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CONTROL FISCAL – Responsabilidad fiscal / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Concepto / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Consecuencias / PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMENTO DEL DERECHO – Cómputo desde la notificación del auto que resuelve de manera definitiva el proceso de responsabilidad fiscal / ACTO COMPLEJO – No lo son el fallo con responsabilidad fiscal y el proceso de jurisdicción coactiva / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMENTO DEL DERECHO – Configuración / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Probada
[L]a Sala observa que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe computarse desde la notificación del auto que resuelve de manera definitiva el proceso de responsabilidad fiscal y no a partir del auto de mandamiento de pago proferido dentro del proceso de jurisdicción coactiva, toda vez que este último es un acto de ejecución que no pone fin a la actuación administrativa. Precisamente, es a partir de la notificación del acto con el que termina el proceso de responsabilidad fiscal que debe empezar a contabilizarse el término de 4 meses de que trata el numeral 2) del artículo 136 del CCC para interponer de manera oportuna la demanda, en consonancia con el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, so pena de operar la institución procesal de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El recurrente se equivocó al señalar que el fallo con responsabilidad fiscal y el proceso de jurisdicción coactiva conforman un acto complejo, toda vez tanto el proceso con responsabilidad fiscal como el de jurisdicción coactiva tienen existencia jurídica separada e independiente, pues mientras el primero, de naturaleza declarativa, pretende establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que manejan o administran recursos o fondos públicos cuando con su conducta -activa u omisiva- causen un daño al patrimonio del Estado, en tanto que el segundo persigue el pago de la obligación a través de la realización coactiva del derecho respecto del cual ya se tiene certeza. Así las cosas, no le asiste razón al demandante cuando señala que el término de caducidad debe computarse desde la notificación del Auto de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003, proferido por la Unidad de Recursos Financieros – Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, por ser éste un acto de ejecución que no pone fin a la actuación administrativa. […] En el sub lite, al ser notificado el acto administrativo que agotó la vía gubernativa el día 21 de marzo de 2003, el actor tenía desde el 22 de marzo de 2003 hasta el 22 de julio de 2003 para presentar de manera oportuna la demanda y como quiera que misma se radicó ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia sólo hasta el 28 de julio de 2003, la Sala considera que en el presente caso operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento.
PROCESO FISCAL - Naturaleza / PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA – Naturaleza / PROCESO FISCAL Y PROCESO DE JURISDICCIÓN COACTIVA - Actos demandables / MANDAMIENTO DE PAGO – No es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
El proceso de responsabilidad fiscal se inicia con el auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal y termina con el fallo con responsabilidad fiscal, mediante el cual se declara la existencia o inexistencia de la responsabilidad a cargo del servidor público o los particulares en el manejo de fondos y bienes públicos. Ahora, como se anotó, en materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo con el cual termina el proceso una vez se encuentre en firme, a la luz de lo normado por el artículo 59 de la Ley 610 de 2000. La misma ley ha dispuesto una serie de etapas del proceso de responsabilidad fiscal que debe surtirse con plena observancia de las garantías del debido proceso y derecho de defensa. Por su parte, el proceso de jurisdicción coactiva a diferencia de aquel, no es de carácter declarativo sino de ejecución que pretende la realización coactiva del derecho con el pago de la obligación de la cual, ya se tiene certeza. El proceso de jurisdicción coactiva inicia cuando se libra el mandamiento de pago y termina con la extinción de la obligación siendo el sustento el fallo con responsabilidad fiscal. […] El artículo 94 de la Ley 42 de 1993, norma que resulta plenamente coincidente con el artículo 835 del Estatuto Tributario- Decreto- Ley 624 de 1989- indica que, dentro del proceso de cobro coactivo, sólo son demandables “[…] las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución […]”. Así las cosas, se tiene que el mandamiento de pago no es pasible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 62 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 1 / LEY 610 DE 2000 – ARTÍCULO 59 / LEY 42 DE 1993 – ARTÍCULO 94 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 94
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02726-01
Actor: HEMEL DE JESÚS LEAL SARRAZOLA
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tema: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN PROCESOS EN LOS QUE SE CONTROVIERTA LA LEGALIDAD DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia del 18 de junio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se decretó de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La demanda[1]
El señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código de Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas:
“[…] la NULIDAD y el consecuente Restablecimiento del Derecho, ACTOS ADMINISTRATIVOS proferidos por funcionarios competentes de la CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA;
- Todo lo actuado dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal con RADICADO 087-98, LEVANTADO EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA, EN LO QUE SE REFIERE A LA RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SE LE ENDILGA, por la suma de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($41.791.637.00) M.L. EN CONTRA DE HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, EN MI CALIDAD DE EX-ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA.
- EL ARTÍCULO PRIMERO DE LA PARTE RESOLUTIVA DEL FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL NRO. 082 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2002 “POR MEDIO DEL CUAL LA DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA, PROFIERE FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL PROCESO RADICADO 087-98, LEVANTADO EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA”, EN LO QUE SE REFIERE A LA RESPONSABILIDAD QUE SE LE ENDILGA por la suma de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS (41.791.637) M.L, EN CONTRA DE HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, EN MI CALIDAD DE EX ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA, FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL NRO. 082 DE SEPTIEMBRE 12 DE 2002 QUE QUEDÓ EJECUTORIADO EL DÍA 25 DE MARZO DE 2003.
- Auto Nro. 037 del 29 de octubre de 2002 “Por medio del cual LA DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA EN EL PROCESO RADICADO 087-98 LEVANTADO EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA, desató los recursos de REPOSICIÓN interpuestos, entre otros, por HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, contra el Fallo con Responsabilidad Fiscal Número 082 de Septiembre 12 de 2002 en el Proceso Radicado Número 087-98.
