25000-23-41-000-2014-01446-01(AC)A Sección 2 2015 [Consejo de Estado]

INCIDENTE DE DESACATO - Notificación del auto de apertura y de la providencia que impone la sanción

Sobre la notificación de las decisiones adoptadas en el trámite incidental, que constituye un asunto frente al cual la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas alega que se cometió un irregularidad, porque no se notificó de manera personal a su directora general, se destaca que la Corte Constitucional en sede revisión en la sentencia T-343 de 2011… indicó que no es indispensable que el auto mediante el cual se da apertura al incidente de desacato o se impone la sanción por la conducta antes señalada se notifiquen personalmente. En ese orden de ideas, de acuerdo con la Corte Constitucional y la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, la notificación personal de la apertura del incidente de desacato o de la sanción impuesta no constituye la única forma en la que deben darse a conocer las mencionadas decisiones, en tanto independientemente del medio de notificación que se utilice, lo relevante es que las mismas sean dadas a conocer.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 16 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 30

NOTA DE RELATORIA: En relación con la notificación de decisiones adoptadas en el trámite del incidente de desacato, ver, Corte Constitucional, T-343 de 2011, M.P. Humberto Sierra Porto.

DESACATO - Naturaleza y propósito

El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente: proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma. La Sala considera pertinente tener en cuenta a la hora de decidir sobre la imposición de una sanción, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional de la siguiente manera: Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada - proporcionada y razonable - a los hechos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 23 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591 - ARTICULO 57

NOTA DE RELATORIA: A propósito del objeto del incidente de desacato, ver, Corte Constitucional, sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

DESACATO - No hay lugar a sanción pues la actuación de la entidad accionada en todo momento se ha dirigido a dar cumplimiento al fallo de tutela / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción

La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas acreditó estar adelantando las gestiones pertinentes para resolver la petición formulada por la peticionaria, circunstancia que se advierte a partir del oficio de 30 de septiembre de 2014 dirigido a la accionante. En efecto, se insiste que si bien es cierto que no se acreditó que la accionante tenga conocimiento del acto que resuelve de forma íntegra y de fondo su solicitud, también lo es que la entidad demandada ha realizado las gestiones tendientes a que dicho trámite se lleve a cabo. Por lo tanto, si bien existen motivos para estimar que la orden de tutela no ha sido satisfecha en su integridad, también debe considerarse que durante el presente trámite se acreditó que la entidad ha adelantado gestiones tendientes para dar una respuesta de fondo a lo solicitado por la accionante, esto es, la constancia de su inclusión en el Registro Único de Víctimas y la información respecto a los proyectos productivos que se encuentran a su disposición.Consecuencia de lo anterior y al estimar la Sala que la actuación de la entidad accionada en todo momento se ha dirigido a dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2014, se considera necesario revocar la sanción impuesta a la funcionaria, pues se verificó que no incurrió en una actitud omisiva o negligente al momento de dar cumplimiento a la orden judicial antes mencionada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil quince (2015)

Radicación número: 25000-23-41-000-2014-01446-01(AC)A

Actor: GLORIA ALEXI GIRALDO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCION Y REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS

Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto de 8 de octubre de 2014, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, a Paula Gaviria Betancur, directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la sentencia del 10 de septiembre de 2014, proferida por la mencionada autoridad judicial.

Mediante fallo del 10 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, resolvió lo siguiente:

“Primero: Concédese el amparo de tutela solicitado por la señora Gloria Alexi Giraldo respecto de la solicitud de información acerca de los proyectos productivos para la población víctima de desplazamiento forzado, así como la expedición de certificación donde conste su condición de víctima de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y deniégase en lo demás.

Segundo: Ordénase a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, expida certificación a la señora Gloria Alexi Giraldo en la que conste su condición de desplazada y la de su núcleo familiar, así como le informe acerca de los proyectos productivos adelantados por esta entidad y los requisitos para acceder a los mismos, lo anterior previa revisión de los requisitos para el efecto.”

