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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejera ponente: MARIELA VEGA DE HERRERA
Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil siete (2007)
Radicación número: 63001-23-31-000-2002-00311-01(7547-05)
Actor: FLOR MARIA BUSTAMANTE VERA
Demandado: DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL
Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - RECURSO DE APELACION
Decide esta Sala de Conjueces el Recurso de Apelación interpuesto por la Nación como parte demandada contra la Sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío el 25 de abril 2.005 mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Fls.109 a 121.
LA DEMANDA
En demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la demanda impetra al Tribunal Administrativo del Cesar que se disponga la inaplicación de la Circular No. 118 proferida el 20 de diciembre de 2.001por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial , mediante la cual se dispuso pagar, entre otros, a la demandante la bonificación por compensación contenida en los decretos en cuanto no autorizó el pago de los valores a que se refieren los Decretos 610 de 26 de marzo y 1239 de 2 de julio ambos de de 1998, actos que establecieron el pago de un 60% de la remuneración mensual de los Magistrados de las Altas Cortes entre septiembre de l.999 y diciembre 31 del mismo año, del 70% para el año 2.000 y del 80% hasta el 30 de abril de 2.001.Fl.4.
Pide asimismo que se inaplique el decreto 664 de l.999 consagratorio de una bonificación en cuantía inferior a la prevista en el decreto 610 de l.998.
Solicita que se declare la nulidad de la decisión denegatoria del reconocimiento y pago de de los valores pretendidos por la demanda, la cual está contenida en el Oficio No. DESAJ 0161 librado el 1 de marzo de 2.002 por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
A manera de Restablecimiento del Derecho, la demandante pide que se declare su derecho a percibir la bonificación por compensación prevista en los Decretos 610 y 1239 de l.998, previa sumatoria de lo ya recibido hasta alcanzar los valores consagrados en dichos actos. Consecuentemente, pide que se condene a la parte demandada a pagarle …copiar textualmente “ …el valor que resulte de restar al 60%...... consecuencias jurídicas”
Por último pide que las sumas contenidas en la sentencia sean indexadas conforme al artículo 178 del C.C.A.
PARTES
Es parte demandante en este proceso la doctora FLOR MARÍA BUSTAMANTE VERA
La demanda indica como sujeto pasivo a la Nación Colombiana – Rama Judicial representada por la Directora Ejecutiva de Administración Judicial.
HECHOS
En síntesis, se hace un recuento de la expedición de los Decretos 610 y 1239 de l.998, que crearon la bonificación por compensación a favor de Magistrados de Tribunales y de algunos otros funcionarios judiciales. Asevera que con base en el decreto 664 de l.999 no se cancelaron las sumas de acuerdo con los Decretos originarios. Y, que habiendo elevado derecho de petición para efectos de obtener el pago justo, hubo respuesta negativa para la actora.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
Invoca la demanda como transgredidas las siguientes disposiciones superiores:
Constitución Política, artículos 2, 25,53. Lit.e); y 215 Inc. 9º. Ley 4ª de l.992, artículos 2º literales a) y h) 4º y l4, parágrafo único. ; Decreto 610 y 1239 de l.998.Ley 270 de l.996, artículo 152 numeral 7º.
Después de hacer un recuento de los antecedentes legales reguladores de las asignaciones de los funcionarios de la Rama Judicial, y de los derechos laborales protegidos de manera especial por la Carta Política, la demanda expone el concepto de la violación referido a cada una de las normas invocadas como transgredidas, con argumentos que pueden resumirse así:
Que el Decreto 610 de 1998, buscó hacer justicia en relación con los bajos salarios de los funcionarios, acatado por el Gobierno al incluir en el presupuesto, las partidas propias de su pago, por lo cual la derogatoria implicaría grave violación a derechos adquiridos de carácter subjetivo, claramente establecidos, complementado por el Decreto 1239 de 2 de julio de 1998.