- Auto Nro. 072 del 24 de Enero de 2003 “Por medio del cual el Despacho del señor Contralor General de Antioquia desató los Recursos de Apelación interpuestos, entre otros, por HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, contra el Fallo con Responsabilidad Fiscal Número 082 de Septiembre 12 de 2002 en el Proceso Radicado Número 087-98, Auto Nro. 072 del 24 de Enero de 2003, el cual fue notificado personalmente al suscrito HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, el día 21 de Marzo de 2003.
- Todo lo actuado en contra de HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, por la Unidad de Recursos Financieros – Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, hasta la fecha de presentación de esta Demanda, dentro del Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva, distinguido en la UNIDAD DE RECURSOS FINANCIEROS- JURISDICCIÓN COACTIVA CON EL RADICADO NÚMERO 1421 DE 2003, relacionado con el Proceso de Responsabilidad Fiscal con RADICADO 087-98, LEVANTADO EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA”, EN LO QUE SE REFIERE A LA RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SE LE ENDILGA por la suma de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($41.791.637.00) Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($41.791.637.00) M.L EN CONTRA DE HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, EN MI CALIDAD DE EX – ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA.
- Auto de mandamiento de Pago Número 337 de Abril 36 de 2003 proferido por la Unidad de Recursos Financieros – Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, notificado personalmente a HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA el día 16 de julio de 2003, auto de Mandamiento de Pago que fue proferido dentro del Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva, distinguido en la UNIDAD DE RECURSOS FINANCIEROS – JURISDICCIÓN COACTIVA CON EL RADICADO NÚMERO 1421 DE 2003, relacionado con el Proceso de Responsabilidad Fiscal con RADICADO 087-98, LEVANTADO EN LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA”, EN LO QUE SE REFIERE A LA RESPONSABILIDAD FISCAL QUE SE ENDILGA por la suma de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($41.791.637) M.L. EN CONTRA DE HEMEL DE JESÚS LEAL SARRÁZOLA, EN MI CALIDAD DE EX ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA FÉ DE ANTIOQUIA”. (Mayúsculas fijas del original)
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene al pago de los perjuicios morales causados al demandante y a su familia por la afectación a su honra y buen nombre, con ocasión del fallo con responsabilidad fiscal proferido en su contra.
I.1.1.- Los hechos
Los principales presupuestos fácticos de la demanda se sintetizan de la siguiente manera:
I.1.1.1.- El señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola, se desempeñó como Alcalde del municipio de Santa Fe de Antioquia, en el departamento de Antioquia durante el período comprendido entre 1995 a 1997.
I.1.1.2.- El Coordinador de Centro Fiscal de Occidente de la época envió el Oficio No. 437064 del 6 de marzo de 1998 al Subdirector de Investigaciones de la Contraloría General de Antioquia, con el fin de poner en conocimiento las presuntas irregularidades presentadas en la ejecución del Convenio Interadministrativo 102697 suscrito entre el municipio de Santa Fe de Antioquia y la Cooperativa Nacional de Desarrollo Territorial Limitada – CODETER-, cuyo objeto consistió en la construcción de la Bocatoma sobre la Quebrada La Peña, por valor de $55.378.001.
I.1.1.3.- El señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en su condición de Alcalde municipal de Santa Fe de Antioquia, mediante Resolución No. 011 de 1997 delegó en el Jefe de Planeación Municipal algunas funciones, entre las cuales se encuentra la atinente a “formalizar, realizar y concretar” la contratación de obras públicas del municipio de Santa Fe de Antioquia.
I.1.1.4.- Dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 087 de 1998, la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de Antioquia profirió fallo No. 082 del 12 de septiembre de 2002 que resolvió declarar responsables fiscales en forma solidaria a los señores Mario Alberto Giraldo Basto, en su calidad de ex Jefe de Planeación, Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en su condición de ex Alcalde así como a la empresa contratista CODETER en cabeza de su representante legal, por la suma de $41.791.637.00 con ocasión de los costos exorbitantes en la ejecución de la obra la Bocatoma sobre la Quebrada La Peña.
I.1.1.5.- Mediante Auto No. 72 del 24 de enero de 2003, la Contraloría General de Antioquia resolvió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal No. 082 del 12 de septiembre de 2002 y, entre otras, dispuso confirmar la decisión de declarar responsable fiscalmente en forma solidaria a los señores Hemel de Jesús Leal Sarrazola y a la empresa contratista CODETER por la suma de $41.791.637.
I.1.1.6.- Con fundamento en el proceso de responsabilidad fiscal No. 087 de 1998, la Unidad de Recursos Financieros- Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, inició el proceso de ejecución de jurisdicción coactiva identificado con el radicado No. 1421 de 2001, cuyo mandamiento de pago No. 337 del 26 de abril de 2003, fue notificado personalmente al señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola el 16 de julio de 2003.
I.1.2.- Los fundamentos de derecho y el concepto de la violación
Como sustento del concepto de la violación, el demandante indicó que los actos administrativos demandados fueron expedidos desconociendo los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 85, 90, 93, 122, 123, 124, 125 y 209 de la Constitución Política; los artículos 1º, 2º, 3º, 35, 36, 66 (numeral 2º), 84, 85 y 267 del CCA; el artículo 45 de la Ley 270 de 1996; los artículos 2º, 41 y 53 de la Ley 610 de 2000 así como la decisión contenida en la sentencia C- 619 de 2002 de la Corte Constitucional.