Mediante escrito del 29 de septiembre de 2014 (fl. 7-8) la accionante formuló ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incidente de desacato contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en el que adujo que esta entidad no había cumplido la providencia proferida a su favor.

II.- TRÁMITE PROCESAL.

Mediante auto del 30 de septiembre de 2014 (fls. 10-11) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, dio apertura al incidente de desacato y ordenó la notificación personal de la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Cumplido el auto anterior, la entidad implicada guardó silencio sobre la solicitud presentada por la demandante.

III.- DECISIÓN SANCIONATORIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto del 8 de octubre (fls. 18-25), sancionó con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes a Paula Gaviria Betancur, directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por incurrir en desacato de la providencia de 10 de septiembre de 2014, proferida por la misma autoridad judicial, por las siguientes razones:

Señala en primer lugar que la obligación del juez de tutela es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección; explica que mientras el incumplimiento implica la responsabilidad objetiva, el incidente de desacato va más allá y estudia el comportamiento del funcionario incumplido, es decir, las razones que lo llevaron a omitir el deber de atender la orden judicial. Acto seguido retoma la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el debido proceso en materia sancionatoria.

Descendiendo al caso bajo estudio, afirma que la entidad pública incumplió la orden adoptada mediante providencia de 10 de septiembre de 2014 sin justificación alguna, pues evidencia que guardó silencio frente al requerimiento realizado durante el trámite del expediente.

Añade que no existe prueba alguna de que la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas haya iniciado siquiera los trámites para dar cumplimiento al fallo de tutela, lo que denota un absoluto desinterés frente a la solución del caso concreto.

Así las cosas, concluye que en el caso bajo estudio se comprobó la responsabilidad subjetiva de quien incumplió el fallo, ya que no existe prueba que explique la razón por la cual no se ha dado cumplimiento al fallo de tutela.

IV. INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA

Mediante escrito radicado el 20 de enero de 2015, el representante judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas solicitó se revocara la sanción impuesta por las siguientes razones (fls. 31-46):

Considera que en el trámite del incidente de desacato se presentó la causal de nulidad señalada en el numeral 8 del artículo 140 del C.P.C., ya que el auto mediante el cual se admitió el mismo no fue notificado personalmente al funcionario encargado para dar cumplimiento el fallo de tutela.

En este sentido, alega que se presentó una irregularidad dentro del proceso de desacato que constituye un desconocimiento del derecho fundamental a la defensa y al debido proceso.

Añade que la decisión del incidente de desacato en desconocimiento del derecho al debido proceso afecta los principios constitucionales del buen nombre, la libertad y la dignidad humana.

Por otra parte, observa que en cumplimiento de la Eorden impartida en el fallo de tutela, la entidad expidió el oficio Nº 201472015126971, mediante el cual le informó a la accionante que efectivamente, tanto ella como su grupo familiar, están incluidos en el Registro Único de Víctimas desde el 9 de abril de 2008, y en el cual realiza una descripción de los programas y proyectos a los que puede acceder ante las entidades estatales en su condición de víctima del desplazamiento forzado.

Expresa que la anterior información fue comunicada a la demandante mediante oficio de 30 de septiembre de 2014, enviado a la dirección registrada por aquella.

Así las cosas, indica que la Corte Constitucional ha manifestado que en el supuesto en que se compruebe la existencia de un hecho superado, el sancionado podrá solicitar que se revoque la multa o el arresto impuesto.

VI.- CONSIDERACIONES

I. Consideraciones preliminares – sobre las presuntas irregularidades procesales en el trámite del incidente de desacato

Antes de analizar la legalidad de la sanción objeto de consulta, estima la Sala pertinente pronunciarse sobre las presuntas irregularidades que a juicio de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se presentaron en el trámite incidental, las cuales se expusieron con anterioridad.

En tal sentido se observa que la referida entidad argumenta que el auto que inició el trámite incidental no se notificó personalmente a la funcionaria sancionada.

