66001-23-31-000-2003-00393-01(7831-05) Sección 2 2007 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil siete (2007)

Radicación número: 66001-23-31-000-2003-00393-01(7831-05)

Actor: LUIS EDUARDO LOPEZ GARCIA

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 24 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor Luís Eduardo López García solicita de esta jurisdicción que se declare la nulidad de la Resolución No.006 del 8 de enero de 2003, expedida por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la Circunscripción Electoral de Risaralda, mediante la cual se declara insubsistente su nombramiento como Registrador Especial 0065-02 de Pereira.

A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la entidad demandada el reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría y el pago de salarios y prestaciones sociales desde el momento de su retiro hasta cuando se haga efectivo el reintegro, sin solución de continuidad. Además solicita que las condenas a que haya lugar sean reajustadas conforme al I.P.C. y que se dé aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A.

HECHOS:

Los que se comentan a continuación:

• Mediante Resolución 006 del 13 de enero de 1995 es vinculado como Registrador Especial del Estado Civil, Código 2065, Grado 04 en Pereira, cargo en el cual permanece hasta el 8 de enero de 2003, cuando es declarado insubsistente su nombramiento.
• En varias oportunidades, es encargado como Delegado Departamental del Registrador Nacional del Estado Civil (Resoluciones 04353 de 1997, 00142 de 1998, 4224 de 1999, 3574 de 2000 y 5532 de 2002), desarrollando siempre en forma eficiente sus funciones, por lo que se le reconoce prima técnica.
• El Presidente de la República, en ejercicio de facultadas otorgadas en la Ley 573 de 2000, ajusta la planta de personal de la entidad demandada, en la cual es incorporado en el cargo de Registrador Especial 0065-2 del Nivel Ejecutivo, con base en los decretos 1010, 1011 y 1012.
• Afirma que “En los primeros días del mes de noviembre de 2002, el actor se encontraba en su despacho cuando fue informado por la señora Edilma Robledo, funcionaria de servicios generales, que era requerido en el despacho del doctor Idelfonso Murillo Cardona, Delegado Departamental, al trasladarse a dicho lugar pudo observar que el mencionado funcionario estaba hablando telefónicamente con la oficina de Talento Humano de la Registraduría Nacional, en ese momento su superior le dijo que de la Oficina de Talento Humano le preguntaban que a qué grupo o movimiento político pertenecía, éste respondió que era liberal y que hacia parte del grupo que orientaba la representante María Isabel Mejía Marulanda, tal hecho sucedió en presencia de los doctores Oscar Humberto Duque Sanz, Carmenza Stella Ortiz Mejía y de los señores Miriam Abad Lozano y Edilma Robledo López. Que, con la anterior respuesta el actor quedó matriculado en la línea política “Uribista”, en la medida en que la representante a la Cámara María Isabel Mejía Marulanda hacía parte del movimiento orientado  por el doctor Alvaro Uribe Vélez, con miras a la elección del cargo de Presidente de la República, vertiente diferente a la que pertenecía la señora Registradora Nacional del Estado Civil, Almabeatriz Rengifo López, quien era miembro de la colectividad orientada por el entonces candidato doctor Horacio Serpa, suscitándose, por lo tanto, una persecución en su contra”.
• En noviembre de 2002, es citado al despacho de los delegados departamentales quienes le manifiestan que debía conseguir respaldo político, en razón a que se solicitaba su cargo, de acuerdo con conversación sostenida con el gerente de talento humano.
• Que, en conversación sostenida entre el señor Jorge Uriel Herrera Serna y los señores delegados departamentales, éstos le manifiestan que la vacante que dejaría el actor sería cubierta por una sobrina del doctor John Jairo Velásquez Cárdenas, reconocido dirigente del grupo político alternativa liberal.
• En diciembre de 2002, el actor recibe en su oficina, vía fax, la hoja de vida del doctor José Raúl Rico, enterándose de que dicho profesional sería su reemplazo, por sus calidades profesionales y su afiliación al grupo político alternativa liberal.
• En enero de 2003, los delegados lo citan para comunicarle que, siguiendo ordenes de la gerencia de talento humano, tenían que declarar insubsistente su nombramiento, pues de no ser así “rodarían sus cabezas”, por lo que expiden la resolución acusada. Además, que las razones del retiro obedecían a que era un funcionario de libre remoción; que la orden provenía de Bogotá; y que su reemplazo no tenía la intención de quedarse con ese cargo sino con el que le habían prometido de delegado.
• El acto acusado es arbitrario e ilegal, puesto que la facultad para remover a funcionarios que no se encuentran inscritos en carrera no es ilimitada, ya que en la hoja de vida se debe dejar constancia del hecho y las causas que originan el retiro, lo que prueba que la decisión obedece a móviles partidistas, las cuales nada tienen que ver con el servicio; y que el actor es una persona preparada, tiene especialización en derecho administrativo y esto lo hace idóneo y preparado para desempeñar el cargo.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Como tales, se citan los artículos 1, 2, 6, 25, 53, y 125 de la Constitución Política; 36 y 84 del C.C.A.; y 26 del Decreto 2400 de 1968.