En cuanto al cargo relacionado con la violación al debido proceso, precisó que al señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola no se le notificó el auto de apertura de investigación fiscal como lo exige el numeral 9º del artículo 41 de la Ley 610 de 2000. Sumado a lo anterior, no se cumplió con la exigencia de certeza contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 para deducir su responsabilidad fiscal, toda vez que el fallo con responsabilidad fiscal indicó que la conducta se había realizado a título de dolo o culpa.
De otro lado, afirmó que la Corte Constitucional mediante sentencia C- 619 de 2002 declaró inexequibles el parágrafo 2º del artículo 4º y la expresión “Leve” contenida en el artículo 53 de la Ley 610 de 2000, razón por la cual, la Contraloría General de Antioquia no podía deducir responsabilidad alguna en contra del señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola por “[…] la falta de cuidado en el manejo del patrimonio de la Entidad Fiscalizada”, es decir, a título de culpa leve.
I.2.- Las contestaciones de la demanda
I.2.1.- La Contraloría General de Antioquia,[2] por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda de manera oportuna, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones del actor.
Señaló que si bien el Alcalde delegó algunas funciones en el Director de Planeación mediante Resolución No. 011 del 24 de enero de 1997, el acto de delegación no lo exoneraba de responsabilidad.
Precisó que al señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola sí se le garantizó el debido proceso y el derecho de defensa. Para fundamentar su aserto, realiza una explicación detallada de las actuaciones que le fueron notificadas.
Explicó que la causa determinante del daño patrimonial causado al Estado se fundamentó en los sobrecostos del convenio interadministrativo No. 1026 de 1997, suscrito entre la administración municipal de Santa Fe de Antioquia y la Cooperativa Nacional Territorial Ltda. – CODETER-, cuyo objeto consistió en la construcción de la Bocatoma sobre la “Quebrada la Peña” señalado en el informe técnico emitido por el interventor de obras civiles, precios que no correspondían con los del mercado de la época, generándose con ello, un detrimento patrimonial al Estado.
Indicó que el señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en su condición de ex Alcalde para la época de los hechos no actuó con la diligencia debida para consultar los precios del mercado, lo cual justifica que su actuación sea a título de culpa grave.
I.2.2.- La Gobernación de Antioquia,[3] por conducto de apoderado judicial, también contestó la demanda.
En primer término, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva porque en su sentir, la entidad que debe comparecer al proceso es la Contraloría General de Antioquia que goza de autonomía administrativa y presupuestal y fue quien expidió los actos acusados en ejercicio de una actividad de naturaleza fiscal, ejercida en desarrollo de su función administrativa y atribuida en forma exclusiva por la Constitución y la Ley 610 de 2000.
Acto seguido, precisó que la esfera de la gestión fiscal constituye el elemento vinculante y determinante de las responsabilidades inherentes al manejo de fondos y bienes del Estado por parte de los servidores públicos y los particulares; por tanto, es razonable que los servidores públicos y en especial quienes manejan recursos públicos deban responder fiscalmente por culpa, teniendo en cuenta la naturaleza de los fondos y bienes que administran.
I.3.- La sentencia de primera instancia[4]
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 18 de junio de 2014, decidió decretar de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en aplicación de la regla consagrada en el numeral 2º del artículo 136 del CCA, en concordancia con los artículos 59 del Código de Régimen Político y Municipal y el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil.
Luego de efectuar el anterior análisis normativo en materia de caducidad se refirió al caso concreto, señalando que el conteo debía realizarse a partir del día siguiente a la notificación del Auto No. 72 del 24 de enero de 2003, a través del cual se resolvieron los recursos de apelación interpuestos contra el fallo No. 082 del 12 de septiembre de 2002, dentro del proceso radicado 087-98, el cual fue notificado de manera personal el 21 de marzo de 2003.
Por ello, el cómputo del término de 4 meses de que trata el numeral 2º del artículo 136 del CCA inició el 22 de marzo (sábado) y culminó el 22 de julio de 2003 (día hábil: martes) y al ser la demanda presentada el 28 de julio de 2003, era posible concluir que la misma se presentó de manera extemporánea, es decir, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad.
I.4.- El recurso de apelación[5]
Inconforme con la sentencia de primera instancia, el demandante presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la decisión judicial y, en su lugar, solicita se emita un pronunciamiento de fondo.
Indicó que la demanda estuvo dirigida contra el acto administrativo complejo, integrado por los actos administrativos expedidos por los funcionarios competentes en el proceso de responsabilidad fiscal que fueron enunciados en la demanda.
Aseveró, que el proceso de responsabilidad fiscal no termina con la expedición del fallo con responsabilidad fiscal, sino que éste continúa hasta lograr el resarcimiento del daño causado al patrimonio del Estado una vez se produzca el Auto de Mandamiento de Pago.
Por ello, en criterio del impugnante el término de caducidad de 4 meses de que trata el numeral 2º del artículo 136 del CCA., se debe computar, no desde la fecha de notificación del Auto No. 072 del 24 de enero de 2003 que resolvió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal No. 082 del 12 de septiembre de 2002, sino a partir de la notificación del Auto de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003, proferido por la Unidad de Recursos Financieros – Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, la cual, para el caso concreto, se efectuó el 16 de julio de 2003. Bajo las anteriores premisas, concluye el impugnante que al ser la demanda presentada el 28 de julio de 2003, ésta se presentó de manera oportuna.
I.5.-Trámite en segunda instancia[6]
El despacho sustanciador del proceso, mediante autos del 25 de agosto y 31 de marzo, ambos del 2015, admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus alegatos de conclusión.