Sobre el particular se destaca que de conformidad con las constancias y oficios visibles a folios 12, 13, 15 y 16 del expediente de la referencia, que la decisión contenida en el auto de 30 de septiembre de 2014, fueron comunicadas debidamente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Sobre el particular se evidencia que el notificador del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indica que no se le permitió por razones de seguridad acceder al edificio donde trabaja la directora de la entidad accionada, en la cual le informaron que el protocolo que se adelanta frente situaciones similares consiste, en que la Oficina Jurídica revisa la correspondencia y pone en conocimiento de la referida funcionaria las comunicaciones que le son dirigidas, para que ésta con posterioridad firme los documentos que dan constancia de las notificaciones realizadas.

Las anteriores circunstancias a juicio de la Sala revelan que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la persona encargada de realizar las notificaciones correspondientes, adelantó las actuaciones necesarias para notificar los referidos autos a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y particularmente que dejó a disposición de la misma el auto de apertura del trámite incidental, según se evidencia de la constancia fechada al 1º de octubre de 2014 (fl. 16).

Sobre la notificación de las decisiones adoptadas en el trámite incidental, que constituye un asunto frente al cual la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas alega que se cometió un irregularidad, porque no se notificó de manera personal a su directora general, se destaca que la Corte Constitucional en sede revisión en la sentencia T-343 de 2011 , al analizar una acción de tutela contra las providencias mediante las cuales se sancionó por incumplimiento de un fallo de tutela a un funcionario de Acción Social, indicó que no es indispensable que el auto mediante el cual se da apertura al incidente de desacato o se impone la sanción por la conducta antes señalada se notifiquen personalmente. Para mayor ilustración se transcriben algunos apartes del referido fallo:

“Los alegados defectos procedimentales no se configuraron porque la apertura del incidente de desacato no debe ser notificada personalmente al funcionario responsable del cumplimiento de la orden impartida en la sentencia de tutela, como bien señala el juez de segunda instancia esa exigencia iría en contra de la celeridad del cumplimiento de los fallos de la acción de tutela y la correspondiente protección inmediata de los derechos fundamentales, además Acción Social tuvo conocimiento del incidente que estaba en curso y presentó distintos memoriales por medio de sus apoderados judiciales pero no aportó elementos probatorios que permitieran verificar el cumplimiento del fallo. Tampoco es cierto que se pretermitiera la etapa probatoria pues se corrió traslado a la entidad pública para tal efecto, y ésta allegó numerosos escritos pero no la prueba del cumplimiento. Por otra parte, aunque no se procedió a la notificación personal de la providencia que resolvió el incidente de desacato es claro que Acción Social tuvo conocimiento de la misma pues los apoderados judiciales de esta entidad participaron activamente durante el trámite de la consulta de la sanción impuesta.

Tampoco fueron desconocidos precedentes relevantes en la materia pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional no ha señalado la obligatoriedad de la notificación personal de la apertura del incidente del desacato ni de la providencia que lo resuelve.” (Subrayado fuera de texto).

En consonancia con el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en la materia, que subraya que en virtud del carácter informal de la acción de tutela no es necesario que el auto que da apertura al incidente de desacato se notifique personalmente, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, ha señalado lo siguiente frente a casos en los que se reprocha que la referida decisión no fue notificada de manera personal:

“Ahora bien, debe advertirse que en el curso del presente trámite la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas sostuvo que la persona encargada de acatar la orden judicial no fue notificada personalmente del Auto de 8 de diciembre de 2012, por lo que dicha omisión vulneraba su derecho de defensa.

Sobre este aspecto debe afirmarse que en el marco de un trámite de desacato, en el cual no solo se verifica el cumplimiento efectivo una orden judicial relacionada con la protección de derechos constitucionales fundamentales sino, además, la actuación de la autoridad que estaba obligada a superar la amenaza de los bienes protegidos, es indispensable la garantía del derecho a la defensa de quien verá comprometida su responsabilidad con dicho estudio, por lo que las notificaciones deben estar dotadas de eficacia.

