11001-03-15-000-2018-02157-01(AC) Sección 1 2019

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA SENTENCIA QUE RESOLVIÓ UNA ACCIÓN DE GRUPO / MECANISMO DE SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL - En trámite

Con la presente acción de tutela el Departamento de Risaralda solicita el amparo transitorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y que, en consecuencia, se suspendan los efectos de sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda de acción de grupo promovida en su contra y lo condenó al pago de una indemnización (…) En el mismo sentido, solicita que se suspendan los efectos del auto de sustanciación que autorizó la expedición de copias auténticas solicitadas por los demandantes en la acción de grupo para adelantar el trámite de cumplimiento de la sentencia. En su criterio, lo anterior representa un inminente perjuicio irremediable frente a las finanzas de la entidad territorial. (…) [L]a Sala advierte que el mecanismo de revisión eventual iniciado a solicitud de la parte actora constituye un medio idóneo para ventilar la controversia que plantea el Departamento de Risaralda como sustento de la violación de sus derechos fundamentales. (…) [L]a solicitud de revisión eventual presentada por el Departamento de Risaralda se sustentó en la pretensión de unificación de jurisprudencia sobre ese tema, sobre la configuración de daño a partir del cobro de impuestos que fueron declarados nulos y sobre la configuración del fenómeno de caducidad en las acciones de grupo iniciadas bajo esos supuestos. Siendo ello así, comoquiera que lo pretendido por el Municipio con el referido mecanismo es la unificación de la jurisprudencia en torno a un asunto en el que se han suscitado diversas tesis, y teniendo en cuenta que la solicitud en esta acción se planteó con el mismo fundamento bajo los cargos de desconocimiento de precedente y defecto sustantivo, la revisión eventual constituye el mecanismo de defensa judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales que reclama el Departamento de Risaralda, lo que, en principio, torna en improcedente la presente acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02157-01(AC)

Actor: DEPARTAMENTO DE RISARALDA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado del Departamento de Risaralda en contra de la sentencia de 28 de noviembre de 2018 mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela.

1. SÍNTESIS DEL CASO

El Departamento de Risaralda, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia que estimó vulnerados a raíz de la sentencia de 26 de agosto de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la condena impuesta en su contra en el trámite de la acción de grupo con radicado 2012-00007, y con ocasión del auto de sustanciación O-008-2018- de 21 de marzo de 2018, por el cual la Sección Segunda del Consejo de Estado autorizó la expedición de copias auténticas solicitadas por la parte actora dentro de la acción de grupo con el fin de lograr el cumplimiento de la sentencia antes referida, decisión confirmada mediante auto de 26 de abril de 2018.

Según la actora, la sentencia de 26 de agosto de 2016 desconoció el precedente del Consejo de Estado sobre los efectos en el tiempo de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de carácter general, pues, en su criterio, la nulidad de la Ordenanza núm. 012 de 2009, por la cual se estableció la estampilla pro-desarrollo para el Departamento de Risaralda en los contratos celebrados con los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas, no es razón suficiente para desconocer las situaciones jurídicas consolidadas, por lo que no hay lugar a realizar devoluciones de las sumas recaudadas en cumplimiento de una norma legal.

Del mismo modo, acusó la providencia de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la prescripción extintiva de derechos, según el cual la acción para obtener el pago de lo no debido o la devolución del pago en exceso prescribe a los 5 años contados desde el momento en que se efectuó el pago, de manera que los pagos realizados por los contratistas, antes del cumplimiento del término de cinco años entre el último pago realizado por la estampilla pro-desarrollo y la presentación de la acción de grupo, no da lugar a devolución por parte del Departamento por encontrarse prescritos.

Igualmente, adujo que las providencias señaladas incurrieron en defecto sustantivo, “[…] al basar los efectos de la sentencia de nulidad en el trámite de la acción popular sin existir norma que los regule expresamente […]^[1], por desconocer el artículo 16 de la Ley 1695 de 2013 sobre el principio de sostenibilidad fiscal de los entes territoriales, y desconocer los términos fijados en el artículo el artículo 67 de la Ley 472 para resolver el recurso de apelación dentro de la acción de grupo, razón por la que considera que la sentencia debe ser considerada nula.