En su concepto, no es digno que después de ocho años de servicio a la entidad, de un momento a otro, sin justificación y de manera intempestiva, se prescinda de sus servicios; que el acto acusado no se fundamenta en el buen servicio sino que obedece a fines partidistas o politiqueros que nada tienen que ver con la buena marcha de la administración; que la decisión discrecional no es ilimitada ni puede ser arbitraria, sino que debe ajustarse a los presupuestos del artículo 36 del C.C.A.; que la administración no considera que era un excelente funcionario, con intachable hoja de vida y con suficientes ejecutorias en el ejercicio de su cargo que le merecieron el otorgamiento de una prima técnica y el encargo en varias oportunidades del cargo de delegado departamental, por lo que no podía primar el apetito burocrático de un dirigente político de la región, como en el caso del doctor John Jairo Velásquez Cárdenas quien pertenece a la colectividad en donde se encuentra matriculada la Registradora Nacional del Estado Civil doctora Rengifo López; y que en su hoja de vida no se consignan las razones o motivos que llevaron a tomar la determinación.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo niega las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, se refiere al régimen jurídico aplicable a los empleados de la Registraduría Nacional del Estado Civil, particularmente al cargo de Registrador Especial clasificado como de libre nombramiento y remoción, y a la facultad discrecional que le asiste al nominador para remover este personal. En cuanto a la desviación de poder, advierte que la carga de la prueba le corresponde al interesado, y en este caso él no demuestra lo afirmado en la demanda, pues las declaraciones de parte traídas a este proceso no logran desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto impugnado, esto es, que existieron móviles políticos en la decisión de la administración que afecta sus intereses laborales o que se hubiese desmejorado el servicio público que se presta en esa entidad.

LA APELACION

Inconforme con la decisión de primera instancia la parte actora la apela.

Dice: Al limitarse los testimonios por parte del Tribunal, es porque se encontraban suficientemente esclarecidos los hechos materia de prueba, hechos que no son diferentes a la planteada influencia política que lleva a la manipulación de la voluntad de los nominadores, por lo que no era necesario escuchar a los restantes testigos; que, contrario a lo sostenido por el a-quo, existe suficientes medios de convicción para declarar la nulidad del acto, no siendo consecuente la sentencia con la verdad procesal; que la decisión no nace del libre albedrío de los delegados sino de la voluntad del propio Registrador Nacional, lo que viola el numeral 1º del artículo 33 del Decreto 2241/86, y como se demuestra con la declaración del señor Ildelfonso Murillo Cardona (fls. 328-331 C.2); que en las circunstancias en que ocurren los hechos y por las manifestaciones que hacen los testigos (fls. 325-327), resulta evidente que la decisión obedece a móviles político; y que igualmente se prueba el desmejoramiento del servicio, con la designación de la persona que reemplaza al actor, quien debió prepararse en temas electorales.