Manifiesta la demanda que para el año 1980 el salario de algunos Magistrados era equivalente al de las altas Cortes, e invoca la Ley 27 de 1987 que consagró este derecho para los Magistrados auxiliares y que la Ley 4º de 1992 impuso al Gobierno Nacional el respeto a los derechos adquiridos y la prohibición de desmejorar sus salarios y prestaciones. Y aduce que el Gobierno incurrió en falsa motivación al expedir el Decreto 2668 de l.998 porque edificó la supresión del beneficio salarial creado por los Decretos 610 de 26 de marzo de 1998 y 1239 de 2 de julio de 1998, sobre bases fácticas y jurídicas que no corresponden a la realidad. Y concluye, que la bonificación creada por el Decreto 664 de l.999 por consagrar sumas inferiores a las previstas en el decreto originario, 610 de l.998, que recobró vigencia, debe ser inaplicado por vía de excepción. Por último, insiste en los efectos particulares creados por los referidos, cuya inaplicación pide.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
- La Nación por conducto de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia- Quindío- contestó la demanda para oponerse a las pretensiones de la actora. Sustentó su posición en los artículos 150.19, 189.12 y 14 de la Carta Política. Y en la ley 4ª de l.992, normas estas que atribuyen al Congreso y al Gobierno Nacional fijar las asignaciones de los servidores de la rama judicial. Propuso como excepciones, entre otras, las siguientes: indebida representación por pasiva, la falta de competencia de los Tribunales para conocer sobre la legalidad de algunos actos, porque esta función corresponde al Consejo de Estado. Adujo, además, la inexistencia de los actos demandados. Estos razonamientos son reiterados en el alegato de conclusión. Fls.51 a 60. y 96 a
LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO
Surtidos los trámites de rigor, la Sala de Conjueces del Tribunal profirió sentencia el 25 de abril de 2.005. Después de analizar el acopio probatorio, desestimó las excepciones propuestas, con base en las siguientes consideraciones:
a). Falta de competencia. Una vez proferida sentencia por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 2268 de l.998 el 25 de septiembre de 2.001, debe desestimarse la falta de competencia aducida por los representantes de la Nación.
La demanda tiene sustento en el artículo 85 del C.C.A., en procura del restablecimiento del derecho particular y concreto, desconocido por el Gobierno Nacional, circunstancia que genera la competencia del Tribunal para conocer del proceso, según el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1998, por tratarse de un asunto de carácter laboral que no proviene de un contrato de trabajo, de acuerdo al numeral 6º del artículo 131 ibídem, referido a los actos de cualquier autoridad, cuya cuantía exceda el tope mínimo legal. Todo en razón a que al Consejo de Estado, no le compete sino los negocios sin cuantía, de la misma naturaleza.
Inexistencia del Demandado e Inepta Demanda. Está probado, que el rubro correspondiente a la bonificación en reclamación, fue incluido en el presupuesto de la Nación – Rama Judicial – y se halla incorporado por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo cual considera procedente la acción propuesta contra la Entidad.
El Tribunal Administrativo, reconoce que el Decreto acusado vulneró un derecho subjetivo particular y concreto en cabeza del actor. En consecuencia procede su restablecimiento, consistente en el derecho a la bonificación contenida en los Decretos 610 de 26 de marzo de 1998 y 1239 de julio 2 de 1998, que rigió desde entonces, con efectos favorables a los titulares. Por la misma razón, su derogatoria ordenada en el Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998 debe considerarse modificatoria de situaciones particulares y concretas de carácter laboral.
Que en consideración a que el Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, derogatorio de los Decretos 610 y 1239 de 1998, fue anulado por el Consejo de Estado en sentencia de 25 de septiembre de 2001, recobraron plena vigencia los decretos citados.
Así, las cosas, el Tribunal falló favorablemente las pretensiones de la demanda, en el sentido de condenar a la Nación- Rama Judicial- a reconocer y pagarle a la demandante la bonificación por compensación “durante el tiempo que laboró como Magistrado del Tribunal Superior del Quindío, los porcentajes que en cada anualidad consagran los Decretos 610 y 1239 de 1.998 para los Magistrados de las Altas Cortes del país, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 1.999 al 30 de abril de 2.001 con todas las consecuencias jurídicas”
LA APELACIÓN DE LA SENTENCIA
La sentencia fue apelada por la representante de la parte demandada-Administración Ejecutiva de la Administración Judicial de Armenia, dependencia que sustentó el recurso. Fls. 123 a 131.