Con todo, señaló que las providencias que controvierte representan un perjuicio irremediable en las finanzas y la sostenibilidad fiscal del Departamento de Risaralda. En consecuencia, solicitó:

“[…] PRIMERA: Tutelar de manera transitoria ante el riesgo inminente de perjuicio irremediable para el Departamento de Risaralda, los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y el acceso a la administración de justicia del ente que represento, vulnerados, y en consecuencia de ello declarar la SUSPENSIÓN de los efectos jurídicos de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda de fecha 26 de agosto de 2016 que confirmó la sentencia dictada por el Juez Tercero Administrativo del Circuito de Pereira de fecha 15 de abril de 2014 y que condenó al Departamento de Risaralda al pago de perjuicios materiales en favor de los integrantes del grupo, por la suma ponderada de ($26.816.073.378) dentro de la acción de grupo radicada No. 66001-23-33-003-2012-00007-01 hasta tanto la sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda del Consejo de Estado se pronuncie de fondo sobre la Solicitud de Revisión Eventual de las sentencias referidas presentada por el Departamento de Risaralda que cursa en dicho Despacho la cual fue seleccionada para su revisión según auto de fecha 31 de julio de 2017 y dentro de la cual se profirió auto de fecha 21 de marzo de 2018.

SEGUNDA: Declarar la SUSPENSIÓN DEL AUTO DE SUSTANCIACIÓN O-008-2018 DE FECHA 21 DE MARZO DE 2018, PROFERIDO POR EL CONSEJERO PONENTE DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO, WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, que autorizó la expedición de copias auténticas del proceso en razón a la solicitud presentada por el apoderado judicial de la señora SANDRA LILIANA AGUIRRE SÁNCHEZ y las personas que conforman el grupo, tendientes a realizar las actuaciones pertinentes para lograr el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, confirmada en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda.

TERCERA: SUBSIDIARIA dejar sin efectos jurídicos provisionalmente el fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, el día 26 de agosto de 2016, al interior de la acción de grupo y el auto de fecha 21 de marzo de 2018 proferido por el Consejero Ponente William Hernández Gómez hasta tanto la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda del Consejo de Estado se pronuncie de fondo sobre la revisión eventual de la sentencia proferida. […]^[2].

1. TRÁMITE DE LA ACCIÓN

• El 29 de junio de 2018 el Despacho sustanciador de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, a la señora Sandra Liliana Aguirre Sánchez y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. De igual forma, ofició a la Sección Segunda del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Risaralda y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira para que allegaran copia del expediente de la acción de grupo con radicado 66001-23-33-003-2012-00007-01.

• La Sección Segunda del Consejo de Estado, a través del Consejero ponente  de los autos proferidos en el curso del mecanismo eventual, manifestó que éstos no representan una violación a los derechos fundamentales de las partes y son acordes con las normas procesales que regulan el asunto. En ese orden, señaló que frente a ellos resulta improcedente la acción de tutela porque no se acreditan las causales previstas en la jurisprudencia constitucional para ello y que las razones expuestas por el accionante se refieren al sentido y deber de cumplimiento del fallo ordinario y no se dirigen contra las providencias dictadas por su Despacho. En consecuencia, solicitó desvincular a la Sección Segunda del presente trámite constitucional.

• El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la magistrada ponente de la sentencia de 26 de agosto de 2016, allegó informe en el que precisó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el recurso extraordinario de revisión presentado en contra de la referida sentencia se encuentra en trámite, de manera que no se han agotado todos los mecanismos dispuestos para cuestionar la providencia atacada. Al respecto, referenció la sentencia T-458 de 29 de agosto de 2016, en la que se precisó que no puede descartar el recurso de revisión procedente frente a las acciones populares y de grupo para acudir directamente a la acción de tutela.

Sin embargo, señaló que en caso de que se admita la procedencia de la acción y se analice el supuesto perjuicio irremediable en las finanzas y la sostenibilidad fiscal del Departamento de Risaralda con ocasión de la condena impuesta en el fallo de 26 de agosto de 2016, debe tenerse en cuenta que la decisión se fundamentó en el análisis jurídico probatorio realizado a la luz de los lineamientos legales y jurisprudenciales aplicables al caso concreto, y que, si bien la condena implica una erogación patrimonial por parte de las demandadas, no por ello puede afirmarse que la decisión judicial constituye una fuente de vulneración de derechos, pues fue expedida como reconocimiento de derechos de carácter indemnizatorio, derivados de un daño causado por el ente estatal.

Precisó que el asunto ventilado en la acción de grupo se encontraba incurso en los efectos ex tunc de las sentencias del 30 de noviembre de 2011 y 18 de julio de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se declaró la nulidad del artículo 3º, literal b) de la ordenanza núm. 12 de 2009, que establecía la estampilla pro-desarrollo en el Departamento de Risaralda. En consecuencia, se determinó que los pagos que hubieren efectuado las personas que celebraron contratos con el Departamento de Risaralda en virtud de tales disposiciones carecían de sustento normativo y originaron un daño antijurídico que debía ser indemnizado. En ese punto, se refirió a las consideraciones expuestas en la sentencia acusada, en la que se aclaró que “[…] a la fecha en que se produjo el fallo de nulidad del inciso segundo del artículo 60 del Decreto 807 de 1993, se encontraba en trámite la primera instancia de este proceso, en consecuencia se debe resolver teniendo en cuenta lo decidido en dicha acción pública en virtud de los efectos erga omnes de esta clase de sentencias, como lo señala el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo […]”^[3].