Aunque la adecuada ejecución del acto de notificación al funcionario llamado a atender el incidente de desacato debe ser verificada por el juez que la ordenó, no puede perderse de vista que es obligación de las entidades y demás personas llamadas a garantizar la protección y satisfacción de los bienes ius fundamentales no generar barreras en dicho procedimiento y mucho menos acudir a ellas con posterioridad para alegar un presunto quebrantamiento de su derecho de defensa.

En el presente asunto, concretamente, se encuentra que la notificación personal de la apertura del incidente de desacato fue realizada a la Unidad Administrativa, diligencia que si bien no se encuentra suscrita con la firma del Director General de la misma – ni de ningún otro – fue recepcionada en la Entidad como consta en el sello impuesto sobre el acto de notificación.

En este sentido es oportuno señalar que dicho aspecto no es óbice para aducir que no se efectuó la notificación correspondiente de la apertura del incidente, en tanto si bien, se repite, no se encuentra suscrita por el Director de la entidad debe suponerse que al tener el sello impuesto ésta fue notificada a la dependencia que se considere pertinente, esto es al Representante Legal de la entidad.

Así, es oportuno resaltar que el trámite interno de las notificaciones de cada entidad es una carga que no debe ser asumida por el operador judicial, pues éste amparado bajo el principio de la buena fe realiza las diligencias de notificación pertinentes para garantizar el derecho de defensa de las partes, sin que pueda atribuírsele a él la demora o tardanza por los trámites internos que imponen las mismas entidades cuando estas diligencias se adelantan ante oficinas de correspondencia, de acuerdo a las mismas instrucciones de la entidad.” (El subrayado es nuestro).

En ese orden de ideas, de acuerdo con la Corte Constitucional y la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, la notificación personal de la apertura del incidente de desacato o de la sanción impuesta no constituye la única forma en la que deben darse a conocer las mencionadas decisiones, en tanto independientemente del medio de notificación que se utilice, lo relevante es que las mismas sean dadas a conocer, lo que por cierto está en consonancia con los artículos 16 y 30 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 5 del Decreto 306 de 1992, que hacen énfasis en que el juez de tutela debe emplear el medio de notificación que consideré más expedito y eficaz, en atención al carácter informal y sumario de la acción de tutela.

En el caso de autos como antes se indicó, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adelantó las actuaciones pertinentes para notificar las decisiones proferidas en el presente trámite, poniendo de presente el contenido de las mismas a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Ahora bien, cuestión distinta consiste en el trámite que al interior de ésta se adelanta para poner en conocimiento de los funciones interesados las decisiones correspondientes, trámite en el que no tiene injerencia el juez de tutela, que no puede hacerse responsable de las situaciones que puedan presentarse en la respectiva entidad.

En ese orden de ideas se reitera, “el trámite interno de las notificaciones de cada entidad es una carga que no debe ser asumida por el operador judicial, pues éste amparado bajo el principio de la buena fe realiza las diligencias de notificación pertinentes para garantizar el derecho de defensa de las partes, sin que pueda atribuírsele a él la demora o tardanza por los trámites internos que imponen las mismas entidades cuando estas diligencias se adelantan ante oficinas de correspondencia, de acuerdo a las mismas instrucciones de la entidad.”

Adicionalmente llama la atención de la Sala, que la parte accionada interviene al presente trámite después de impuesta la sanción objeto de consulta, la cual le fue comunicada mediante un oficio que fue entregado en sus dependencias (fl. 27), es decir, que fue comunicado de la misma forma en que se dio a conocer el auto del 8 de octubre de 2014, a través del cual se dio apertura al incidente de desacato que es objeto de revisión en esta oportunidad.

Por las razones expuestas, no se evidencia irregularidad alguna que justifique declarar la nulidad de lo actuado dentro del incidente de desacato, por lo que procede la Sala a analizar la legalidad de la sanción impuesta a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual se estima pertinente tener en cuenta los siguientes aspectos.

II. Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato

El Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 27 dispone a propósito del cumplimiento de los fallos de tutela lo siguiente:

“Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. ”

En concordancia con lo antes expuesto, el mismo decreto en su artículo 52, prescribió como un mecanismo (no el único) para garantizar el cumplimiento de las sentencia de tutela, y por consiguiente de los derechos fundamentales, que aquel que incumpliere la orden de un juez proferida incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que será impuesta por el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental, y consultada al superior jerárquico quien decidirá sobre la legalidad de la misma.

En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el cumplimiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional en la sentencia T-939 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, estableció:

“Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el tramite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.”

Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por la Corte en la Sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos:

“i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio, aunque

v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”

En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adelante de forma paralela o consecuente todas y cada una de las medidas necesarias para cesar la vulneración de los derechos fundamentales. Para este efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del decreto 2591 de 1991.”

Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta al cumplimiento, a través de éste es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es garantizar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que lo anterior signifique como se ha expuesto, que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de cumplimiento de las sentencias de tutela.

Sobre el particular puede apreciarse el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, reiterado en la sentencia T-1113 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño:

“De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.”

III. De los elementos objetivo y subjetivo en el desacato

Establecidas las características principales del desacato como una vía de cumplimiento de las sentencias de tutela, es necesario destacar que para la configuración del mismo se requiere dos elementos a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente en su obligación .

Es importante destacar que estos elementos deben analizarse en torno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional en la sentencia antes referida de la siguiente manera:

“Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela. Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación.” (Subrayado fuera de texto).

IV. De los aspectos relevantes a verificar en el incidente de desacato

Con el fin de garantizar que el incidente de desacato como uno de los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las sentencias de tutela en los términos antes expuestos, se respetarán los derechos fundamentales de las partes, y en especial de los funcionarios en los que recae la responsabilidad de acatar las órdenes proferidas, la Sala considera pertinente tener en cuenta a la hora de decidir sobre la imposición de una sanción, algunos aspectos que de manera pormenorizada fueron expuestos por la Corte Constitucional de la siguiente manera:

“Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada) .

Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos.

Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo .

10. En todo caso el trámite del incidente de desacato debe adelantarse respetando las garantías del debido proceso del cual son titulares todas las partes. En este sentido, la Corte ha precisado que: “La sanción, desde luego, sólo puede ser impuesta sobre la base de un trámite judicial que no por expedito y sumario puede descuidar el derecho de defensa ni las garantías del debido proceso respecto de aquél de quien se afirma ha incurrido en el desacato”

Sobre el derecho al debido proceso en el incidente de desacato y los deberes del juez en esta materia la sentencia T-459/03 señaló:

“ (N)o puede olvidarse que la observancia del debido proceso es perentoria durante el trámite incidental , lo cual presume que el juez, sin desconocer que debe tramitarse al igual que la tutela de manera expedita, no puede descuidar la garantía del derecho al debido proceso y el derecho de defensa. Debe (1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento , lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior.

En el evento en que durante el curso del incidente se advierta Desconocimiento del derecho al debido proceso y como consecuencia de ello se constituya una vía de hecho, es perfectamente admisible que quien considere vulnerado su derecho acuda a la acción de tutela en procura de obtener protección constitucional. Será el juez de tutela, entonces, el que entre a valorar si en el caso concreto se configuran los presupuestos para la procedencia de la acción contra providencias judiciales y si se configura o no una vía de hecho.” (El destacado es nuestro)

V. Análisis del caso en concreto

Procede la Sala a revisar en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 8 de octubre de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que sancionó a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplimiento del fallo de tutela proferido por el mismo Tribunal el 10 de septiembre de 2014.

Sobre la sanción objeto de estudio, se considera importante tener en cuenta los siguientes aspectos:

1. Análisis de la parte resolutiva de la sentencia presuntamente incumplida.

El fallo de tutela que se reputa incumplido resolvió (fl. 6):

“Primero: Concédese el amparo de tutela solicitado por la señora Gloria Alexi Giraldo respecto de la solicitud de información acerca de los proyectos productivos para la población víctima de desplazamiento forzado, así como la expedición de certificación donde conste su condición de víctima de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y deniégase en lo demás.