Notificadas las decisiones judiciales precitadas, la Contraloría General de Antioquia presentó escrito contentivo de alegatos de conclusión, en el cual solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia. En términos generales, defendió la tesis del Tribunal Administrativo de Antioquia, reiterando que el cómputo del término de caducidad de la acción debe realizarse desde la fecha de notificación personal del Auto No. 072 del 24 de enero de 2003 que puso fin a la vía gubernativa que para el caso de marras se efectuó el 21 de marzo de 2003.
Por otro lado, destacó que no es posible pretender que el término de caducidad se compute desde la fecha de notificación del Auto de Mandamiento de Pago, ya que el cobro coactivo constituye una consecuencia de la declaración de la responsabilidad fiscal.
El Ministerio Público en esta oportunidad procesal guardó silencio.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
II.1.- Competencia
La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA.
II.2.- El problema jurídico
La Sala entrará a analizar, si debe o no revocarse la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento interpuesta por el señor Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en contra de los fallos con responsabilidad fiscal proferidos dentro del proceso identificado con el radicado 087 de 1998, en tanto, según el recurrente, el cómputo del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el numeral 2) del artículo 136 del CCA se debe contabilizar a partir de la notificación de la Resolución de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003 y no desde la fecha de notificación del Auto No. 072 del 24 de enero de 2003 que resolvió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal No. 082 del 12 de septiembre de 2002.
II.3.- Los actos acusados
El actor pretende la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos dentro del proceso radicado 087-98: i) el fallo con responsabilidad fiscal No. 082 del 12 de septiembre de 2002 y; ii) el Auto No. 72 del 24 de enero de 2003 que desató los recursos de apelación interpuestos contra la decisión anterior.
“DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL
FALLO No. 82
Medellín, Doce (12) de Septiembre de Dos Mil Dos (2002)
Asunto: Por medio del cual el Despacho profiere Fallo Con Responsabilidad Fiscal en el Proceso Radicado 087-98, levantado en la Administración Municipal de Santafé de Antioquia.
[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Declarar Responsables Fiscales en forma solidaria a los señores: MARIO ALBERTO GIRALDO BASTO, cédula de ciudadanía 70.084.991 de Bogotá, en su calidad de Ex Jefe de Planeación, HEMEL DE JESUS LEAL SARRAZOLA, cédula de ciudadanía 15.401.852 de Santafé de Antioquia, en su calidad de Ex Alcalde, la Empresa Contratista CODETER, identificada con el NIT 830.021.998-6, en cabeza de su representante legal o quien haga sus veces, JOSE NOE ROMERO GOMEZ cédula de ciudadanía 19.150.43, por la suma de CUARENTA Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M.L ($41.791.637.00), por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar no responsables fiscales a los señores: INES AYDEE VILLA, con cédula de ciudadanía 21.499.734 y NELSON DE JESUS GONZALEZ MIRA cédula de ciudadanía 71.020.074 de Frontino, por lo expuesto en la parte motiva de esta Providencia.
[…]”
“CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA
DESPACHO DEL CONTRALOR
AUTO NRO. 72 24 DE ENERO DE 2003
RECURSOS DE APELACIÓN PROCESO 087-98
MUNICIPIO DE SANTAFE ANTIOQUIA
En cumplimiento de lo estipulado en el artículo 57 de la Ley 610 de 2000, reglamentado por la Resolución interna 2668 de marzo 18 del año 2002, se desatan los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal 082 del 12 d septiembre de 2002, proferido en el Proceso de Responsabilidad Fiscal 087-98, adelantado en el Municipio de Santafé Antioquia, por parte de la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría de Antioquia.
[…]
RESUELVE
[…]
ARTICULO PRIMERO: Aceptar el recurso de apelación interpuesto por Manuel Eufracio Quiñones Jaramillo, como representante legal de Seguros Alfa, en consecuencia se revoca parcialmente el fallo con responsabilidad fiscal 082 del 12 de septiembre de 2002, proferido dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal 087-98, adelantado en el municipio de Santafé de Antioquia y el Auto 037 del 29 de octubre de 2002, en el sentido de desvincular del proceso a Seguros Alfa como tercero civilmente responsable, conforme a lo establecido en la parte motiva del presente auto.
ARTICULO SEGUNDO: Negar los recursos de apelación interpuestos por Gloria Marcela Bedoya Jaramillo y Hemel de Jesús Leal Sarrazola, en consecuencia el fallo con responsabilidad fiscal será así: Declarar Responsables Fiscales en forma solidaria a Hemel de Jesús Leal Sarrazola y a la empresa contratista Codeter, por la suma de CUARTENTA (sic) Y UN MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y UN MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS M.L ($41.791.637.00) y como tercero civilmente responsable a la Compañía La Previsora, en virtud de la póliza global de manejo MA-GL-45149 con vigencia 01-02-97 al 31-01-97 (fl. 248), conforme a lo establecido en la parte motiva del presente auto.