De otra parte, se refirió al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el cual, al estudiar el tema de pago de impuestos con base en un acto administrativo declarado nulo, precisó que “[…] la certeza de haber incurrido en el pago de lo no debido surge con la declaratoria de nulidad del impuesto, de modo que solamente a partir de este momento la pretensión de devolución se torna exigible, pues con anterioridad, tanto su pago como el cobro por la administración, se amparaban en la presunción de legalidad. En estricto sentido, no puede considerarse entonces que la situación jurídica esté consolidada, pues, como se observa, para que esto ocurra no se requiere solamente el trascurso del tiempo, sino que durante ese tiempo el particular hubiera tenido la oportunidad de exigir jurídicamente su derecho […]”^[4].

En consideración a lo anterior, afirmó que la condena impuesta al Departamento de Risaralda no fue dispuesta de forma arbitraria por el Tribunal ni con desconocimiento de los lineamientos jurisprudenciales y legales pertinentes, de manera que su impacto en las finanzas y la sostenibilidad fiscal del Departamento no puede admitirse como una conducta violatoria de los derechos fundamentales del ente territorial, menos si se tiene en cuenta que la entidad territorial hizo efectivo el cobro de la estampilla, de manera que el pago de la indemnización ordenada se erige en una devolución de lo que se recaudó en forma contraria al ordenamiento jurídico y no en la pérdida de recursos de la entidad.

Con fundamento en lo expuesto, solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela o, en su defecto, denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.

• Sandra Liliana Aguirre Sánchez, demandante en la acción de grupo en la que se profirieron las providencias acusadas en este trámite de tutela, se opuso a las pretensiones de la parte actora aduciendo que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto existe en el ordenamiento jurídico el mecanismo de revisión eventual que resulta idóneo y a través del cual, en caso de prosperar, se invalidará en lo pertinente la sentencia que se ataca, con lo cual se impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Asimismo, adujo que la petición de amparo no cumple con el requisito de inmediatez porque se presentó en el mes de junio del año 2018, en contra de un fallo dictado el 26 de agosto de 2016.

Agregó que, según lo dispuesto en el artículo 274 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, la presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual no suspende la ejecución de la sentencia objeto de aquella, pues ello implicaría desconocer los principios de efectividad de los derechos y acceso a la administración de justicia, si se tiene en cuenta que la finalidad de la revisión es la unificación de la jurisprudencia y que dicho mecanismo no puede ser usado como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones de grupo.

Sobre los argumentos formulados en la solicitud de revisión eventual y en la acción de tutela, señaló que no hay lugar a unificar jurisprudencia en torno al término de caducidad de la acción de grupo, pues tanto los pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional coinciden en que, tratándose de demandas iniciadas por los daño causados por un acto administrativo declarado nulo por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el término de caducidad debe computarse a partir de la ejecutoria de dicho pronunciamiento, pues es entonces cuando se configura la falla en el servicio de la cual se deriva el daño antijurídico.

Agregó que el argumento según el cual no existe daño al patrimonio del contratista porque el impuesto fue incluido en el cobro del contrato, nunca fue planteado en la acción de grupo y por lo tanto no se debe emitir pronunciamiento en ese sentido. Igualmente, indicó que el incidente de impacto fiscal tiene un procedimiento autónomo, de manera que debe ser propuesto por el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros de Gobierno, solo procede respecto de las sentencias o autos que profieran las Altas Cortes y no puede invocarse para menoscabar los derechos, restringir su alcance o negar su protección efectiva.

En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela en consideración a que los accionados han actuado de conformidad con las normas y procedimientos establecidos y teniendo en cuenta que existe un mecanismo idóneo para evitar el perjuicio irremediable que se denuncia en la tutela.

• Mediante auto de 6 de agosto de 2018 el Despacho sustanciador dispuso vincular como terceros con interés en el resultado del proceso a los sujetos que conformaron el grupo demandante en la acción de grupo con radicado 66001-23-33-003-2012-00007-01.

• Aun cuando los demás sujetos fueron correctamente notificados no rindieron informe sobre los hechos de la tutela.

1. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia de 28 de noviembre de 2018 la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de tutela instaurada por el Departamento de Risaralda contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Como fundamento de su decisión adujo, en primer lugar, que la solicitud no cumplía con el requisito de inmediatez respecto de la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda de 26 de agosto de 2016, notificada el 19 de septiembre del mismo año, pues la acción de tutela interpuesta en su contra se radicó el 25 de junio de 2018, es decir 1 año, 8 meses y 6 días   después. Añadió que no se expusieron circunstancias especiales que permitan tener por satisfecho el requisito, pues se expuso como justificación el haber interpuesto el mecanismo de revisión eventual y éste no interrumpe el conteo del término aludido, ya que solo procede contra las sentencias que determinen la finalización o archivo de las acciones de grupo, de manera que su interposición no puede entenderse como una extensión del término de ejecutoria de la providencia.

En segundo lugar, indicó que los fundamentos de la acción no guardan relación con las decisiones adoptadas mediante el auto de 26 de abril de 2018, en tanto se refieren a la inconformidad del Departamento actor con las consideraciones expuestas en ambas instancias de la acción de grupo sobre los efectos en el tiempo de la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general, siendo que el precitado auto resolvió el recurso de reposición contra la providencia que ordenó la expedición de copias y frente a eso no presentaron argumentos que evidencien una irregularidad que comprometa contenidos constitucionalmente protegidos.

En ese sentido, la Sección Cuarta precisó que no es suficiente invocar la protección de derechos fundamentales para encontrar superado el presupuesto de la relevancia constitucional, pues se requiere que se proponga, además, un debate constitucional genuino con el que no se pretenda revivir etapas culminadas ni que el juez se refiera a los argumentos de desacuerdo con una decisión judicial como si fuera una tercera instancia. Por lo anterior, concluyó que los reproches elevados como fundamento de las pretensiones no evidenciaban una relación directa con el contenido del auto objetado, de manera que tampoco se cumplía con el requisito de relevancia constitucional.

1. IMPUGNACIÓN

Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que el recurso de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda se presentó dentro de los términos previstos para ello, y que el auto mediante el cual se seleccionó el asunto para revisión data del 31 de julio de 2017 y trascurrió el término de 10 meses para que la Sección Segunda del Consejo de Estado seleccionara para revisión la sentencia que se ataca con la acción de tutela. Sumado a ello, el expediente contentivo de la acción de grupo fue trasladado del Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda a la sede del Consejo de Estado, razón por la cual no fue posible instaurar la tutela en el término que indica la jurisprudencia constitucional y, además, el Juzgado Tercero Administrativo no había proferido el auto de estarse a lo resuelto, conforme a lo decidido por su superior jerárquico. Por tal motivo, estimó que se presentó una situación ajena al Departamento que le impidió presentar la tutela previamente.

De otro lado, reprochó que la Sección Cuarta no emitió pronunciamiento con respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez respecto del auto O-008-2018 de fecha 21 de marzo de 2018, que ordenó la expedición de copias del expediente de la acción de grupo instaurada por la señora Sandra Liliana Aguirre Sánchez. Al respecto, aclaró que en contra de ese auto se presentó recurso de reposición porque no se resolvió la solicitud de suspensión de los efectos de la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda y dicho recurso fue desatado mediante auto de 26 de abril de 2018, de manera que no hay lugar a indicar que se rompió el principio de inmediatez.

Agregó que el requisito de inmediatez sí se cumple porque la sentencia de 26 de agosto de 2016 no se encontraba ejecutoriada para el momento en que se instauró la acción de tutela, ya que el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira continúa profiriendo autos interlocutorios dentro del proceso, entre ellos, el que resuelve los recursos de reposición interpuestos por las personas que fueron excluidas del grupo beneficiario de la indemnización. Dicha circunstancia, en su parecer, demuestra que la acción de grupo se encuentra vigente en el tiempo, por lo que es procedente pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones en esta acción constitucional.

Igualmente, manifestó su inconformidad con las consideraciones expuestas en el fallo de primera instancia en torno al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque, en su criterio, el tema que se debate en la acción de tutela satisface ese requisito, ya que “[…] si se ordenase la devolución de los impuestos recaudados, se produce un IMPACTO FISCAL que afectará la inversión social en temas como salud, educación, saneamiento básico desmejorando de esta manera la calidad de vida de la población más vulnerable del Departamento […]”^[5].

