PENSION DE JUBILACION - Reajuste conforme a la Ley 6 de 1992 / REAJUSTE DE LA PENSION DE JUBILACION - La declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 no es obstáculo para que se realice dada la consolidación del derecho

REAJUSTE DE LA PENSION DE JUBILACION - Campo de aplicación del Decreto 2108 de 1992. Pensionados de los órdenes nacional y territorial / REAJUSTE DE LA PENSION DE JUBILACION - Luego de la declaratoria de inexequibilidad, el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 continúa con efectos para quienes adquirieron el derecho bajo su vigencia

Nota de Relatoría: En igual sentido ver la sentencia proferida el 2 de agosto de 2007, en el proceso 4710-05.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de agosto de dos mil siete (2007)

Radicación número: 76001-23-31-000-2001-02643-01(1994-05)

Actor: NAIFE ALOMIA VIUDA DE COLLAZOS

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: AUTORIDADES DEPARTAMENTALES

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la Sentencia de 25 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las súplicas de la demanda.

LA DEMANDA

NAIFE ALOMIA VDA. DE COLLAZOS, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A., solicitó al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la nulidad del Oficio No. 2642/PNPS de 27 de julio de 2000, emanado de la Secretaría de Desarrollo Institucional del Valle del Cauca, que negó el reajuste pensional gradual consagrado en el artículo 116 de la Ley 6ª y Decreto 2108 de 1992 y; los artículos 1 y 2 de la Resolución No. 005 de 30 de enero de 2001, expedida por la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca, por la cual se confirmó la decisión anterior.

Como consecuencia de la nulidad del Oficio y la Resolución acusadas, a título de restablecimiento del derecho, la parte actora pretende la reliquidación de la pensión en el 28%, a partir del año 1993 hasta el fallo definitivo; se reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988; se reconozca y paguen las sumas necesarias para hacer los ajustes de valor; se dé cumplimiento los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A. y; se condene en costas a la entidad demandada.

Como hechos que sirvieron de sustento a las anteriores pretensiones narra los siguientes:

El señor Marco Tulio Collazos (q.e.p.d) en su calidad de empleado público, fue pensionado por la Gobernación del Valle del Cauca, mediante Resolución No. 2816 de 9 de agosto de 1963.

A la actora, en su calidad de cónyuge supérstite, le fue reconocida la pensión de sobrevivientes, por Resolución No. 3842 de 24 de noviembre de 1982.

El 13 de diciembre de 1999, solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación en un 12% anual durante los años 1993, 1994 y 1995, como lo establece el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario del mismo año.

La entidad demanda negó lo solicitado por la actora, quien interpuso recurso de apelación, siendo confirmada la decisión,  quedando agotada la vía gubernativa.

NORMAS VIOLADAS

Como disposiciones violadas cita las siguientes:

Artículo 116 de la Ley 6ª y Decreto Reglamentario 2108 de 1992.

LA SENTENCIA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: (fls. 66 a 75)

La Ley 6ª de 30 de junio de 1992, consagró en su artículo 116, que:

“Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el gobierno nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1 de enero de 1989.

Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente, y no producirán efecto retroactivo.”

Por su parte, el Decreto 2108 de 29 de diciembre de 1992,  ordenó que las pensiones de jubilación del sector público nacional, reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989, serían reajustadas anualmente conforme al tenor literal de su artículo 1º.

Citó la Sentencia 020 de 24 de marzo de 1995, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la cual se dijo:

La Ley 43 de 1975 dispuso la nacionalización de la Educación Primaria y Secundaría, ordenado que las prestaciones del personal adscrito a los establecimientos nacionalizados y que se hayan causado hasta el momento de la nacionalización, estarían a cargo de las entidades a las que han venido perteneciendo, o ha las respectivas cajas de previsión.

La Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en su artículo 1º, definió al personal nacionalizado como aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975.

El artículo 2 ibídem, estableció la forma como se establecerían las cargas prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, de acuerdo con la fecha de causación del derecho.

Respecto de las prestaciones causados hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes y sustitución de pensiones, se dispuso que estarían a cargo de las respectivas Entidades Territoriales o de las Cajas de Previsión o de las entidades que hagan sus veces.

Las prestaciones del personal nacionalizado según la citada norma, causadas hasta la promulgación de la misma, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial al momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.

En el artículo 15 de la misma ley, se precisa el régimen legal aplicable en materia salarial y prestacional para el personal docente nacional y nacionalizado que se hubiera vinculado con posterioridad al 1 de enero de 1990.