Igualmente se demanda la siguiente actuación de la jurisdicción coactiva que a continuación se detalla, tema respecto del cual la Sala de Decisión efectuará un análisis en un acápite especial de esta providencia:
UNIDAD DE RECURSOS FINANCIEROS
JURISDICCIÓN COACTIVA
Medellín, veintiséis (26) de abril de dos mil tres (2003)
RESOLUCIÓN DE MANDAMIENTO DE PAGO No. 337
RADICADO No. 1421
[…]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Librar Mandamiento de Pago por la vía ejecutiva en favor de la Contraloría General de Antioquia y en contra del señor HEMEL DE JESÚS LEAL SARRAZOLA, identificado con cédula de ciudadanía No. 15.401.852 de Santafé de Antioquia; en su calidad de Ex Alcalde de éste (sic) municipio y la empresa contratista Cooperativa Nacionalde Desarrollo Territorial Ltda. “CODETER”, identificada con el Nit. 830.021.998-6, en cabeza de su representante legal o quien haga sus veces, Dra. LONDOÑO BETTY FERNANDEZ DE; quienes reponden en forma solidaria por la suma de Cuarenta y Un Millones Setecientos Noventa y Un Mil Seiscientos Treinta y Siete Pesos M.L ($41-791.637,00); más los intereses legales a la tasa del doce por ciento (12%) anual, según lo preceptuado en el artículo 9 de la Ley 68 de 1.923 y causados desde que se hicieron exigibles, es decir, desde marzo 25 de 2003, fecha en la cual quedó ejecutoriado el Fallo Fiscal No. 082 del 12 de septiembre de 2002.
La Previsora S.A. Compañía de Seguros, responde de conformidad con los términos establecidos en la póliza global de manejo No. 45149, con un valor asegurado de Diez Millones de Pesos M.L ($10.000.000,00), deducible del 10% mínimo de Cien Mil Pesos M.L ($100.000,00), con una vigencia desde el 01-02-97 hasta el 31-01-98.
ARTICULO SEGUNDO: Infórmese a los deudores para que de conformidad con el Artículo 498 del Código de Procedimiento Civil, procedan al pago de la obligación en el término de cinco (5) días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación de Mandamiento de Pago, o del día siguiente al de la Notificación de la Resolución que por negar su reposición, lo confirme (Artículo 120 del C.P.C); además para que denuncien bienes, advirtiéndoles que si no lo hicieren, e procederá de conformidad con el Artículo 565 del Código de Procedimiento Civil.
ARTICULO TERCERO: Notifíquese el Mandamiento Ejecutivo en la forma prevista en el Artículo 564 del Código de Procedimiento Civil, haciéndoles saber que contra la presente providencia procede el recurso de reposición dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, ante la Jefe de la Unidad de Recursos Financieros, de conformidad con el artículo 348 del Código de Procedimiento Civil ó podrán proponer excepciones de mérito dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, como lo establece el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 50 de la Ley 794 del 8 de enero de 2003.
[…]
II.4.- La institución procesal de la caducidad en el ordenamiento legal
La caducidad en materia contenciosa es un presupuesto procesal definido por el legislador, quien haciendo uso de su poder de configuración normativa en materia procesal, limita en el tiempo el derecho de acción que tienen las personas de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, enervando con ello la posibilidad de controvertir la presunción de legalidad de los actos administrativos. Esta figura procesal permite materializar principios de nuestra Carta Política como la seguridad jurídica y la defensa del interés general.[7] Por ser una figura de orden público, es irrenunciable y puede debe ser declarada de oficio por el juez, luego de verificarse la ocurrencia de los presupuestos para su operancia.[8]
La caducidad impone al demandante la carga de presentar la demanda dentro de los términos previstos en las leyes procesales para el ejercicio de la acción, bajo criterios de celeridad y oportunidad. El incumplimiento de esta carga por el actor, se traduce en la imposibilidad de obtener un pronunciamiento de fondo por parte del juez en la búsqueda de la verdad, la justicia y el bien común.
La Sala ha abordado el concepto de caducidad en el siguiente sentido:[9]
“[…] La caducidad ha sido entendida como
el fenómeno jurídico procesal a través del cual “[…] el legislador, en uso de
su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que
tiene toda persona de acceder a la Jurisdicción con el fin de obtener pronta y
cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del
conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización
del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos
subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés
general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se
ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de
orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser
declarada de oficio por parte del Juez, cuando se verifique su ocurrencia.”. Se
trata de una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, de
manera que quien acuda a ejercer el derecho de acción tiene la carga procesal
de hacerlo en los precisos términos establecidos por el legislador, so pena del
rechazo de su demanda, o de una sentencia inhibitoria […] De la norma
transcrita se colige que el término de caducidad sólo puede contabilizarse a
partir del momento en el que la Administración ha dado a conocer el acto, a
través de su comunicación, notificación, ejecución o publicación. A menos de
que en la demanda se controvierta, precisamente, el procedimiento de
notificación, caso en el cual deberá tramitarse el proceso, para que en la
sentencia se defina si la demanda se presentó de manera oportuna. En este
último evento, ha señalado la Jurisprudencia de esta Corporación que es
necesario que exista duda razonable frente a la caducidad de la acción […]”.
II.5.- La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y acto demandable en el proceso de responsabilidad fiscal
De conformidad con el artículo 136 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado. Indica la norma:
“ARTÍCULO 136. Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989 , Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones.
[…]
2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
[…]”
Destacado de la Sala.
Ahora, es importante destacar que en materia del proceso de responsabilidad fiscal solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo con el cual termina el proceso una vez se encuentre en firme, a la luz de lo normado por el artículo 59 de la Ley 610 de 2000 que prevé:
“Articulo 59. Impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente será demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el Acto Administrativo con el cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme”.