En ese orden, adujo que pagar la condena indicada en la sentencia por valor de $26.816.073.378 más los perjuicios materiales y costas en el proceso, implica para el Departamento de Risaralda un esfuerzo adicional significativo en la búsqueda de recursos que no se tenían en la estrategia financiera del Plan de Desarrollo “Risaralda Verde y Emprendedora” 2016-2019, generando recorte en las inversiones programadas. A ello agregó que, en cumplimiento de la sentencia de 11 de noviembre de 2011 relacionada con el cobro de la estampilla Pro-Desarrollo, el Departamento dejó de realizar los cobros por ese concepto, lo que ocasionó una disminución de la inversión para infraestructura física sanitaria, sector educación y deporte y la consecuente desfinanciación de proyectos que contaban con ese recurso. Además, con los recursos recaudados por concepto de estampilla pro-desarrollo se realizaron inversiones en los diferentes municipios del Departamento, de manera que si no se tienen los recursos para asumir la devolución del dinero ordenada, la entidad territorial estaría obligada a aumentar las tarifas de los impuestos vigentes y sobre las cuales tenga autorización legal.

En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia y emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la acción de tutela.

• CONSIDERACIONES DE LA SALA

• COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

• HECHOS

• Sandra Liliana Aguirre Sánchez y otros 30 contratistas interpusieron acción de grupo en contra del Departamento de Risaralda con el fin de que la entidad territorial fuera declarada administrativamente responsable por el daño ocasionado a quienes celebraron contratos con los 14 municipios de dicho Departamento y sus entidades descentralizadas, por cuanto tuvieron que pagar el valor correspondiente a la estampilla pro-desarrollo creada por el artículo 3º de la Ordenanza 012 de 7 de mayo de 2009,  siendo que dicha disposición fue posteriormente anulada por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo^[6]. Como consecuencia de la declaración anterior, solicitaron reintegrar el monto total del dinero cancelado por los contribuyentes, junto con los intereses moratorios.

• La demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Pereira quien, mediante sentencia de 15 de abril de 2014, declaró patrimonialmente responsable al Departamento de Risaralda por los perjuicios causados por el cobro indebido de la estampilla pro-desarrollo y lo condenó al pago de $26.816.073.378. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra esa decisión argumentando, de un lado, que la sentencia que declaró la nulidad del literal b) del artículo 3 de la Ordenanza 12 de 2009 no señaló los efectos de dicha decisión, por lo que estos deben entenderse ex nunc,y de otro, que los recursos recaudados se ejecutaron en inversión social, por lo que no hubo enriquecimiento sin causa de su parte.

• Mediante sentencia de 26 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión apelada tras concluir que el efecto ex tunc de las providencias que anularon la disposición que establecía la estampilla pro-desarrollo tornaba antijurídico el recaudo efectuado desde la expedición del acto administrativo anulado y hacía viable la indemnización del perjuicio ocasionado por ese concepto a los contribuyentes. Asimismo, señaló que no resultaba fundado el argumento del demandado que pretendía justificar el cobro de la estampilla por razón de la inversión social de los recursos recaudados por ese concepto, pues dicha circunstancia no legitima el cobro de un tributo que quedó sin sustento normativo en virtud de la declaratoria de nulidad, por lo que desde entonces surgió la fuente de la obligación indemnizatoria en favor de quien asumió el pago del impuesto.

• El Departamento de Risaralda presentó solicitud de revisión eventual de la sentencia antes referida, con la pretensión de unificar la jurisprudencia sobre los efectos en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de un acto de carácter general, pues el Consejo de Estado ha señalado que estos son ex nunc y no ex tunc, como determinó el Tribunal. Además, fundamentó su petición en que el asunto reviste especial importancia por la cuantía de la condena impuesta, pues su pago provocaría que el Departamento se quede sin presupuesto para inversión, y agregó que resulta necesario aclarar por vía jurisprudencial que el cobro de impuestos como la estampilla pro-desarrollo no genera daño al contratista por cuanto ese costo se encuentra inserto en el valor del contrato, de manera que no causa impacto en el patrimonio de éste.

• Mediante auto de 31 de julio de 2017 la Sección Segunda del Consejo de Estado seleccionó para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 26 de agosto de 2016. El apoderado de la parte actora solicitó la devolución del expediente al Juzgado de origen con el fin de que se realicen las actuaciones pertinentes para lograr el cumplimiento de la sentencia de 26 de agosto de 2016. Por auto de sustanciación O-008-2018 de 21 de marzo de 2018, el Despacho ponente ordenó expedir copia auténtica del expediente a costa del apoderado de la parte actora y remitirla al Jugado Tercero Administrativo de Pereira para lo de su competencia.

5.3. ANÁLISIS DE LA SALA

5.3.1. El requisito de la inmediatez de la acción de tutela contra providencias judiciales

5.3.1.1. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, dado que la finalidad de la tutela es la protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales del solicitante, éste debe formularla en un plazo razonable y proporcionado contado a partir del hecho que originó la amenaza o vulneración de tales derechos, pues aceptar lo contrario desvirtuaría el carácter excepcional de la acción de tutela. La razonabilidad del plazo debe ser valorada en cada caso concreto, teniendo en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados, y iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición^[7].

