IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada

[L]a sentencia objeto de la acción de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de marzo de 2018 y se notificó el 11 de abril de 2018; y que el actor interpuso la acción de tutela el 10 de abril de 2019. (...) la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. (...) el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Esta Corporación se ha manifestado con respecto al término razonable para interponer la acción de tutela, sobre el particular consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001- 03-15-000-2019-01489-00(AC)

Actor: ARGEMIRO IZQUIERDO VARGAS

Demandado: JUZGADO CINCUENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Y SUBSECCIÓN D SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez

Derechos Fundamentales Invocados: i) debido proceso, ii) mínimo vital y iii) seguridad social

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Argemiro Izquierdo Vargas contra el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, a su juicio, al proferir las sentencias de 28 de septiembre de 2017 y 8 de marzo de 2018, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335-029-2014-00229, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

La solicitud

1. El actor, obrando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, a su juicio, al proferir las sentencias de 28 de septiembre de 2017 y 8 de marzo de 2018, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335-029-2014-00229, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes:

3. Indicó que el Gerente de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, por medio de la Resolución núm. 001817 de 4 de abril de 1983, le reconoció la pensión de jubilación, la cual fue reliquidada, mediante Resolución núm. 0120 de 5 de enero de 1984.

4. Expresó que presentó una petición, ante la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom, el 7 de mayo de 2009, solicitando la reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo todos los factores devengados en el último de servicio, y el reajuste pensional en los términos del Decreto 2108 de 29 de diciembre de 1992[1], la cual le fue respondida de manera negativa a través del Oficio núm. SP-AP-1801 (10005) de 28 de mayo de 2009.

5. Manifestó que presentó nuevamente una petición, ante la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom, el 15 de febrero de 2012, solicitando la reliquidación de su pensión de jubilación, la cual le fue respondida de manera negativa a través del Oficio núm. SP-AP-607 (05595) de 26 de marzo de 2012.

6. Señaló que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones – Caprecom (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP), en la cual solicitó que se declarara la nulidad de los Oficios núm. SP-AP-1801 (10005) de 28 de mayo de 2009 y SP-AP-607 (05595) de 26 de marzo de 2012; y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, incluyendo todos los factores devengados en el último de servicio, y el reajuste pensional en los términos del Decreto 2108.

Sentencia proferida el 28 de septiembre de 2017 por el Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335-029-2014-00229

7. El Juzgado Cincuenta y Tres Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 28 de septiembre de 2017, decidió:

“[…] PRIMERO. DECLARAR la nulidad de los Oficios Nos. SP-AP-1801 (10005), del 28 de mayo de 2009 y SP-AP-606 (05595) del 26 de marzo de 2012, a través de los cuales la Caja de Previsión Social de Comunicaciones (hoy UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP (ANTES CAJANAL) negó la reliquidación de la pensión al señor Argemiro Izquierdo Vargas con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio y el reajuste de la misma de conformidad con el Decreto 2108 de 1992, en concordancia con la Ley 6 de 1992.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP (ANTES CAPRECOM), a reliquidar la pensión de jubilación del señor ARGEMIRO IZQUIERDO VARGAS identificado con la C.C. No. 5.808.581 de Ibagué, a partir del 26 de agosto de 1983, con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, es decir, además de los ya reconocidos (salario, auxilio de alimentación, horas extras, dominicales y festivos, prima semestral, bonificación anual, prima de navidad, prima de vacaciones y prima de retiro), el factor de PRIMA DE ANTIGÜEDAD, percibido entre el 1 de julio de 1977 y el 30 de junio de 1978, con efectos fiscales a partir del 7 de mayo de 2006, por prescripción trienal, debiéndose resaltar que aquellos factores cuya causación tiene lugar en periodos laborados de un año, para efecto de la liquidación de la primera mesada pensional, debe hacerse sobre la base de una doceava (1/12) parte.

TERCERO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – UGPP (ANTES CAPRECOM), a reliquidar la pensión de jubilación del señor ARGEMIRO IZQUIERDO VARGAS identificado con la C.C. No. 5.808.581 de Ibagué, teniendo en cuenta los reajustes pensionales contenidos en la Ley 6 de 1992, para los años 1993 a 1995 y efectuar la liquidación y pago de las diferencias resultantes posteriores al 7 de mayo de 2006 por efecto de la prescripción trienal.

CUARTO. DECLARAR la prescripción del pago del reajuste de las mesadas causadas con anterioridad al 7 de mayo de 2006 […]”.

8. El Juzgado consideró que:

“[…] De lo anterior se tiene que dicha normatividad fijó los parámetros y precisó los factores salariales que debían tenerse en cuenta para liquidar la pensión.