La Corte Constitucional en sentencia C- 557 de 2001, resolvió declarar la constitucionalidad de la expresión “solamente” contenida en el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, en la cual se analizaron los problemas de ausencia de un regulación legal completa que traía la Ley 42 de 1993, análisis de las garantías que rodean el proceso de responsabilidad fiscal, la doctrina administrativa frente a los actos preparatorios y definitivos y aplicación del juicio de razonabilidad sobre la expresión demandada. [10]
Cabe destacar que el fenómeno jurídico de la firmeza del acto administrativo implica que la decisión de la administración se torna en incuestionable en sede administrativa, lo cual a la luz del artículo 62 del CCA ocurre en cualquiera de los eventos, a saber: i) cuando contra ellos no proceda recurso alguno; ii) cuando se hayan decidido los recursos interpuestos; iii) cuando no se interpongan los recursos, o cuando se renuncia expresamente a ellos y; iv) cuando haya lugar a perención, o cuando se acepten los desistimientos. Señala la norma:
“ARTICULO 62. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso.
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos.
4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos”.
(Destacado de la Sala)
II.6.- El proceso fiscal y la jurisdicción coactiva: actos demandables
II.6.1. El artículo 267 de la Constitución Política señala, que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General de la República (artículos 267 y 119 de la Constitución Política) y las Contralorías departamentales, municipales y distritales (artículo 272 de la Carta Política), con el fin de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. A renglón seguido, señala la norma que la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.
En sentencia C- 586 de 1995, la Corte Constitucional al efectuar el análisis de la constitucionalidad de los artículos 76 a 81 de la Ley 104 de 1993, mediante la cual se consagraron unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia y la eficacia de la justicia, frente al control consideró:
“[…] El control fiscal es una función pública autónoma que ejercen los órganos instituidos en la Constitución con ese preciso objeto. Dicho control se extiende a las actividades, operaciones, resultados y demás acciones relacionadas con el manejo de fondos o bienes del Estado, que lleven a cabo sujetos públicos y particulares, y su objeto es el de verificar - mediante la aplicación de sistemas de control financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, de revisión de cuentas y evaluación del control interno - que las mismas se ajusten a los dictados y objetivos previstos en la Constitución y la ley. Con base en sus investigaciones, los contralores pueden imponer sanciones, iniciar y concluir procesos de responsabilidad fiscal, hacer amonestaciones, ordenar acciones tendentes a subsanar las deficiencias observadas etc […]”..
El mecanismo jurídico con que cuentan la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales para establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que manejan o administran recursos o fondos públicos cuando con su conducta -activa u omisiva- causen un daño al patrimonio estatal es el proceso de responsabilidad fiscal, el cual se fundamenta en el numeral 5 del artículo 268 de la Constitución Política.
El artículo 1º de la Ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal como “El conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado” [11]
El proceso de responsabilidad fiscal se inicia con el auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal y termina con el fallo con responsabilidad fiscal, mediante el cual se declara la existencia o inexistencia de la responsabilidad a cargo del servidor público o los particulares en el manejo de fondos y bienes públicos.
Ahora, como se anotó, en materia del proceso de responsabilidad fiscal, solamente es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo el acto administrativo con el cual termina el proceso una vez se encuentre en firme, a la luz de lo normado por el artículo 59 de la Ley 610 de 2000. La misma ley ha dispuesto una serie de etapas del proceso de responsabilidad fiscal que debe surtirse con plena observancia de las garantías del debido proceso y derecho de defensa.
II.6.2.- Por su parte, el proceso de jurisdicción coactiva a diferencia de aquel, no es de carácter declarativo sino de ejecución que pretende la realización coactiva del derecho con el pago de la obligación de la cual, ya se tiene certeza. El proceso de jurisdicción coactiva inicia cuando se libra el mandamiento de pago y termina con la extinción de la obligación siendo el sustento el fallo con responsabilidad fiscal.
La Corte Constitucional en sentencia C- 919 de 2002, formuló las siguientes precisiones conceptuales en relación con el proceso de jurisdicción coactiva, así:
“[…] El segundo proceso, a contrario del anterior, no es de carácter declarativo. En él no hay incertidumbre de la obligación fiscal a cargo de alguien y a favor del Estado. Al contrario, ya se sabe quién debe y cuánto como consecuencia de haber sido declarada su responsabilidad fiscal en un fallo anterior, dotado de firmeza. En este caso, si el obligado no paga ya sea de una sola vez o en la forma que se convenga para el efecto, se parte de la existencia cierta de la acreencia a favor del Estado para procurar su recaudo. No es ya un proceso de conocimiento, sino de ejecución. Es decir, se trata de obtener de manera compulsiva el pago de la obligación o, dicho de otra manera, el objeto de este nuevo proceso es la “realización coactiva del derecho” que ya tiene definida su certeza y que por ello no está sometido a discusión […]”.
El artículo 94 de la Ley 42 de 1993,[12] norma que resulta plenamente coincidente con el artículo 835 del Estatuto Tributario- Decreto- Ley 624 de 1989-[13] indica que dentro del proceso de cobro coactivo, sólo son demandables “[…] las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución[…]”. Así las cosas, se tiene que el mandamiento de pago no es pasible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
II.7.- El caso concreto
De acuerdo con lo probado en el proceso, la Sala encuentra probado lo siguiente:
II.7.1.- Dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 087 de 1998, la Dirección de Responsabilidad Fiscal, profirió fallo No. 82 del 12 de septiembre de 2002, dentro del proceso radicado 087-1998 mediante el cual declaró responsables fiscalmente en forma solidaria a los señores Mario Alberto Giraldo Basto, en su calidad de Ex Jefe de Planeación y Hemel de Jesús Leal Sarrazola, y a la empresa contratista CODETER, por la suma de $41.791.637.00 (Folios 4 a 22 del cuaderno principal y 85 a 104 del cuaderno de pruebas).