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014^[8], en lo concerniente a la verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en los casos que se controvierten providencias judiciales, consideró que dicho requisito, por regla general, se debe tener por cumplido cuando la acción se interpone dentro de los seis (6) meses siguientes a la notificación de la providencia que se pretende controvertir. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. Este plazo, en todo caso, es indicativo, por lo que deberá ser analizado en cada caso particular, teniendo en consideración las circunstancias especiales de modo, tiempo y lugar en que se encuentre el accionante.

A este respecto, en sentencia SU-354 de 2017, la Corte Constitucional destacó que la importancia de exigir un término razonable entre la notificación de la sentencia que se controvierte y la interposición de la acción de tutela radica en que dicho requisito: “[…] (i) garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; (ii) evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; (iii) resguarda la seguridad jurídica; y (iv) desestima las solicitudes negligentes[…]”. En adición, la Corporación reiteró que no existe un término de caducidad para acudir al amparo constitucional, de manera que cada caso debe ser analizado en concreto, teniendo en cuenta todos los matices y circunstancias que puedan presentarse en el curso del acontecimiento de los hechos.

Por lo mismo, la Corte Constitucional^[9] ha establecido dos eventos en los que se podrá valorar la admisibilidad de una acción de tutela presentada luego de que hubiese transcurrido un largo periodo de tiempo respecto de la vulneración o amenaza de derechos, a saber: “[…] (i)cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii)  cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”^[10]

5.3.1.2. En el caso sub examine, la parte actora controvierte la sentencia de 26 de agosto de 2016, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la sentencia del Juez Tercero Administrativo de Pereira que declaró patrimonialmente responsable al Departamento de Risaralda por los perjuicios causados por el cobro indebido de la estampilla pro-desarrollo establecida en el literal b) del artículo 3º de la Ordenanza 12 de 7 de mayo de 2009 y condenó a dicha entidad territorial a pagar la suma de $26.816.073.378 por concepto de perjuicios materiales a favor de los integrantes del grupo demandante. Asimismo, la parte actora pretende que se suspenda el auto de sustanciación O-008-2018 de 21 de marzo de 2018, proferido en el trámite del mecanismo de revisión eventual, en el que se ordenó expedir copia auténtica del expediente a efectos de permitir el cumplimiento de la sentencia antes referida.

La Sección Cuarta de esta Corporación, en primera instancia, declaró improcedente la presente acción aduciendo, en primer lugar, que no se cumplía el requisito de inmediatez respecto de la sentencia de 26 de agosto de 2016 porque la tutela se radicó 1 año y  8 meses después de su notificación. En ese sentido, explicó que el trámite del mecanismo de revisión eventual no puede entenderse como extensivo del término de ejecutoria de la providencia, pues este solo procede contra las sentencias que, precisamente, determinen la finalización o archivo de las acciones de grupo. En segundo lugar, señaló que los argumentos expuestos en la tutela como reproches en contra del auto de sustanciación O-008-2018 de 21 de marzo de 2018, en realidad evidenciaban la inconformidad del ente actor con la decisión adoptada en las dos instancias de la acción de grupo, pues no exponían ninguna irregularidad inherente al auto que supuestamente se atacaba, de manera que concluyó que, respecto de dicha providencia, no se acreditaba el requisito de relevancia constitucional.

En su impugnación, la parte actora manifestó estar en desacuerdo con dicha decisión y solicitó tener en cuenta que el expediente de la acción de grupo fue remitido al Consejo de Estado, razón por la cual no fue posible instaurar la tutela en el término que indica la jurisprudencia constitucional, y que la sentencia acusada no se encontraba ejecutoriada porque el Juzgado Tercero Administrativo de Pereira continúa profiriendo autos interlocutorios dentro del proceso.

La Sala advierte que los anteriores argumentos no son suficientes para tener por cumplido el requisito de inmediatez, pues el hecho de que el expediente físico de la acción de grupo no estuviere en el Tribunal Administrativo de Risaralda no le impedía a la parte interesada formular la acción constitucional, por cuanto la entidad conoció el contenido de la sentencia desde el momento en que le fue notificada y pudo advertir desde entonces la vulneración a los derechos fundamentales que hoy invoca. En el mismo sentido, que en la acción de grupo se hayan proferido autos interlocutorios relativos al reconocimiento de nuevos sujetos dentro del grupo de afectados luego de que fue proferida la sentencia, en nada altera la decisión adoptada en ella ni modifica la supuesta violación que en ella se reprocha, de manera que dicha circunstancia tampoco es un impedimento para que el actor acuda en tiempo a este mecanismo constitucional.