De las normas comentadas, se tiene que la calidad de docente nacionalizado, adquirida en virtud de la Ley 43 de 1975, generó una categoría especial para ese personal, diferente a la territorial, y pese a que se dispuso que se seguirían beneficiando del régimen prestacional local y que los pagos se harían por la entidad territorial correspondiente, indudablemente su calidad era de empleados del orden Nacional.

La Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario, se refirieron a las pensiones de jubilación del sector nacional en general, sin referirse a presupuestos, ni a entidades pagadoras.  Sólo se hizo referencia a la calidad de la pensión.

En la sentencia analizada por el Tribunal, si bien al docente nacionalizado, le fue reconocida una pensión por parte de la entidad territorial, beneficiándose para el efecto de las normas que regían al momento de su causación, su calidad de docente nacionalizado le imprime las características del orden nacional, y no del territorial.

El artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, fue declarado inexequible mediante Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995, M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero, por vulnerar el principio de unidad de materia, contemplado en el artículo 158 de la Constitución, sin embargo, en cuanto a los efectos producidos por dicha norma, adujo que tuvo vigencia desde el momento de su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995, cuando fue declarado inexequible, surtiendo efectos para quienes adquirieron el derecho durante su vigencia.

Por lo que debe concluirse que quienes adquirieron el reconocimiento de la pensión de jubilación, antes de 1989, tenían derecho a que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, les fuera aplicado en forma oficiosa los reajustes ordenados en tales normas.  Por ende, el beneficio contenido en ellas, era aplicable a quienes hubieran cumplido con los requisitos allí previstos, así su solicitud de formulara en fecha posterior a la sentencia de inexequibilidad.

En el presente caso, de acuerdo con la documentación que reposa en el expediente, se pudo establecer que a la demandante le fue reconocida la sustitución pensional mediante Resolución No. 3842 de 24 de noviembre de 1982, motivo por el cual se accederá a las súplicas de demanda, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la sentencia 020 de 24 de marzo de 1995,  comentada en párrafos anteriores.

EL RECURSO

El apoderado de la entidad demandada, interpuso recurso de apelación (fls. 85 - 87) contra el anterior proveído, con base en los siguientes argumentos:

Indica que la acción incoada se encuentra prescrita al momento de demandar, debiéndose tener en cuenta la prescripción trienal de que trata el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.

Afirma que los efectos de la Sentencia C-531 de 1995, que declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, dispuso:  “...la declaratoria de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia solo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo...”, dejando a salvo los derechos adquiridos de algunos pensionados, que en criterio de la Corte, correspondían a todos los jubilados del orden nacional, a quienes de oficio se les debía aplicar los reajustes pensionales y no se hizo en su vigencia.  Así mismo, para aquellos que no pertenecían al sector público nacional, pero que habían intentado las acciones judiciales respectivas, en vigencia de la ley, sin haberse desatado el litigio por declararse la inexequibilidad.

A parte de los pensionados ubicados en cualquiera de estos dos grupos, a quienes no les afectó la inexequibilidad, a los restantes, indiscutiblemente los afectó la citada sentencia, aducir un criterio contrario, es desconocer la esencia de la sentencia C-531 de 1995, e ignorar que ella retiró del ordenamiento jurídico una norma contraria a la Constitución.

Es evidente que la actora no está dentro del campo de aplicación previsto por el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, porque no es pensionado del orden nacional, y por consiguiente, el reconocimiento del reajuste no es oficioso por parte de la entidad pagadora.  También ha de tenerse en cuenta que sólo hasta el 11 de diciembre de 1997, a través de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, se decidió inaplicar la palabra del “orden nacional”, y para aquella fecha había sido declarado inexequible el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, lo que debe excluir a la actora de la aplicación de tal reajuste.

Observa que, la actora hace su reclamación e instaura la acción varios años después de la declaratoria de inexequibilidad, contando con una mera expectativa y, como lo establece el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, “las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene”, infiriéndose en consecuencia, que tampoco se ubica en el segundo grupo de los pensionados favorecidos con los efectos especiales previstos por la Sentencia C-531 de 1995.

En la sentencia recurrida se condena a reconocer y pagar a la actora, el reajuste de las mesadas pensionales desde su reconocimiento, por lo que se opone, pues operó el fenómeno de la prescripción trienal, como lo establece el artículo 151 del C.P.L., pues ha de tenerse en cuenta que a pesar de que el derecho no prescribe, el valor de las mesadas sí, luego no se puede ordenar el reconocimiento de unas mesadas que superan los 10 años.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en determinar si la actora tiene derecho a que el Departamento del Valle del Cauca, le reconozca el reajuste de la pensión de jubilación en los términos del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año.

