05001-23-33-000-2019-00609-01(AC) Sección 1 2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / FALTA DE JURISDICCIÓN - En trámite

[C]orresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra una providencia judicial que declara la falta de jurisdicción en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y remite el expediente al juez laboral, cuando se encuentre pendiente el pronunciamiento por parte de esta última de autoridad respecto de si asume o no la competencia. (…), la Sala advierte que, tal como lo concluyó el Tribunal en primera instancia, el proceso se encuentra en trámite para determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda formulada por la parte accionante, ya que el operador judicial accionado remitió el expediente al juez laboral, quien, a su juicio, era el competente para resolver dicho asunto, autoridad esta última que, a su vez, deberá establecer si asume el conocimiento o, por el contrario, promueve un conflicto negativo de competencias. En ese sentido, es menester que la parte accionante espere a que dicho trámite se surta, pues ante la eventual generación de un conflicto de competencias, existe la posibilidad de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, como órgano competente, dirima tal conflicto, sin que le sea dable al juez de tutela intervenir en éste, en consideración al carácter excepcional y residual de esta acción constitucional. (…) Así las cosas, para la Sala resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de examen, razón por la cual confirmará el fallo de primera instancia, por no acreditarse el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 05001-23-33-000-2019-00609-01(AC)

Actor: BERTHA MARÍA MONSALVE MARÍN Y OTROS

Demandado: JUZGADO TRECE (13) ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actoraen contra de la providencia de 7 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la presente acción de tutela.

1. SÍNTESIS DEL CASO

Las señoras BERTHA MARÍA MONSALVE MARÍN, BLANCA ROSA MONSALVE MARÍN y MARÍA ENCARNACIÓN MONSALVE MARÍN,  por medio de apoderado judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, que estimaron vulnerados con ocasión de la providencia del 30 de octubre de 2018^[1], proferida por el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Medellín, por medio de la cual declaró la falta de competencia para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001333301320180041000, promovido por aquellas contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud - Adres, y ordenó la remisión del expediente a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

Estimaron que tal providencia incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Tribunal Administrativo de Antioquia, al no aplicar la sentencia de tutela del 13 de diciembre de 2018 (radicado No. 05001 23 33 00 2018 02392 00), en donde dicho Tribunal ordenó al despacho accionado conocer de un proceso igual al que es objeto de controversia.

Así mismo, afirmaron que se incurrió en desconocimiento de dos pronunciamientos citados en la anterior decisión: i) la providencia proferida el 12 de abril de 2018 por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (radicado No. APL 1531-2018), en donde, al resolver un conflicto de competencias, dicha Corporación precisó que las decisiones que expida el Fosyga, relacionadas con el glose, devolución o rechazo de las solicitudes de recobros por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud - NO POS, constituyen actos administrativos de carácter particular y concreto que deben ser de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y ii) la providencia proferida el 14 de marzo de 2018 por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria, bajo el radicado No. 11001 01 02 000 2017 02731 00, que, al resolver un conflicto de competencias entre un Juzgado Administrativo y un Juzgado Laboral de Pequeñas Causas, por una demanda en la que se solicitó la devolución de aportes de la EPS SURA en contra de Colpensiones, adscribió la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa por cuanto se demandaba un acto administrativo.

Por último, indicaron que se desconoció el derecho a la igualdad, toda vez que en otros procesos con los mismos supuestos de hecho, los jueces administrativos de Medellín y Bogotá han admitido las demandas.

Por lo anterior, solicitaron dejar sin valor y efecto la providencia censurada y que se ordene al Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Medellín emitir un nuevo pronunciamiento en el que tenga en cuenta los parámetros normativos y jurisprudenciales, y avoque el conocimiento del presente asunto.

1. TRÁMITE DE LA ACCIÓN

• El 1 de marzo de 2019 la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la presente acción de tutela^[2] y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada.

2.2. El Juez Trece (13) Administrativo Oral del Circuito de Medellín allegó informe^[3] en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se han agotado todas las instancias procesales y se está utilizando como un mecanismo de protección alternativo. Asegura que su despacho, mediante oficio No. 0159 de fecha de 1° de marzo de 2019^[4], remitió el proceso al Juez Laboral del Circuito de Medellín, autoridad a quien le corresponde asumir el conocimiento en el presente asunto, o proponer un conflicto de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, siendo ese el medio judicial para la preservación de los derechos fundamentales que alega la parte accionante, teniendo en cuenta que, si se propone tal conflicto, el proceso podría regresar a ese despacho por orden del Consejo Superior de la Judicatura.

Manifestó que en el auto censurado no se desconoció la providencia del 14 de marzo de 2018, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria, pues dicho antecedente hace referencia a una demanda en la que se solicita la devolución de aportes por parte de una EPS a Colpensiones, y no con ocasión a la prestación de servicios del sistema de seguridad social, como es el presente caso.