II.7.2.- Mediante Auto No. 72 del 24 de enero de 2003, la Contraloría General de Antioquia, resolvió los recursos de apelación interpuestos contra el fallo con responsabilidad fiscal No. 087 de 1998 (Folios 23 a 32 del cuaderno principal y 172 a 181 de cuaderno de pruebas), el cual conforme al documento visible a folio 74 del cuaderno principal y 190 del cuaderno de pruebas se notificó de manera personal el 21 de marzo de 2003. [14]
II.7.3.- La demanda fue radicada ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de julio de 2003, como consta en el folio 3 del cuaderno principal.
Así las cosas, la Sala observa que el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe computarse desde la notificación del auto que resuelve de manera definitiva el proceso de responsabilidad fiscal y no a partir del auto de mandamiento de pago proferido dentro del proceso de jurisdicción coactiva, toda vez que este último es un acto de ejecución que no pone fin a la actuación administrativa.
Precisamente, es a partir de la notificación del acto con el que termina el proceso de responsabilidad fiscal que debe empezar a contabilizarse el término de 4 meses de que trata el numeral 2) del artículo 136 del CCC para interponer de manera oportuna la demanda, en consonancia con el artículo 59 de la Ley 610 de 2000, so pena de operar la institución procesal de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El recurrente se equivocó al señalar que el fallo con responsabilidad fiscal y el proceso de jurisdicción coactiva conforman un acto complejo,[15] toda vez tanto el proceso con responsabilidad fiscal como el de jurisdicción coactiva tienen existencia jurídica separada e independiente, pues mientras el primero, de naturaleza declarativa, pretende establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares que manejan o administran recursos o fondos públicos cuando con su conducta -activa u omisiva- causen un daño al patrimonio del Estado, en tanto que el segundo persigue el pago de la obligación a través de la realización coactiva del derecho respecto del cual ya se tiene certeza.
Así las cosas, no le asiste razón al demandante cuando señala que el término de caducidad debe computarse desde la notificación del Auto de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003, proferido por la Unidad de Recursos Financieros – Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de Antioquia, por ser éste un acto de ejecución que no pone fin a la actuación administrativa.
Sobre el particular, esta Sala ha señalado:[16]
“[…] El
artículo 59 de la Ley 610 de 2000 “Por la cual se establece el trámite de los
procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las
contralorías”, expresamente dispone que “solamente será demandable ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el acto administrativo con el
cual termina el proceso, una vez se encuentre en firme.”. En el sub lite, dicho
acto es el Fallo de Responsabilidad Fiscal núm. 001-12 de 13 de abril de
2012, pues éste dio fin al proceso sancionatorio. Y, precisamente, es a partir
de la notificación de tal acto que debe empezar a computarse el término de
caducidad pues, como ya se vio, una vez finalizada la actuación administrativa
el actor tiene la opción de interponer el recurso de apelación que procede
contra la decisión que lo declara fiscalmente responsable o acudir directamente
ante esta Jurisdicción alegando que no se le dio la oportunidad de agotar la
vía gubernativa […]”.
En más reciente decisión, indicó:[17]
“[…] la Sala observa que de conformidad con lo señalado y probado dentro del expediente, en el caso bajo examen, el Auto nro. ORD-80112-0074-2014 de 28 de agosto de 2014, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal, se notificó por estado el 2 de septiembre de 2014[…]
En el sub lite, al ser notificado el acto administrativo que agotó la vía gubernativa el día 21 de marzo de 2003, el actor tenía desde el 22 de marzo de 2003[18] hasta el 22 de julio de 2003[19] para presentar de manera oportuna la demanda y como quiera que misma se radicó ante la Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia sólo hasta el 28 de julio de 2003, la Sala considera que en el presente caso operó el fenómeno procesal de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento.[20]
Colofón de lo anterior, la Sala observa que si bien la demanda se dirigió contra el Auto de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003, expedido por la Unidad de Recursos Financieros - Jurisdicción Coactiva- lo cierto es, como se anotó, dicho acto no es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley 42 de 1993, norma que resulta plenamente coincidente con el artículo 835 del Estatuto Tributario- Decreto 624 de 1989.
Finalmente, cabe resaltar que para la fecha de presentación de la demanda no era obligatoria, por mandato del legislador, la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que con ocasión de la Ley 1285 de 2009, modificatoria de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia – Ley 270 de 1996, la conciliación extrajudicial pasó a ser requisito de procedibilidad para el ejercicio de las acciones consagradas en los artículos 85,[21] 86[22] y 87[23] del Código Contencioso Administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C- 713 de 2008.
En consecuencia, la Sala considera que hay lugar a decretar de oficio, la excepción de caducidad de la acción, por lo que se confirmará la sentencia recurrida proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia del 18 de junio de 2014, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Se deja constancia, de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN
Presidente Consejera de Estado
Consejero de Estado
Ausente en Comisión
HERNANDO SÀNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Consejero de Estado Consejero
de Estado
[1] Folios 46 a 59 del cuaderno principal.
[2] Folios 82 a 84 del cuaderno principal.
[3] Folios 221 a 227. Mediante Auto del 17 de septiembre de 2013 se ordenó vincular al Departamento de Antioquia en calidad de demandado, al considerar que: “[…] como en el presente proceso el Departamento de Antioquia es la entidad de cuya personalidad jurídica hace parte la Contraloría General de Antioquia, en aras de garantizar el debido proceso, se hace necesario vincular a dicho ente territorial, para que se pronuncie sobre la demanda, concediendo todas las garantías procesales” (Folios 211 a 213 del cuaderno principal).
[4] Folios 234 a 240 del cuaderno principal.