Pese a lo anterior, la Sala destaca que el Departamento de Risaralda solicitó la revisión eventual de la sentencia de 26 de agosto de 2016, por estimar necesario unificar la jurisprudencia sobre los efectos en el tiempo de la sentencias que declaran la nulidad de un acto de carácter general, en consideración a que la postura adoptada por el Tribunal de Risaralda en ese punto contradice el criterio del Consejo de Estado.

En consideración a lo anterior, se tiene que el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, estableció el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares y de grupo, y que este mecanismo se recogió en la Ley 1437 de 2011, en los siguientes términos:

“[…] ARTÍCULO 272. FINALIDAD DE LA REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.

ARTÍCULO 273. PROCEDENCIA. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación  del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación. […]”.

Así, tal como lo dispone el artículo 274 del CPACA, de prosperar la revisión, el Consejo de Estado podrá invalidar en lo pertinente la sentencia bajo examen y dictar providencia de reemplazo donde se adopten las disposiciones que correspondan.

En esa medida, la Sala encuentra que, en tanto que el ordenamiento jurídico prevé el mecanismo de revisión eventual y como la parte actora acudió a él como último recurso para ventilar su pretensión de reparación y la sentencia fue seleccionada para revisión, el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez no puede desconocer que en el trámite del aludido mecanismo se han proferido providencias que permitirán la revisión de la decisión adoptada en la sentencia de 26 de agosto de 2016.

En consecuencia, se impone tener en cuenta la última de las providencias proferidas dentro de la acción de grupo que surte alguna incidencia en la firmeza de la sentencia de 26 de agosto de 2016, esto es, el auto de 1 de febrero de 2018, mediante el cual la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la decisión de seleccionar la providencia de 26 de agosto para revisión. Ese auto fue notificado el 7 de febrero de 2018 a través de mensaje de datos remitido a la dirección de correo electrónico de los apoderados de las partes.

De esta forma, como la presente acción de tutela fue radicada el 25 de junio de 2018^[11], es claro que se formuló dentro de un término razonable y proporcional.

Finalmente, la Sala aclara que no hay lugar a tener en cuenta los autos de 21 de marzo y 26 de abril de 2018, mediante los cuales, respectivamente, se ordenó la expedición de copias del expediente de la acción de grupo instaurada por la señora Sandra Liliana Aguirre Sánchez y se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de esa decisión, por cuanto los defectos invocados en la tutela no se encuentran referidos a las decisiones que en ellos se adoptaron, de manera que no son pertinentes para analizar la supuesta violación a los derechos fundamentales que se invoca, tal como se explicará en el acápite en el que se analice la acusación frente a dicha providencia.

5.3.2. El requisito de subsidiariedad de la acción de tutela contra providencias judiciales

El Decreto 2591 de 1991, al enunciar las causales de improcedencia de la acción de tutela, señala la existencia de otros recursos o medios de defensa judiciales, y advierte que ellos serán apreciados en concreto en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (artículo 6º, numeral 1º).

El atributo de la subsidiariedad de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, permite su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía integrante del debido proceso constitucional, que supone la aplicación de los procedimientos debidos a cada caso concreto^[12]. Por lo que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela y cuando ésta se interpone en contra de una providencia judicial, el aludido requisito adquiere una relevancia superior, en salvaguarda de los principios de seguridad jurídica, debido proceso y autonomía judicial que respaldan las decisiones judiciales.

Conforme lo expuesto en la precedencia, con la presente acción de tutela el Departamento de Risaralda solicita el amparo transitorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y que, en consecuencia, se suspendan los efectos de sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda de acción de grupo promovida en su contra y lo condenó al pago de una indemnización por valor de $26.816.073.378. En el mismo sentido, solicita que se suspendan los efectos del auto de sustanciación que autorizó la expedición de copias auténticas solicitadas por los demandantes en la acción de grupo para adelantar el trámite de cumplimiento de la sentencia. En su criterio, lo anterior representa un inminente perjuicio irremediable frente a las finanzas de la entidad territorial.

Sin embargo, para el análisis de las pretensiones formuladas resulta relevante tener en cuenta que, tal como se expuso en el acápite precedente, la parte actora solicitó la revisión eventual de la sentencia de 26 de agosto de 2016 y ésta fue seleccionada por la Sección Segunda de esta Corporación. Sin embargo, hasta el momento no ha sido proferida una decisión definitiva en ese trámite.

En consideración a lo anterior, la Sala advierte que el mecanismo de revisión eventual iniciado a solicitud de la parte actora constituye un medio idóneo para ventilar la controversia que plantea el Departamento de Risaralda como sustento de la violación de sus derechos fundamentales.