En la oportunidad procesal correspondiente, las partes intervienen para presentar sus respectivos alegatos de conclusión, reiterando, en lo fundamental, lo que han venido exponiendo en el transcurso del debate judicial.

Se decide, previas estas

CONSIDERACIONES

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de la Resolución No.006 del 8 de enero de 2003, expedida por los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil para la Circunscripción Electoral de Risaralda, mediante la cual se declara insubsistente el nombramiento del señor Luís Eduardo López García como Registrador Especial 0065-02 de Pereira.

Observa la Sala que cuando se produjo el acto administrativo impugnado el demandante era un empleado público sujeto al régimen de libre nombramiento y remoción, pues no estaba inscrito en carrera, ni gozaba de período fijo, como tampoco tenía a su favor ningún otro fuero de relativa estabilidad en su cargo.

Siendo ello así, su nombramiento podía declararse insubsistente en cualquier momento, sin motivación alguna y de acuerdo con la facultad discrecional que para el efecto confiere la ley al nominador.

Como se sabe, una medida semejante se supone inspirada en razones de buen servicio - fin primordial de la función pública - y el acto que la contiene lleva implícita la presunción de legalidad, que desde luego admite prueba en contrario.

En este caso el demandante alega que con la insubsistencia no se busca el buen servicio de la administración sino retirarlo por razones políticas. La inconformidad con la sentencia gira entonces en torno a la desviación de poder que se alega como causal de nulidad del acto acusado.

La desviación de poder consiste en que determinada atribución de que está investida una autoridad se ejerce, no para obtener el fin que la ley persigue y quiere, sino otro distinto.

La Sala ha sostenido en otras oportunidades que para establecer el valor de convicción de las declaraciones de los testigos debe tenerse en cuenta la razón del dicho; la concordancia entre unas y otras; la precisión o vaguedad de lo que exponen, su imparcialidad frente a su particular situación. Por supuesto, deben desecharse los juicios de valor o conceptos referentes a las causas o efectos de los hechos que conocieron basados en simples deducciones personales.

- El señor Jorge Uriel Herrera Serna, ex Delegado Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil del Quindío, considera que el demandante era un funcionario competente y cumplidor de su deber, dada la exigencia que se hace en la entidad del cumplimiento de funciones y de la moralidad pública. En cuanto a los motivos del retiro señala:

“(…)“ mas o menos tres o cuatro meses antes de la desvinculación del doctor Luis Eduardo López dialogué telefónicamente con el doctor Ildefonso Murillo Cardona delegado departamental de Risaralda pues nos une una amistad por haber sido compañeros en la delegación departamental del Quindío de la Registraduría nacional por espacio de aproximadamente 3 años y en esta conversación el me manifestó que lo habían llamado de Bogotá si mal no estoy de la oficina de Relaciones Humanas o jefatura de Personal, para decirle que le enviaban una hoja de vida de una persona para reemplazar al doctor Luis Eduardo López en el cargo de Registrador Especial en Pereira y si mal no recuerdo esa persona me dijo el doctor Murillo era recomendada del representante a la cámara John Jairo Velásquez pero no había reunido los requisitos para ocupar ese cargo de Registrador Especial, tales requisitos mínimos son los de ser abogado titulado, por eso se frustró el nombramiento de esa persona hasta ahí la conversación telefónica con el doctor Ildefonso Murillo, delegado departamental de la Registraduría en Risaralda.  Posteriormente me enteré que habían enviado otro candidato este si con los requisitos necesarios para ocupar ese cargo, esa hoja de vida fue remitida a principio o mediados de diciembre de 2002 y por consiguiente los delegados departamentales de la Registraduría manifestaron a Bogotá que por el momento no se podía hacer el nombramiento por cuanto la nómina de diciembre ya estaba elaborada con las novedades de vacaciones, primas, etc.  Lo cual causaría un impase transitorio de la buena marcha de la delegación y aún de la Registraduría nacional, pero a principios del año 2003 o sea en enero fue desvinculado el doctor Luis Eduardo López como Registrador especial de Pereira, todo lo anterior demuestra suficientemente que el retiro de él fue mas por cuestiones políticas y tráfico de influencias que por asuntos administrativos relacionados con el doctor Luis Eduardo López.  No recuerdo bien si fue por conversación directa con el doctor Ildefonso Murillo o por referencia del mismo afectado doctor Luis Eduardo López y además esto fue conocido como voz populi en las oficinas de la Registraduría y en el municipio de Pereira.” (fls. 325-327 C. 2).