ACTOS DEMANDADOS

1. Oficio No. 2642/PNPS de 27 de julio de 2000, emanado de la Secretaría de Desarrollo Institucional del Valle del Cauca, que negó el reajuste pensional gradual consagrado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y Decreto 2108 de 1992. (fls. 6 y 7)

2. Artículos 1 y 2 de la Resolución No. 005 de 30 de enero de 2001, expedida por la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca, por la cual se confirmó la decisión anterior. (fls. 3 - 5)

DE LO PROBADO EN EL PROCESO

Resolución No. 2816 de 29 de agosto de 1963, por la cual se ordena el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Marco Tulio Collazos, a partir del 15 de septiembre de 1962. (fls. 124 - 125)

Resolución No. 3842 de 24 de noviembre de 1982, mediante la cual se reconoce y autoriza el pago de un traspaso (sic) de la pensión de jubilación del señor Marco Tulio Collazos (fallecido) a la señora Naife Alomia Vda. de Callazos. (fls. 126 – 127)

Oficio No. 2642/PNPS de fecha 27 de julio de 2000, emanada de la Secretaría de Desarrollo Institucional del Departamento del Valle del Cauca, por la cual se negó el reconocimiento del reajuste pensional, por considerar que no existe reglamentación para que los empleados del Valle del Cauca puedan acceder a dicho reajuste. (fls. 6 – 7)

Resolución No. 005 de 30 de enero de 2001, mediante la cual se confirma la decisión anterior. (fls. 3 – 5)

NORMATIVIDAD APLICABLE

La Ley 6ª de 30 de junio de 1992  "Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública  interna,  se dispone un  ajuste  de  pensiones  del sector público nacional y se dictan otras disposiciones", en su artículo 116 estableció un reajuste de las pensiones del sector público nacional, con el siguiente tenor literal:

“Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1o de enero de 1989.

Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente y no producirán efecto retroactivo.”

La anterior disposición legal, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995.  Porque ésta norma contrariaba la Carta Política, por violación del principio de unidad de materia, consagrado en el artículo 158 ibídem.

El referido fallo, orientó los efectos de la sentencia, en el siguiente sentido:

“La Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución.

En este caso, esta Corporación considera que, en virtud de los principios de la buena fe (CP Art. 83) y protección de los derechos adquiridos (CP Art. 58), la declaración de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el futuro y se hará efectiva a partir de la notificación del presente fallo. Esto significa, en particular, que la presente declaratoria de inexequibilidad no implica que las entidades de previsión social o los organismos encargados del pago de las pensiones puedan dejar de aplicar aquellos incrementos pensionales que fueron ordenados por la norma declarada inexequible y por el Decreto 2108 de 1992, pero que no habían sido realizados al momento de notificarse esta sentencia, por la ineficiencia de esas mismas entidades, o de las instancias judiciales en caso de controversia.

En efecto, de un lado el derecho de estos pensionados al reajuste es ya una situación jurídica consolidada, que goza entonces de protección constitucional (C.P. Art. 58). Mal podría entonces invocarse una decisión de esta Corte, que busca garantizar la integridad de la Constitución, para desconocer un derecho que goza de protección constitucional. De otro lado en virtud del principio de efectividad de los derechos (CP Art. 2º) y eficacia y celeridad de la función pública (CP art. 209), la ineficiencia de las autoridades no puede ser razón válida para desconocer los derechos de los particulares. Nótese en efecto que tanto el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 como el Decreto 2108 de 1992 ordenaban una nivelación oficiosa de aquellas pensiones reconocidas antes de 1989 que presentaran diferencias con los aumentos de salarios, por lo cual sería discriminatorio impedir, con base en esta sentencia de inexequibilidad, que se haga efectivo el incremento a aquellos pensionados que tengan derecho a ello...”

La anterior sentencia, aduce claramente que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, no es obstáculo para que se realice el reajuste pensional ordenado, dada la consolidación del derecho y la actuación oficiosa que debía desplegar la administración para su reconocimiento y pago.

En lo que hace referencia al Decreto 2108 de 1992, que reglamentó la Ley 6ª de 1992, estableció el porcentaje de los ajustes que se realizarían a las pensiones reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989,  los que se llevarían a cabo durante los años 1993 a 1995.   El tenor literal de los artículos 1 y 2 del citado Decreto, es el siguiente:

“Artículo 1º. Las pensiones de jubilación del Sector Público del Orden Nacional reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1 de enero de 1993, 1994 y 1995 así:

Año de causación del

derecho  a la pensión

“Artículo 2. Las entidades de previsión social o los organismos o entidades que están encargadas del pago de las pensiones de jubilación tomarán el valor de la pensión mensual a partir de diciembre de 1992 y le aplicarán el porcentaje del incremento señalado para el año de 1993 cuando se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 1º.