[5] Folios 242 a 253 del cuaderno principal.
[6] Folios 4 a 20 del cuaderno del Consejo de Estado.
[7] La Corte Constitucional, en sentencia C- 832 de 2001 de la Corte Constitucional, resolvió declarar la constitucionalidad de numeral 9) del artículo 44 del CCA que consagraba la regla de la caducidad en la acción de repetición. En dicha oportunidad, recordó que la caducidad es una institución procesal que limita el ejercicio del derecho de acción en el tiempo, concede derechos subjetivos y pretende la protección del interés general y la seguridad jurídica.
[8] Ibídem.
[9] Fallo del 18 de abril de 2018, Sección Primera, S5 Descongestión Acuerdo 357 de 2017, Número de Radicado: 25000-23-24-000-2008-00028-03, actor: Alianza Fiduciaria SA., demandado: Distrito Capital de Bogotá, Magistrado Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio.
[10] En sentencia C- 557 de 2001 la Corte Constitucional señaló: “la norma demandada no impide el acceso a la justicia para demandar los actos preparatorios o de trámite, simplemente lo condiciona: primero, el interesado debe esperar a que termine el proceso de responsabilidad fisca; y, segundo, debe demandar el acto que le puso fin al proceso para mostrar la relevancia de la irregularidad previa para la decisión final. Ambas condiciones son adecuadas para asegurar que la administración de justicia no sea perturbada ni sobrecargada”.
[11] La Corte Constitucional en sentencia C. 382 de 2008 definió el proceso de responsabilidad fiscal así: “el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”.
[12] Cabe destacar que la Resolución de Mandamiento de Pago No. 337 del 26 de abril de 2003 señala como fundamento legal, entre otras, la Ley 42 de 1993, modificada por la Ley 610 de 2000.
[13] Por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales. El artículo 835 indica: “INTERVENCIÓN DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción”. (Destacado fuera de texto).
[14] Cabe resaltar que en materia de procesos de responsabilidad fiscal en vigencia de la Ley 610 de 2000[14], el artículo 55 ibídem señala que la providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos previstos en el Código Contencioso Administrativo. Indica la norma:
“Artículo 55. Notificación del fallo. La providencia que decida el proceso de responsabilidad fiscal se notificará en la forma y términos que establece el Código Contencioso Administrativo y contra ella proceden los recursos allí señalados, interpuestos y debidamente sustentados por quienes tengan interés jurídico, ante los funcionarios competentes”.
Por su parte, el artículo 173 del CCA dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 173. Una vez dictada la sentencia conforme lo dispone el artículo 103 de este código se notificará personalmente a las partes, o por medio de edicto, en la forma prevista en el artículo 323 del Código de Procedimiento Civil tres (3) días después de haberse proferido. Al Ministerio Público se hará siempre notificación personal. Una vez en firme la sentencia deberá comunicarse con copia íntegra de su texto, para su ejecución y cumplimiento”.(Destacado es nuestro)
[15] Ha sostenido el Consejo de Estado en relación con el acto complejo lo siguiente: “acto complejo es una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración, que actúan independientemente en el proceso de formación del mismo. De lo expuesto se desprende que el acto complejo se caracteriza por los siguientes rasgos: “a) Tiene unidad de contenido y unidad de fin; b) Hay fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación, y c) Es el producto de la intervención de dos o más funcionarios u órganos, los cuales pueden estar colocados en un plano de igualdad o de dependencia y que pueden pertenecer a una misma entidad o a varias distintas. d) La serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente” (Sentencia del 28 de julio de 1980, actor: Fanny García Lobo, Magistrado Ponente: Jacobo Pérez Escobar, Sección Primera del Consejo de Estado).
[16] Providencia del 26 de noviembre de 2015, Número de Radicado: 08001-23-33-000-2014-00371-01, actor: Rafael Ángel Fontalvo Fontalvo, demandado: Departamento de Atlántico- Contraloría Departamental del Atlántico. También puede consultarse en este sentido la sentencia del 6 de diciembre de 2018, Número de Radicado: 15001-23-31-000-2010-01142-01, actor: Francisco Javier García García, demandado: Contraloría General De La República, Magistrado Ponente: Rocío Araujo Oñate, Sección Quinta – Descongestión (Acuerdo número 357 del 5 de diciembre de 2017), donde se dijo: “5.2.3. Al respecto, la Sala establece que en el caso objeto de estudio la vía gubernativa se agotó con la expedición del fallo 00010 de 27 de noviembre de 2009 dentro del proceso 988 sobre responsabilidad fiscal, el cual conforme al material probatorio fue notificado por edicto[16] desfijado el 29 de enero de 2010, motivo por el cual, en principio, el término de caducidad empezaría a correr a partir del día siguiente a la referida fecha; es decir, a partir del 30 de enero para concluir el 30 de mayo de 2010”.
[17] Auto del 20 de octubre de 2017, expediente radicado: 25000234100201500815 01, actora: Enrique Dávila Lozano EDL S.A.S, Magistrada Ponente: Doctora María Elizabeth García González.
[18] Sábado. Día no hábil.
[19] Martes: día hábil.
[20] La Ley 4 de 1913 – Código de Régimen Municipal indica que: “Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderán que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal”. Esta norma se encuentra en consonancia con el artículo 121 del Código de Procedimiento Civil que prevé: “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario”.
Por su parte, el artículo 62 de la Ley 4 de 1913 señala: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.
[21] ARTÍCULO 85. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente
[22]Artículo 86.Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.
[…]
[23] Artículo 87.De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.
[…]
Publicado Por: noviembre 28, 2019