- El señor Ildelfonso Murillo Cardona, ex Delegado Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Risaralda, dice que el retiro del actor estuvo direccionado desde de Bogotá, conforme al artículo 33-1 del Código Electoral, “(…) por lo que se admite que ante la gerencia de Talento humano de la Registraduría nacional de la ciudad de Bogotá presuntamente fueron recepcionadas varias hojas de vida con miras al nombramiento de una persona para este cargo y fue así como ante el despacho de la Delegación departamental de Risaralda llegaron las hojas de vida de la doctora Rocío Castaño y el doctor Raúl Armando Rico Galeano; habiendo recibido el suscrito el oficio No.7982 de diciembre 4 de 2002 procedente de la gerencia de Talento Humano firmado por el doctor Jaime Ramón Gómez Pascuali el que contenía la siguiente manifestación: ‘de acuerdo a nuestra conversación telefónica remito la hoja de vida del doctor Raúl Armando Rico Galeano’, por consiguiente el despacho a nuestro cargo procedió a dicta la resolución No.007 de nombramiento del doctor Rico, cumpliendo instrucciones telefónicas del doctor Gómez.”. Que en la conversación sostenida con funcionarios de talento humano no se refirieron a las causas de la remoción. Que desconoce las influencias que haya tenido el Representante Jhon Jairo Velásquez ante la entidad para que se designara al Dr. Rico, pero si le consta la manifestación que hiciere la Registradora Nacional del Estado Civil al advertir desde un comienzo que la entidad era de carácter político. Que ante su despacho no hubo requerimiento político alguno para que saliera el uno y entrara el otro, pues se manejó desde la oficina de talento humano.

En cuanto se le indaga acerca de la conversación sostenida con el delegado departamental del Quindío, contesta: “si es cierto del diálogo telefónico con mi amigo y excompañero de labores en la Registraduría el doctor Jorge Uriel Herrera Serna, y si creo haberle hecho el comentario de una de las hojas de vida procedente de la ciudad de Bogotá para reemplazar al doctor López y que al parecer esta persona era recomendada del representante a la cámara doctor Jhon Jairo Velásquez.”. Y en cuanto a la prestación del servicio, con posterioridad al retiro del actor, señala que quien lo reemplaza “(…) debió ponerse a prepararse dentro del tema electoral para así poder entrar a cumplir con las funciones de su cargo.”. Que en el mes de noviembre de 2002, el gerente de talento humano estuvo indagando a los delegados, vía telefónica, acerca del movimiento o grupo político al que pertenecía López García, y luego al mismo actor quien les comenta después que militaba en el grupo de la Senadora María Isabel Mejía Marulanda. Que en aquella conversación simplemente se le decía que debía nombrar al señor Rico por instrucciones de la Registradora Nacional. Por último, se refiere a la experiencia electoral obtenida por el señor Raúl Armando Rico cuando fue delegado municipal (fls. 328-331).

- El señor Álvaro Trujillo Mejía manifiesta conocer al demandante y a la persona que lo reemplaza en el cargo, pero desconoce los pormenores de la decisión que afecta al primero, no obstante señala que el señor Jhon Jairo Velásquez Cárdenas respalda políticamente al segundo (fls. 332-333).