La parte actora descorrió el traslado para pedir que se confirma la sentencia de primera instancia. Fls. 168 a 171.
Por su parte la Procuraduría General de la Nación descorrió el traslado en la segunda instancia para impetrar fallo inhibitorio frente a la demanda. En subsidio pide que sólo se reconozca a la parte actora el pago del 60 por ciento establecido en el Decreto 610 de l.998. Folios 172 a 188.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Es menester, en primer término, hacer referencia y análisis al factor competencia del Tribunal Administrativo del Quindío para conocer en primera instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se parte de las siguientes premisas.
La decisión contenida en la Circular No. 118 del 20 de diciembre de 2.001 expedida por la Dirección ejecutiva de Administración Judicial cuya nulidad se impetra y subsidiariamente su inaplicabilidad, en la medida en que niega el pago de acreencias salariales subjetivas, individuales y particulares de los funcionarios allí determinados constituye un acto administrativo de efectos particulares y concretos.
Por otra parte El Consejo de Estado en repetidas sentencias ha considerado que es procedente la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., contra actos de carácter general, que conlleven efectos particulares, cuando afectan a personas determinadas, “ beneficiarias de la bonificación por compensación que en virtud de que fue derogado por que la administración para ejecutar el acto general que establece las escalas salariales, no requiere de expedir acto particular alguno en relación con cada uno de los servidores titulares de aquella” (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección II, Subsección A, diciembre 11 de 2003, Exp. No. 99-3971), aspectos estos de competencia, claramente definidos en la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, a través de numerosos fallos.
Así mismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha evolucionado para avanzar en la concepción de la naturaleza de actos administrativos, cuando con ellos, no obstante ser generales, afectan derechos subjetivos y particulares, Ha dicho que a pesar de su aparente naturaleza abstracta, recaen y producen efectos individualmente aplicables a personas determinadas, actos que son considerados de naturaleza y carácter mixto, los cuales pueden demandarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en forma directa. Ello en razón al derecho subjetivo vulnerado, contenido en el acto de carácter general, lo cual exime del requisito del agotamiento de la vía gubernativa.
Queda en esta forma puntualizado que es clara la competencia del Tribunal Administrativo del Quindío, para conocer de la acción como se halla - consagrado los artículos 128 numeral 2º y 132 numeral 2º del C.C.A., por tratarse, de acto administrativo de carácter laboral de cuantía determinada conforme lo ha sostenido el Consejo de Estado en reiterada y permanente la jurisprudencia, para casos similares sobre esta misma materia, normas que no hacen distinción sobre la naturaleza del acto administrativo ni hace exclusión de la autoridad que lo profiere, que sólo exige controvertir que la pretensión se encamine a decidir sobre actos de carácter laboral.
En cuanto a la pretensión de inaplicación del Decreto 2664 de 1999, ha de estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en sentencia del trece 813) de julio de dos mil siete (2007), expediente No. 1165-02, actor: JUAN H. RODRIGUEZ MERCHAN teniendo en cuenta el carácter y efecto erga omnes que conlleva la decisión.
Por el Decreto 610 de 1998, adicionado por el No. 1239 de 1998, el Gobierno Nacional creó la prestación social de carácter remuneratorio laboral y permanente “ Bonificación por compensación” adicional al salario mensual a favor de funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 1999, encaminado a restablecer paulatina y progresivamente la desigualdad existente entre los beneficiarios y los Magistrados de las Altas Cortes, derivados de acuerdo laboral concertado entre el Gobierno Nacional y el gremio afectado, cuyo antecedente inmediato se halla consignado en las leyes 10 de 1987 y 63 de 1998, determinantemente del incremento pactado, para equilibrar el ingreso salarial al 80% de mayor salario de los altos funcionarios.
El Gobierno Nacional, por medio de la Ley 482 de 1998, aprobatoria del presupuesto Nacional incluyó para la vigencia fiscal del año 1999, las partidas y apropiaciones necesarias para su pago para cubrir las obligaciones laborales de la bonificación en forma específica y concreta, a todos y cada uno de sus titulares, encaminada a su liquidación y pago.
El Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, expedido por el Gobierno Nacional, invocando la facultad reglamentaria del artículo 189 numeral 11 de la Carta, revocó administrativamente en forma unilateral y directa, los derechos ya reconocidos, por los Decretos 610 y 1239 de 1998, radicados en cabeza de los beneficiarios, sin su autorización previa o consentimiento, en perjuicio y desmejora de su situación laboral, consolidado y adquirido en violación manifiesta de constitución y la ley, para incurrir a la vez en la figura administrativa de “Falsa motivación” y “desviación de poder” y de las atribuciones propias del funcionario que las profirió.
Las disposiciones laborales reconocidas por los Decretos 610 y 1239 de 1998, que establecieron el derecho a la remuneración mínima que constituye a la luz de la Constitución y la Ley, verdaderos derechos adquiridos, que aparecen violados y desconocidos por la posterior expedición del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, en contradicción absoluta con la Ley marco de las prestaciones y derechos Sociales, contenidos en la Ley 4ª de 1992, que prohíbe desmejorar los salarios y prestaciones laborales, cuya inobservancia es sancionada con la perdida de todo efecto legal, apoyada en lo dispuesto en el artículo 215 de la Carta, del cual se deriva la figura de falsa motivación, constitutiva de violación directa de la Constitución y de la ley, por cuanto invoca hechos que contradicen la realidad jurídica y legal.
Esta especial protección de los derechos laborales, se halla en concordancia con el artículo 53 de la misma Carta que prohíbe que la Ley no puede “menoscabar los derechos de los trabajadores”.
Se tiene, finalmente que los Derechos salariales de los Decretos 610 y 1239 de 1998, recayeron en forma directa sobre los funcionarios allí determinados, derecho no sometido a plazo o condición alguna, sobre la creación de un factor o emolumento calificado de “Bonificación salarial” constitutivo de una prestación social nueva de carácter permanente, como lo expresa la motivación del Decreto 610 de 1998, producto de acuerdo laboral entre el Gobierno y representantes de los funcionarios judiciales, al expresar que es determinante de “ Un esquema que gradualmente pretende superar la desigualdad entre los niveles mencionados …es decir para procurar la equidad contra desigualdad que buscó nivelar en forma razonable”.
Así es claro que el Decreto 610 de 1998, no es acto administrativo abstracto regulador de situaciones abstractas e impersonales, porque como ya se dijo, aplicable a los funcionarios allí determinados es decir que es acto administrativo concreto de reconocimiento laboral para todos los funcionarios especificados de la judicatura y otros al servicio de la Nación, adscritos y vinculados a la Rama Judicial en situación legal y reglamentaria, mediante el ejercicio a la función retributiva con el salario y prestaciones sociales correspondientes.
El Decreto 2668 de 1998, derogatorio de los Decretos 610 y 1239 de 1998, mediante fallo de 25 de septiembre de 2001, el Consejo de Estado declaró la nulidad su contenido, por lo cual la inaplicabilidad de la suplica de la demanda y/o su nulidad como presupuesto de las demás peticiones por ser cosa juzgada con efectos retroactivos, que le confieren vigencia plena a los actos administrativos que consagraron los derechos laborales que se reclaman en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, acceden al demandante.
El fallo de primera instancia condenó a la Nación – Rama Judicial – a cancelar al demandante conforme lo dispuesto por los Decretos 610 y 1239 de 1998, la bonificación por compensación dispuesto para los Magistrados del Tribunal y “Otros funcionarios”.
Condenó a pagar al actor “bonificación por compensación, durante el lapso que laboró como Magistrado del Tribunal Superior del Quindío” como se dejó reseñado.