Señaló que los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de reposición contra el auto que declaró la falta de competencia no fueron acogidos por su despacho, pues en ellos se alegó el desconocimiento de un auto de la Corte Suprema de Justicia que no constituye precedente judicial para el caso objeto de estudio, y que además fue proferido por una autoridad que no es competente para dirimir conflictos de competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

1. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia de 7 de marzo de 2019, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia^[5] declaró improcedente la acción de tutela, tras concluir que la solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho donde se profirió la procedencia cuestionada se encuentra en trámite para establecer efectivamente cuál es la autoridad competente para conocer de la controversia planteada por la parte demandante, por lo que la acción de amparo no puede constituirse como un mecanismo paralelo o alternativo para resolver los problemas jurídicos que son propios del proceso ordinario.

Señaló que la ley establece las competencias para conocer de determinados asuntos en las diferentes jurisdicciones y que, cuando un operador judicial advierte que carece de competencia en un asunto asignado, le corresponde declararlo y remitirlo a la autoridad que estima es competente para           conocerlo. Agrega que, cuando ésta última considera que también carece de competencia, es decir, se suscita un conflicto negativo de competencias entre diferentes jurisdicciones, el legislador previó como mecanismo para dirimir dicho conflicto que se acuda a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que dicha autoridad decida la controversia y asigne el asunto a la autoridad judicial competente.

En ese sentido, afirmó que le atañe al Juzgado Laboral del Circuito de Medellín al que se le asigne el proceso remitido por competencia, establecer si asume o no el conocimiento de las diligencias remitidas por el Juez Administrativo de Medellín, y en caso de que considere que no tiene competencia para asumir el conocimiento del negocio, eventualmente proponer un conflicto negativo de competencias, que deberá ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Disciplinaria.

Así las cosas, manifestó que la acción constitucional se torna improcedente en la medida en que dicha acción es excepcional frente a las providencias judiciales, por lo que prevalece la opción del juzgado al que se remitió el proceso de que pueda declarar su incompetencia y proponer el conflicto negativo de competencia.

1. IMPUGNACIÓN

Inconforme con la decisión de primera instancia la parte actora la impugnó^[6], al considerar que no se tuvieron en cuenta las sentencias invocadas como precedente jurisprudencial en el escrito de tutela, en donde se advierte claramente que, para casos como el que es objeto de estudio, la competencia corresponde a los jueces administrativos, además de considerar que se agotaron los recursos judiciales pertinentes para la defensa de sus intereses (recurso de reposición).

Reitera que se han vulnerado los derechos a la igualdad, el debido proceso y a la seguridad jurídica, ya que en otros procesos que versan sobre la misma materia y asunto, se han admitido la demandas por parte de los jueces administrativos. En consecuencia, solicitó revocar el fallo de primera instancia y conceder el amparo de los derechos invocados.

• CONSIDERACIONES DE LA SALA

• COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

• HECHOS

• Las señoras Bertha María Monsalve Marín, Blanca Rosa Monsalve Marín y María Encarnación Monsalve Marín, a través de apoderado judicial, interpusieron demanda en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud “ADRES”, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de un acto administrativo expedido por la Unión Temporal Nuevo Fosyga el día 16 de marzo de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el pago de 750 SMLMV por concepto de indemnización por muerte y gastos funerarios, con ocasión de la muerte de un familiar.

• El proceso correspondió por reparto al Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Medellín, bajo el radicado número 05001 3333 013 2018 00410 00, quien, por medio de auto de 30 de octubre de 2018, declaró la falta de jurisdicción, al considerar que la jurisdicción competente para conocer del asunto era la Ordinaria en su especialidad Laboral, y remitió el expediente al Juez Laboral del Circuito de Medellín (reparto).

Como fundamento de su decisión señaló que, como lo que se pretende es el reconocimiento y pago de una prestación económica creada por el Sistema de Seguridad Social en Salud, se está frente a una controversia relativa al sistema de seguridad social entre beneficiarios y entidades del mismo, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

Aduce que el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conoce lo relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, por lo que, al no acreditarse que el causante de la prestación reclamada hubiera tenido una relación legal y reglamentaria, no se cumple con uno de los supuestos de hecho de la norma para que dicha jurisdicción asuma el conocimiento del presente asunto.

Asegura que el solo hecho de que la decisión que se reprocha esté contenida en un acto administrativo, no radica la competencia en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues tratándose de controversias del Sistema de Seguridad Social, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, en aplicación de un criterio exclusivo y                   excluyente. Para el efecto, citó la sentencia de la Corte Constitucional          C-1027 del 27 de noviembre de 2002 y el pronunciamiento del 11 de agosto de 2014, proferido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dentro del expediente bajo radicado número 11001 01 02 000 2014 01722 00. Contra esta decisión las accionantes interpusieron recurso de reposición.

• Mediante auto del 12 de febrero de 2019 el Juzgado decidió no reponer el auto de 30 de octubre de 2018, reiterando que, tratándose de controversias del sistema de Seguridad Social, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral en aplicación de un criterio exclusivo y excluyente, ya que la jurisdicción administrativa sólo conoce de asuntos de sistema de seguridad social delimitados en el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, como lo ha establecido la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura al resolver diferentes conflictos de jurisdicción.