Segundo: Ordénase a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, expida certificación a la señora Gloria Alexi Giraldo en la que conste su condición de desplazada y la de su núcleo familiar, así como le informe acerca de los proyectos productivos adelantados por esta entidad y los requisitos para acceder a los mismos, lo anterior previa revisión de los requisitos para el efecto.”

Lo anterior lo resolvió, después de verificar que el día 4 de junio de 2014, la accionante elevó una petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por medio de la cual solicitó el reconocimiento y pago de una ayuda humanitaria de emergencia, así como una certificación sobre su condición e información relativa a los programas de proyectos productivos para la población víctima del desplazamiento forzado.

El Tribunal destacó que si bien la entidad se había pronunciado sobre la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia, no hizo lo propio en lo respectivo a la información sobre proyectos productivos y a la solicitud de expedir una certificación donde constara la calidad de víctima de la interesada.

En estos términos, el Tribunal consideró que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas había incurrido en una vulneración del derecho fundamental de petición de la accionante, por lo que resolvió conceder el amparo solicitado y ordenar a la mencionada entidad emitir un pronunciamiento de fondo frente a la petición de 4 de junio de 2014, específicamente en lo atinente a la información sobre proyectos productivos y a la expedición de certificación sobre la condición de víctima del desplazamiento forzado.

2. De las actuaciones adelantadas para dar cumplimiento al fallo de tutela

Para acreditar el cumplimiento de la orden antes descrita, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, después de la sanción proferida, aportó el oficio con radicado 201472015126971 (fls. 37-46), dirigido a la accionante, mediante el cual le indica lo siguiente:

“Dando trámite a su solicitud de Atención Humanitaria por Desplazamiento Forzado, hemos constatado que le fue otorgada a usted y a su núcleo familiar esta ayuda, la cual será colocada a su disposición mediante giro, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de esta comunicación.

(…)

No obstante y teniendo en cuenta que usted solicita apoyo nuevamente de este componente [proyecto productivo] nos permitimos informarle que la competencia en generación de ingresos para la POBLACIÓN DESPLAZADA conforme al artículo 17 y 19 de la Ley 387 de 1997 y el artículo 25 del decreto 2569 de 2000, corresponde, al ser uno de los componentes de la estabilización socioeconómica, en general a todas las entidades que conforman el ahora Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia –SNARIV, de tal forma que la competencia NO es exclusiva de una sola entidad.

(…)

En este orden de ideas, usted puede acercarse a cada una de las entidades que se referencian a continuación a efectos de acceder a la oferta institucional que tienen establecida:

CAPACITACIÓN ADMINISTRATIVA Y TÉCNICA –SENA (…)
PROGRAMA DE CAPACITACIÓN LABORAL – MINISTERIO DEL TRABAJO (…)
BANCA DE LAS OPORTUNIDADES – BANCOLDEX (…)
LÍNEAS DE CRÉDITO PARA POBLACIÓN DESPLAZADA – BANCO AGRARIO (…)
SUBSIDIO INTEGRAL PARA LA COMPRA DE TIERRAS.
COFINANCIACIÓN DE PROYECTOS DE FOMENTO DE ACUICULTURA Y LA PESCA – INCODER
(…)”

El documento referido no se limita a indicar cuáles son las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas de la Violencia, sino que señala con precisión y claridad los programas adelantados por cada una de ellas y los números telefónicos o sitios web donde puede encontrar mayor información.

Se observa que el referido oficio tiene fecha del 30 de septiembre de 2014 y que según las afirmaciones del representante de la entidad, fue remitido a la dirección señalada por el accionante en la petición elevada a través de correo certificado.

Frente a lo anterior se considera que a pesar de no existir constancia de recibido del oficio por parte del accionante, los documentos allegados efectivamente dan cuenta de que la entidad se encuentra adelantando todos los trámites necesarios para dar cumplimiento cabal a la sentencia de tutela.

3. Del elemento objetivo del incumplimiento en el caso de autos.

En ese orden de ideas se observa de las pruebas aportadas al proceso, que la parte accionada emitió el oficio 201472015126971 de 30 de septiembre de 2014, por medio de la cual se hizo constar la calidad de víctima del desplazamiento forzado y se informó a la demandante sobre los diferentes programas y beneficios a los que puede acceder a través de las diferentes entidades estatales.