- La señora Gloria Belén Cardona Clavijo, dice que en el mes en que es retirado el demandante se comunica con la delegación departamental, en donde le contesta la señora Luz Elena Salazar Flórez quien le comenta que el actor había sido retirado por razones políticas,, puesto que la orden la habían recibido los delegados directamente de la oficina de recursos humanos de Bogotá y que el reemplazo era el Raúl Rico recomendado de Jhon Jairo Velásquez; que posteriormente se había encontrado con el delegado Oscar Humberto Duque “y me comentó que habían tenido que prescindir de Luis Eduardo muy a pesar que yo ya sabía que había pasado pero que lamentablemente ellos tenía que cumplir órdenes y nunca más tuve conocimiento del hecho.”. Para ella, no es claro si el servicio en la Registraduría Especial de Pereira ha “empeorado o desmejorado” como consecuencia del retiro del actor (fls. 334-336).

Como puede verse, no son coincidentes las declaraciones dadas por los deponentes en este proceso. En efecto, si bien los testigos relatan hechos relacionados con la desvinculación del demandante, lo hacen con fundamento en versiones dadas por otras personas, sin que les conste directamente cuáles fueron los motivos considerados por la administración para adoptar la medida discrecional de insubsistencia, pues parten de simples conjeturas o suposiciones meramente subjetivas.

Y en cuanto a la manifestación del Delegado Departamental señor Ildelfonso Murillo Cardona, se dirá que el testigo maneja términos y posiciones de dubitación, sin tener la certeza de los hechos a los que se está refiriendo, pues primero afirma que en conversación sostenida con funcionarios de talento humano no se refirieron a las causas de la remoción y que desconoce las influencias que pueda tener el Representante Jhon Jairo Velásquez, para luego señalar que la persona que lo reemplaza era recomendado por dicho Congresista. Además, entra en cierta contradicción el deponente cuando asevera que el señor Raúl Rico debió prepararse en temas electorales para poder cumplir con sus funciones y, casi a renglón seguido, dice que el mismo señor contaba con experiencia electoral cuando fue Registrador Municipal.

Ahora, el simple hecho de que la Registradora Nacional del Estado Civil hubiese manifestado que esa entidad se manejaría con un “criterio político”, de ser ello cierto, no significa necesariamente que esa afirmación hubiera tenido injerencia directa en la estabilidad laboral del demandante, puesto que resultaría forzoso examinar el contexto dentro del cual se hizo tal aseveración. Y, de existir relación alguna de causalidad entre la situación de hecho dada y la declaración de insubsistencia, ella no está debidamente probada dentro de este proceso.

De conformidad con el artículo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen; y por la presunción de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artículo 66 del C.C.A.

En esas condiciones, la Sala estima que la afirmación hecha por el demandante en el sentido de que el motivo determinante de su retiro del servicio hubiera estado sustentado en razones políticas no encuentra respaldo probatorio.

Ahora bien, como se ha sostenido, la idoneidad profesional para el ejercicio de un cargo y el buen desempeño de las funciones, no otorgan por si solos prerrogativas de permanencia en el mismo, lo normal es el cumplimiento del deber por parte del funcionario, pero pueden darse otras circunstancias que a juicio del nominador no constituyan plena garantía de la eficiente prestación del servicio y que no está obligado a explicitar en el acto administrativo por medio del cual, haciendo uso de la facultad legal, declara la insubsistencia.

Como no se probó el móvil político con el cual podría configurarse la desviación de poder endilgada a la autoridad nominadora, ni los demás cargos que se formulan en la demanda, no es procedente acceder a las pretensiones y, en esas condiciones, deberá mantenerse incólume la presunción de legalidad de que goza la Resolución No.006 del 8 de enero de 2003.

Se confirmará entonces la sentencia denegatoria de las pretensiones de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia apelada del 24 de febrero de 2005 que niega las pretensiones de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso iniciado por el señor Luís Eduardo López García contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil.

Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA                     JAIME MORENO GARCIA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Ausente