER.

Una vez en firme la presente sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO              ALBERTO ARANGO MANTILLA

JIAIME MORENO GARCIA