Debe advertirse que a pesar de que el acto mencionado resuelve de fondo, clara y congruentemente frente a lo solicitado por la demandante en escrito de 4 de junio de 2014, lo cierto es que esta circunstancia no es suficiente para predicar la cesación de la vulneración de derechos fundamentales, pues es necesario verificar además que aquél fue comunicado efectivamente a la interesada.

En este orden de ideas, se observa que en el expediente no se demostró en forma alguna que la accionante tenga conocimiento del oficio 201472015126971 de 30 de septiembre de 2014, o que la respectiva notificación haya sido efectivamente recibida en su lugar de residencia.

En definitiva, la ausencia de comunicación de la respuesta impide hablar de la cesación de la vulneración de derechos fundamentales, y de paso, resulta causa suficiente para concluir que persiste el incumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 10 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.

En suma, por las razones expuestas se tiene que la parte accionada cumplió parcialmente las sentencias de tutela en su contra, pues a pesar de que resolvió la solicitud elevada el 4 de junio de 2014, de lo probado en el proceso no se advierte que el acto administrativo correspondiente haya sido comunicado efectivamente a la parte actora.

3. Del elemento subjetivo del incumplimiento en el caso de autos.

En cuanto al elemento subjetivo del desacato, es decir, la acción u omisión negligente de la persona encargada de cumplir el fallo de tutela, estima la Sala necesario destacar que la sentencia de tutela es del 10 de septiembre de 2014, y que a la fecha de lo probado en el proceso no hay constancia de que la actora ha recibido efectivamente una respuesta de fondo frente a su petición.

Sin embargo, no debe perderse de vista que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas acreditó estar adelantando las gestiones pertinentes para resolver la petición formulada por la peticionaria, circunstancia que se advierte a partir del oficio 201472015126971 de 30 de septiembre de 2014 dirigido a la accionante.

En efecto, se insiste que si bien es cierto que no se acreditó que la accionante tenga conocimiento del acto que resuelve de forma íntegra y de fondo su solicitud, también lo es que la entidad demandada ha realizado las gestiones tendientes a que dicho trámite se lleve a cabo.

Por lo tanto, si bien existen motivos para estimar que la orden de tutela no ha sido satisfecha en su integridad, también debe considerarse que durante el presente trámite se acreditó que la entidad ha adelantado gestiones tendientes para dar una respuesta de fondo a lo solicitado por la accionante, esto es, la constancia de su inclusión en el Registro Único de Víctimas y la información respecto a los proyectos productivos que se encuentran a su disposición.

Consecuencia de lo anterior y al estimar la Sala que la actuación de la entidad accionada en todo momento se ha dirigido a dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 10 de septiembre de 2014, se considera necesario revocar la sanción impuesta a la funcionaria Paula Gaviria Betancur, pues se verificó que no incurrió en una actitud omisiva o negligente al momento de dar cumplimiento a la orden judicial antes mencionada.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que esta decisión no implica que la entidad sea relavada de su deber de dar cumplimiento al fallo de tutela, pues a pesar de que la petición elevada por la actora fue resuelta mediante oficio Nº 201472015126971 de 30 de septiembre de 2014, no existe constancia de que la notificación o comunicación de este acto haya sido realizada efectivamente, ni se aportó elemento de prueba que permita inferir que la señora Gloria Alexi Giraldo tiene conocimiento de su contenido.

En esta medida, a pesar de que el auto de 8 de octubre de 2014 será revocado, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas deberá tener en cuenta que aún se encuentra obligada a garantizar efectivamente la notificación del oficio Nº 201472015126971, por medio de la cual se resolvió de fondo la solicitud elevada por Gloria Alexi Giraldo.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B.

RESUELVE

REVÓCASE el auto proferido el 8 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que sancionó a la funcionaria Paula Gaviria Betancur, con multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN (E)