Ahora bien, de la revisión y comparación de la certificación de salarios devengados por el demandante, entre el 26 de agosto de 1982 al 25 de agosto de 1983, último año de servicios de la accionante en ADPOSTAL /fl.192), con la Resolución No. 00120 del 5 de enero de 1984 por medio de la cual se reliquida la pensión de jubilación del actor por retiro definitivo del servicio (fl. 132) y con la R.T.S. 129 del 20 de octubre de 1983 (fl. 130) correspondiente al último año de servicios del actor, y que sirvió de base para la resolución aludida, se desprende lo siguiente:

Se tiene entonces que la Resolución que reliquidó la pensión del actor por retiro definitivo del servicio omitió incluir el factor de prima de antigüedad, el cual si bien no fue certificado en la RTS No. 129 del 20 de octubre de 1983, lo cierto es que, se encuentra en la RTS NO. 12-024 del 9 de marzo de 2012.

Y en cuanto al factor denominado “bonificación recargo diciembre”, el mismo no es posible tenerlo en cuenta, por cuanto el Decreto 192 de 1987, “Por medio del cual se fijan las escalas de remuneración para los empleos de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones”, respecto a dicha prestación señaló:

“ARTÍCULO 8º. La Empresa aumentará en cinco (5) días la sobrerremuneración que por recargo de trabajo paga a sus empleados en el mes de diciembre. Esta sobrerremuneración no es factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales.”

Luego, como quiera que el ordenamiento jurídico prescribe que la bonificación especial diciembre o sobrerremuneración, no constituye factor salarial para efectos prestaciones, no puede tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión.

De manera que los actos demandados no se encuentran ajustados al ordenamiento legal que regula la prestación reclamada, y por tanto, resulta desacertada la decisión adoptada por parte de la entidad demandada […]”.

9. Expresó que respecto al reconocimiento y pago de los reajustes pensionales, establecidos en la Ley 6 de 30 de junio de 1992[2] y su decreto reglamentario 2108 de 29 de diciembre de 1992[3], se evidencia que la pensión de jubilación del señor Argemiro Izquierdo Vargas, se efectuó con fundamento en las leyes 4 de 21 de enero de 1976[4], 71 de 19 de diciembre de 1988[5] y 100 de 23 de diciembre de 1993[6], incrementos que resultan inferiores al aumento del salario mínimo legal más alto como lo ha considerado la jurisprudencia, lo que implica que se ordene la respectiva reliquidación de la pensión de jubilación, en los términos del artículo 106 de la Ley 6 y del Decreto reglamentario 2108, en donde además, dichos incrementos, serán tenidos en cuenta, para llevar a cabo la reliquidación y pago de las mesadas pensionales de los años posteriores, y determinarán el valor correspondiente a las mesadas no prescritas, es decir, las causadas con posterioridad al 7 de mayo de 2006.

10. Por último, consideró que teniendo en cuenta que la petición de reajuste de la pensión de jubilación de la parte actora, se radicó ante la entidad demandada el 7 de mayo de 2009, será dicha fecha que se tendrá en cuenta como […] interrupción de este derecho respecto a las mesadas causadas desde tres (3) años atrás, es decir, desde el 7 de mayo de 2006, data desde la cual se declarará la prescripción de los causados con anterioridad a dicha fecha […]”.

Sentencia proferida el 8 de marzo de 2018 por la Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335-029-2014-00229

11. La Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 8 de marzo de 2018, en la parte resolutiva de la providencia dispuso:

“[…] PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia del 28 de septiembre de 2017, corregida mediante proveído del 27 de octubre del mismo año, proferida por el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, salvo el numeral cuarto, el cual queda así:

“CUARTO: Declarar la prescripción del pago del reajuste de las mesadas causadas con anterioridad al 15 de febrero de 2009” […]”.

12.  El Tribunal consideró que:

“[…] Descendiendo al caso concreto, se tiene que, de conformidad con la certificación expedida por el Coordinador de Gestión Laboral y Asuntos Pensionales del Patrimonio Autónomo de Remanentes de ADPOSTAL, el señor Argemiro Izquierdo Vargas, durante el último año de servicio, comprendido entre el 25 de agosto de 1982 y el 25 de agosto de 1983, devengó lo siguientes conceptos: asignación básica, prima semestral, prima de navidad, bonificación especial diciembre, prima de vacaciones, prima de retiro y prima de antigüedad o quinquenio (Fols 78, 191).

A su turno, la extinta Caja de Previsión Social de Comunicaciones -CAPRECOM a través de la Resolución No. 001817 del 4 de abril de 1983, reconoció pensión de jubilación al accionante por haber cumplido veinticinco (25) años de servicio, con el 75% del salario promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, incluyendo únicamente el sueldo, en cuantía de $21.062, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

Posteriormente, mediante la Resolución No. 000120 del 5 de enero de 1984, CAPRECOM reliquidó la pensión de jubilación al actor por retiro definitivo del servicio, incluyendo el sueldo, prima semestral, prima de navidad, prima anual, prima de retiro y prima de vacaciones, en cuantía de $40.693, efectiva a partir del 26 de agosto de 1983 (Fols 12-15).