• Mediante oficio 0159 de 1 de marzo de 2019 el Juzgado Trece (13) Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente al Juez Laboral del Circuito de Medellín (reparto).

• PROBLEMA JURÌDICO

De acuerdo con los antecedentes reseñados, corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra una providencia judicial que declara la falta de jurisdicción en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y remite el expediente al juez laboral, cuando se encuentre pendiente el pronunciamiento por parte de esta última de autoridad respecto de si asume o no la competencia.

• ANÁLISIS DE LA SALA

5.4.1. El requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales

Cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, se debe verificar la presencia de los requisitos generales de procedencia, a saber: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela^[7].

5.4.1.1. En el presente caso, la Sala encuentra que la presente solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción, como se explica a continuación.

Conforme el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991^[8], la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos.

Respecto al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, la Corte Constitucional^[9] ha señalado que se pueden presentar dos escenarios: i) cuando el proceso ha concluido, y ii) cuando el proceso se encuentra en curso. En el segundo de los escenarios, ha precisado que la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario. Posición que se ha reiterado por el Tribunal Constitucional^[10] y que se ha acogido por esta Sección^[11], al señalar que la acción de tutela contra providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite^[12]; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios^[13]; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico^[14]”.

No obstante lo anterior, se han establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, a saber: i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y ii) cuando se pretende evitar un perjuicio irremediable. En este último evento, se debe demostrar que el perjuicio es inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable^[15].

5.4.1.2. En el caso sub examine, la parte actora impugnó la decisión de rechazar por improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, aduciendo que con la presentación del recurso de reposición contra el auto censurado se agotaron los recursos judiciales que eran procedentes para controvertir tal decisión, por lo que el juez de tutela debía analizar los pronunciamientos de las diferentes autoridades en los que se estableció que para casos como el que es objeto de estudio, la competencia corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Revisados los documentos que obran en el expediente, se observa que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 05001-33-33-013-2018-00410 fue radicado en el Juzgado Trece (13) Administrativo Oral de Medellín, despacho que profirió auto mediante el cual declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente al Juez Laboral del Circuito de Medellín (reparto), al considerar que el asunto objeto de controversia es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

En ese contexto, la Sala advierte que, tal como lo concluyó el Tribunal en primera instancia, el proceso se encuentra en trámite para determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda formulada por la parte accionante, ya que el operador judicial accionado remitió el expediente al juez laboral, quien, a su juicio, era el competente para resolver dicho asunto, autoridad esta última que, a su vez, deberá establecer si asume el conocimiento o, por el contrario, promueve un conflicto negativo de competencias. En ese sentido, es menester que la parte accionante espere a que dicho trámite se surta, pues ante la eventual generación de un conflicto de competencias, existe la posibilidad de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, como órgano competente^[16], dirima tal conflicto, sin que le sea dable al juez de tutela intervenir en éste, en consideración al carácter excepcional y residual de esta acción constitucional.

Por último, para la Sala el anterior trámite es idóneo para la protección de los derechos de la parte accionante y, en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción formulada, la Sala advierte que no se cumple el requisito de subsidiariedad.

Así las cosas, para la Sala resulta evidente la improcedencia de la acción de tutela objeto de examen, razón por la cual confirmará el fallo de primera instancia, por no acreditarse el cumplimiento del requisito general de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de marzo de 2019 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

                    Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] Folios 10 a 13.

[2] Folio 21.

[3] Folio 24.

[4] Folio 25 del Cuaderno Principal.

[5] Folios 26 a 35.

[6] Folios 38 a 41.

[7] Corte Constitucional, Sentencias C-590 de 8 de junio de 2005 (M. P: Jaime Córdoba Triviño); T-619 de 3 de septiembre de 2009 (M. P: Jorge Iván Palacio Palacio); y T-225 del 23 de marzo de 2010 (M. P: Mauricio González Cuervo).

[8] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política

[9] Posición que se desarrolló en sentencia T-113 de 2013 y que se reiteró en sentencia T-103 de 2014

[10] Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014

[11] Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03006-00, Actor: Fabio Nelson Flórez Tobón y otros,  Sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 25000-23-42-000-2018-02142-01, Actora: Oliva Pinzón de Castro.

^[12] Sentencias T-113 de 2013, T-103 de 2014, SU-695 de 2015, entre otras.

^[13] La Corte ha sido enfática en señalar que es deber de quien presenta una acción de tutela contra providencias judiciales haber ejercido los recursos ordinarios procedentes en aras de la protección de los derechos que se estiman conculcados. Consultar Sentencia SU-297 de 2015.

[13] Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2016.

^[14] En la Sentencia T-396 de 2014 al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados. Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”. En igual sentido Sentencia T-103 de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[15] Sentencia T-150 de 2016

[16] “ARTÍCULO 112. FUNCIONES DE LA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

1. […]

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. […]”.