El 1º de enero de 1994 y 1995 se seguirá el mismo procedimiento con el valor de la pensión mensual a 1º de diciembre de los años 1993 y 1994 respectivamente, tomando como base el porcentaje de la columna correspondiente a dichos años señalada en el artículo anterior.

Estos reajustes pensionales son compatibles con los incrementos decretados por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 71 de 1988.”

Respecto al campo de aplicación del Decreto 2108 de 1992, el Consejo de Estado en Sentencia del 11 de diciembre de 1997, dentro del expediente No. 15723, C. P. Dra. Dolly Pedraza de Arenas, dispuso inaplicar la expresión “del orden nacional” contenida en el artículo 1º ibídem, por considerar que se vulneraba el derecho a la igualdad de los pensionados del orden territorial, lo que significa que, durante su vigencia y según los efectos dados por la Corte Constitución, respecto de la inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, ésta disposición gobierna la situación de los pensionados de los órdenes nacional y territorial.

Además, esta Corporación en Sentencia del 11 de junio de 1998, expediente No. 11636, M. P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda,  declaró nulo el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992, como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 116 de la Ley 6ª  de 1992,  por lo que no existe duda en cuanto a que el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, rigió desde su expedición hasta el 20 de noviembre de 1995 cuando fue retirado del ordenamiento jurídico por la declaratoria de su inexequibilidad.   Pero, continúa con efectos para quienes adquirieron el derecho al reajuste pensional, bajo su vigencia.

Conforme a lo expuesto en la Sentencia C-531 de 20 de noviembre de 1995, se reitera que la Corte indicó que sus efectos son hacia el futuro, por lo que las entidades encargadas del pago de pensiones no pueden dejar de aplicar el incremento ordenado en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, así haya sido declarada inexequible, es decir, que los reajustes no realizados al momento de notificarse la sentencia por ineficiencia de las entidades o de las instancias judiciales en caso de controversia, no lleva a la inaplicación del reajuste, porque se trata de una situación consolidada al status pensional, y a la nivelación oficiosa de las pensiones reconocidas antes de 1989, siempre que presenten diferencias con los aumentos salariales.

El Decreto Reglamentario 2108 de 1992, exprésamente dispuso en su artículo 1, que las pensiones que se deben reajustar, serían las reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1989 y que presentaran diferencias con los aumentos de salarios; en su artículo 2, ordenó que las entidades encargadas del pago de las pensiones las reajustarán con base en el valor de la misma.  El artículo 3 previó que el reconocimiento de los reajustes no se tendrá en cuenta para la liquidación de las mesadas atrasadas, y el artículo 4 estableció que no producirán efectos retroactivos.

Como en el sub examine el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación se dispuso a partir del 15 de septiembre de 1962 (fls. 125), es decir, antes del 1 de enero de 1989, fecha impuesta como límite por el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992, para conceder el reajuste pensional, debe concluirse que la actora cumplió con el requisito exigido por la norma, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento del reajuste pensional reclamado.

Sobre la diferencia existente, entre los salarios, no existe duda, pues las pensiones sólo comenzaron a reajustarse conforme a la inflación, a partir de la Ley 71 de 1988, con lo que se demuestra que anteriormente eran incrementadas por debajo de dicho índice, perdiendo su valor adquisitivo con el transcurrir del tiempo.

Por otra parte, no es posible declarar la prescripción del derecho al reajuste contemplado en la Ley 6ª de 1992, pues el mismo no prescribe por estar reconocido en ésta norma, lo que prescribe son las diferencias que surgen, cuando se aplica el reajuste a la mesada pensional y ésta incide en el valor de las futuras.

Por lo que el Departamento del Valle del Cauca, deberá realizar los reajustes contemplados en la Ley 6ª de 1992 y pagar las diferencias de las mesadas pensionales que resulten a partir del 13 de diciembre de 1996, en aplicación de la prescripción trienal consagrada en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, pues la reclamación se presentó el 13 de diciembre de 1999, como consta en el hecho # 2 de la demanda (fl. 11), ratificado en la contestación dada por parte de la entidad demandada (fl. 34)

Por las razones que anteceden, se confirmará el proveído impugnado, que accedió a las súplicas de la demanda, con la aclaración de que los valores de los reajustes causados con anterioridad al 13 de diciembre de 1996, se encuentran prescritos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Confírmase la Sentencia de 25 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Naife Alomia Vda. de Collazos contra el Departamento del Valle del Cauca, con la aclaración de que los valores de los reajustes causados con anterioridad al 13 de diciembre de 1996, se encuentran prescritos.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.   CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

        ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