Por lo tanto, se advierte que se dejó de incluir la “prima de antigüedad o quinquenio”, la cual está contemplada en el literal j) del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, razón por la cual, debe integrarse al ingreso base de liquidación en una doceava parte (1/12), como acertadamente lo dispuso el a quo, a partir del 26 de agosto de 1983, fecha del retiro del servicio. En punto del emolumento denominado “bonificación especial diciembre”, comparte la Sala la decisión del juez de instancia de no incluirla en la base de liquidación, por cuanto el artículo 4° del Decreto 307 de 1983, señala que “Esta sobrerremuneración no es factor salarial para la liquidación de otras prestaciones […]”.

13. Adujo que, respecto al fenómeno de la prescripción, se debe advertir que el juez de instancia, se equivocó al considerar que el pago de las diferencias pensionales debía llevarse a cabo, a partir del 7 de mayo de 2006, cuando ha debido disponer dicho pago, a partir del 15 de febrero de 2009, por prescripción trienal, como se explica a continuación. Indicó que la parte actora se retiró del servicio, con el fin de disfrutar de su pensión de jubilación el 26 de agosto de 1983, en donde elevó petición de reliquidación de dicho beneficio pensional, el 7 de mayo de 2009. Posteriormente, solicitó nuevamente la respectiva reliquidación de su pensión de jubilación, el 15 de febrero de 2012 y finalmente presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el 21 de abril de 2014. En ese orden de ideas, indicó que:

“[…] Por lo tanto, es con la segunda petición que se interrumpe la prescripción, es decir, la del 15 de febrero de 2012, pues la primera petición, solo tuvo la virtud de interrumpirla por un lapso de tres (3) años (Art. 41 Decreto 3135 de 1968), término dentro del cual debió presentar la demanda, es decir, hasta el 7 de mayo de 2012 y como el libelo introductorio se presentó el 21 de abril de 2014, no es posible tenerla como referente para interrumpir la prescripción. En este orden, como en entre la segunda petición y la presentación de la demanda no transcurrieron más de tres (3) años, se concluye que, debe declararse prescritas las diferencias de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 15 de febrero de 2009. En consecuencia, la sentencia apelada será modificada en este aspecto […]”. 

14. Respecto al reconocimiento del ajuste establecido en el artículo 116 de la Ley 6, se debe acreditar la calidad de pensionado, que haya habido diferencias con los aumentos de salario, y además, estar devengando la mesada pensional antes del 1.° de enero de 1989. En ese orden de ideas, al resolver el caso concreto, expresó que:

“[…] Como en el presente caso el demandante obtuvo el reconocimiento pensional a través de la Resolución No. 001817 del 4 de abril de 1983, y empezó a devengarla por retiro definitivo del servicio el 26 de agosto de 1983 (Fol. 14), es decir, antes del 1° de enero den 1989, fecha impuesta como límite por el artículo 116 de la Ley 6° de 1992, para conferir el beneficio del reajuste pensional previsto por dicha norma, debe concluir la Sala que cumplió con los supuestos de hecho de la norma, como acertadamente lo indicó el juez de instancia. Por lo tanto, el actor tiene derecho al reajuste anteriormente explicado, en cuantía del 14% distribuido así: Para el año 1993 un 7.0% y para el 1994 un 7.0%, pero con efectos fiscales a partir del 15 de febrero de 2009, por prescripción trienal, en los términos expuestos en precedencia […]”.

La solicitud de tutela

Pretensiones

15. La Sala infiere, del escrito de tutela presentado por la parte actora, que la pretensión principal que se persigue, es que se deje sin efectos jurídicos la sentencia proferida por la Subsección D Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en ese orden de ideas, que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.

16. El actor sostuvo en su escrito de tutela que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo. En ese orden de ideas, adujo que:

“[…] Es por todo lo anterior señor Juez de la tutela que considero respetuosamente se me han violado los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, a incurrir en un defecto sustantivo. Esto es, porque se ha desconocido la normatividad que para el año de 1983 no era obligación del empleado el pagó (sic) de pensión o salud si no que esta responsabilidad únicamente recaía en la espalda de la Nación que era el empleador. Y no por normas posteriores se venga a trasladar en perjuicio del suscrito éstos pagos cuando la ley para el momento que me pensione no exigía ninguno de ellos. Sentencias T=090 DEL 2009 (sic) Y (sic) T=181 DEL 2011 (sic), según el cual en aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral no es necesario el aporte por parte del suscrito si no del empleador […]”.