Reiterada ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia especifica y concreta de la aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998, a los funcionarios determinados en las normas que les reconoció y ordenó el pago de la bonificación por compensación, y sobre este particular, la corporación en fallo de 11 de diciembre de 2003, dispuso que este derecho cancelado desde el 1º de septiembre de 1999, que no ha sido anulado o suspendido, por lo cual los decretos recobran plena vigencia y exigibilidad, al ser declarada la nulidad del Decreto 2668 de 31 de diciembre de 1998, perdiendo fuerza ejecutoria la disposición fundada en el decreto anulado, ya que el mismo Estado Colombiano al expedir el Decreto 4040 de 2004, reconoció la existencia del derecho reclamado y Ley 4ª de 1992, reconocido y ordenado en los Decretos 610 y 1239 de 1998, para todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial de la Nación, que propuso el mecanismo de pago por medio de la conciliación o transacción, acogido por algunos funcionarios, lo que constata la existencia del derecho pleno de los reclamantes en los procesos administrativos, por ser contraria a la Ley 4ª de 1992, ley marco de carácter laboral.
Es de tener en cuenta que en los Decretos 610 y 1239 de 1998, no se hizo exclusión alguna de los funcionarios a quienes se les reconoció el derecho, lo cual no requería elaborar innumerable y dispendiosa lista multitudinaria de sus nombres, ni del respectivo cargo, ya que era un ordenamiento administrativo general de aplicación particular a la investidura y a la función pública, personificada e individualizado en quienes se hallaren ejerciéndolo.
Por lo demás, es claro que el espíritu y contenido del Decreto 610, conlleva la garantía hacia el futuro de que la remuneración de los Magistrados y demás beneficiarios de la denominada “Prima por compensación” se mantendrá en términos de equidad y proporcionalidad allí establecida mediante el esquema gradual de nivelación para llegar a la igualdad económica, concertada entre gobierno y funcionarios, cuyo origen se halla contenido en la ley 10 de 1987 y 63 de 1988, que consagran la nivelación de salarios al 80% de los ingresos de las altas Cortes, como antecedente legal de la decisión del Gobierno Nacional para decretar la nivelación actual.
El fallo se ajusta en un todo al principio de la congruencia entre lo pedido y la decisión a tomar de que trata el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil materia sobre la cual se ha pronunciado la doctrina y la jurisprudencia en el sentido de que la decisión deberá estar adecuada “al objeto y la causa que identifican la pretensión y la oposición que eventualmente, contra ella haya resultado planteada en el proceso” por lo cual concluye “que se deben resolver todas las cuestiones esenciales que sean materia de litigio y además, que la decisión ha de guardar consonancia con lo pedido y lo resuelto” C.P.C., Artículo 305.
El mismo estatuto, dispone por el artículo 75, sobre las exigencias de la demanda, sobre lo cual se ha venido sosteniendo que el juzgador tiene “la obligación de interpretarla para desentrañar la verdadera intención del demandante teniendo en cuenta todo el conjunto, sin aislar el petitum de la causa petendi sino integrándola como que los dos son partes de un solo todo” lo que permite apreciar su verdadero sentido y alcance, como obligación necesaria de interpretación para llegar a la decisión justa del proceso, C.P.C. artículo 75.
Igualmente en recientes fallos el Consejo de Estado - Sala de Conjueces -, ha acogido en varios casos, las suplicas en demandas de reconocimiento de la prima de compensación en forma gradual y progresiva accediendo a las pretensiones, entre las cuales se pueden citar, entre otros.
- Fallo de 11 de diciembre de 2003. Exp. 99-3971-01
Actor: María del Carmen Jarrín
- Fallo del 19 de abril de 2006. Exp. 3456 de 2002
Actor: Filemón Jiménez Ochoa
En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Sala de Conjueces - administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A
Primero: Confirmase la sentencia apelada de conformidad a las consideraciones antes expresadas,
Segundo: Para la liquidación se deberán descontar los valores que a la fecha haya recibido la demandante por concepto de bonificación por compensación.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue leída, debatida, decidida y aprobada por Sala de Conjueces en sesión de la fecha.
MARIELA VEGA DE HERRERA
Conjuez Con aclaración de voto.
ERNESTO FORERO VARGAS CARLOS A. ORJUELA GONGORA
Conjuez Conjuez
BERNARDO E. PERALTA ORTIZ JOSE F. TORRES FERNANDEZ DE C. Conjuez Conjuez
WILLIAM MORENO MORENO
Secretario
Publicado Por: julio 29, 2015