Actuación

17. El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de abril de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Juez Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

18. De igual manera, dispuso vincular a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM EICE en Liquidación; al Patrimonio Autónomo de Remanentes de CAPRECOM; a la Fiduciaria La Previsora S.A y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, concediéndoles el mismo término de dos (2) días para rendir el informe.

Intervenciones de las partes accionadas

19. El Juez Cincuenta y Tres Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante escrito aportado el 9 de mayo de 2019, solicitó que se declara improcedente el amparo, toda vez que en el presente caso no se acreditó con el cumplimiento de uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales como lo es el de inmediatez. En ese orden de ideas, adujo que la acción de tutela se interpuso por fuera del plazo razonable. 

20. La Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM en liquidación, mediante escrito aportado el 9 de mayo de 2019, solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, teniendo en cuenta que, se configuró la existencia de la falta de legitimación en la causa por pasiva.

21. Durante el presente trámite, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala                                                          

22. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[7], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[8].

Generalidades de la acción de tutela

23. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Cuestión previa

24. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia.

25. Así pues, debe aludirse a que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006^[9], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:

“[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente:

“2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…).

La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción.

La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[^[10]].  (Negrilla fuera de texto).

Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”.

26. La Sala advierte que la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM en liquidación, solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

27. Al respecto, es preciso indicar que la parte actora interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra la sentencia de segunda instancia de 8 de marzo de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013335-029-2014-00229, en el cual fungía como parte demandada.

28. En ese orden de ideas, de conformidad con la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, CAPRECOM en liquidación le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual era parte.

29. En tal virtud, la Sala declarará no probada la falta de legitimación en la causa por pasiva alegada.

Problemas jurídicos

30. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la inmediatez.

31. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

32. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[11], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales

33. Esta Sección adoptó^[12] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[13], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

34. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

35. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[14] que encaje en dichos parámetros.

36. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

37. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[15].

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

38. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia   C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional[16].

Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela

39. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[17] estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999[18] dijo:

“[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”

40. Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo:

“[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.

Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional[…][19]

41. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.

42. Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho[20]:

“[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008^[21], estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia; (ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”.

43. De igual manera frente al tema y concretamente cuando se trata del reconocimiento de prestaciones periódicas, esta Sección ha dicho[22]:

“[…]…la Sala (Expediente nro. 2013-02423-01[23], Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-), concluyó que “[…]siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad,incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]” (Destacado de la Sala).

Análisis del caso concreto       

44. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez.

45. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Acervo y análisis probatorios

46. Dentro del expediente está acreditado que: i) la sentencia objeto de la acción de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de marzo de 2018 y se notificó el 11 de abril de 2018[24]; y ii) que el actor interpuso la acción de tutela el 10 de abril de 2019[25].

47. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

48. No obstante, la misma jurisprudencia ha considerado que el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser analizado en cada caso concreto, y que existen situaciones especiales que permiten establecer un plazo superior al determinado[26], como por ejemplo en los casos donde se controvirtieren asuntos sobre prestaciones periódicas, donde se deben verificar los requisitos antes mencionados en la parte motiva de esta sentencia como lo son: “[…] que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”. (Subrayado por la Sala).

49. En el análisis del caso concreto, se cumple el primer requisito toda vez que la pensión de jubilación constituye una prestación periódica y la presunta vulneración alegada es continua y actual, teniendo en cuenta que lo que se procura es que tal prestación le sea reconocida, con los reajustes respectivos.

50. En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta[27], conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015[28], por medio del cual unificó su jurisprudencia en cuanto a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en donde señaló que:

“[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela;y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.”

Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo.

[…]

Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno.

Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna. Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional.

Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección[…]”.

51. Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

52. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente,          SU – 354 de 25 de mayo de 2017^[29], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela. La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso.

53. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia, ni demostró encontrarse en un estado de debilidad manifiesta.

54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el señor Argemiro Izquierdo Vargas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[1] “Por el cual se ajustan las pensiones de jubilación del Sector público en el Orden Nacional”.

[2] Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones

[3] “Por el cual se ajustan las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional”

[4] por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.

[5] Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones

[6] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

[7] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

[8] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”.

[9] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería.

[10] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”.

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328.

[12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328

[13] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[14] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo.

[15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101.

[16] Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[17] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política"

[18] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[19]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01.

[20] Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

^[21] Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00293-00.

[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 11001-03-15-000-2013-02423-01.

[24] Folio 283 del cuaderno principal.

[25] Folio 1 del cuaderno de tutela.

[26] Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

[27] Sobre los sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, ha dicho la Corte Constitucional: “La categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta Corporación, está constituida por aquellas personas que, debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva. Así se ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en situación de extrema pobreza. “( Corte Constitucional, Sentencia T-979 de 19 de diciembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.)

[28]. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-00001-01.

[29] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2007, M.P. Iván Humberto Escrucería.