Ello, por cuanto la solicitud de amparo en esta acción de tutela fue planteada en los términos de un posible desconocimiento del precedente de esta Corporación respecto de los efectos de las sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general y, justamente, la solicitud de revisión eventual presentada por el Departamento de Risaralda se sustentó en la pretensión de unificación de jurisprudencia sobre ese tema, sobre la configuración de daño a partir del cobro de impuestos que fueron declarados nulos y sobre la configuración del fenómeno de caducidad en las acciones de grupo iniciadas bajo esos supuestos.

Siendo ello así, comoquiera que lo pretendido por el Municipio con el referido mecanismo es la unificación de la jurisprudencia en torno a un asunto en el que se han suscitado diversas tesis, y teniendo en cuenta que la solicitud en esta acción se planteó con el mismo fundamento bajo los cargos de desconocimiento de precedente y defecto sustantivo, la revisión eventual constituye el mecanismo de defensa judicial idóneo para el amparo de los derechos fundamentales que reclama el Departamento de Risaralda, lo que, en principio, torna en improcedente la presente acción de tutela.

Ahora bien, el actor solicitó el amparo transitorio de sus derechos para evitar el inminente perjuicio irremediable, con el fin de que se suspendieran los efectos de la sentencia dictada por el Tribunal dentro de la acción de grupo, hasta tanto la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelva su solicitud de revisión eventual.

El señalado perjuicio irremediable lo sustentó en que el pago de la condena indicada en la sentencia por valor de $26.816.073.378 más los perjuicios materiales y costas en el proceso, implica para el Departamento de Risaralda un esfuerzo adicional significativo en la búsqueda de recursos que no se tenían en la estrategia financiera del Plan de Desarrollo, que se hace más gravoso en consideración a que desde la anulación de la disposición que establecía la estampilla Pro-Desarrollo el Departamento dejó de recaudar ingresos por ese concepto, lo que ocasionó una disminución de la inversión para infraestructura física sanitaria, del sector educación y de deporte y la consecuente desfinanciación de proyectos que contaban con ese recurso. Además, afirmó que si no se tiene la capacidad de asumir la devolución del dinero el Departamento se vería obligado a aumentar las tarifas de los impuestos vigentes, con lo que se afectaría la canasta familiar de los habitantes del ente territorial.

En ese sentido, debe recordarse que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela solo es procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, el cual está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable.

Sobre los elementos para determinar el carácter irremediable del perjuicio, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado, “[…] En primer lugar, (…) que el daño debe ser inminente, es decir que está por suceder en un tiempo cercano, a diferencia de la mera expectativa ante un posible menoscabo. Este presupuesto exige la acreditación probatoria  de la ocurrencia de la lesión en un corto plazo que justifique la intervención del juez constitucional. Es importante resaltar que la inminencia no implica necesariamente que el detrimento en los derechos este consumado. Asimismo, indicó que las medidas que se debían tomar para conjurar el perjuicio irremediable deben ser urgentes y precisas ante la posibilidad de un daño grave evaluado por la intensidad del menoscabo material a los derechos fundamentales de una persona. En esa oportunidad, la Corte señaló que la gravedad del daño depende de la importancia que el orden jurídico le concede a determinados bienes bajo su protección. Finalmente estableció que la acción de tutela debe ser impostergable para que la actuación de las autoridades y de los particulares sea eficaz y pueda asegurar la debida protección de los derechos comprometidos.  […]”^[13]

En esa medida, tal como lo concluyó esta Sala de Decisión al resolver la acción de tutela interpuesta por un municipio en contra de la sentencia que en el marco de una acción de grupo le ordenó devolver a los contribuyentes lo pagado por un tributo declarado nulo^[14], la revisión de las circunstancias expuestas por la parte actora pone de presente que el perjuicio irremediable alegado no reúne las calidades exigidas por la Corte Constitucional en la sentencia transcrita, por cuanto, en esta instancia, no existe certeza del acaecimiento de las consecuencias que tendrá que asumir luego de pagar las sumas de dinero ordenadas por el Tribunal, ya que se sustenta en hipótesis que no fueron acreditadas con ningún medio de prueba.

Lo anterior, aunado al hecho de que, por previsión expresa del numeral 6 del artículo 274 del CPACA, “Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar”. En consecuencia, el trámite la revisión eventual prevé la vía para conjurar el supuesto perjuicio irremediable que la parte actora denuncia, pues en caso en que le asista razón, eventualmente se modificará o invalidará la sentencia de 26 de agosto de 2016 que reprocha y, en caso de haber realizado pago alguno en cumplimiento de la providencia, tendrá derecho a que se restituya su patrimonio. En esa medida, el mecanismo de defensa existente sí impide la posible ocurrencia de un eventual perjuicio.

Por lo anterior, al no existir certeza de la gravedad del presunto daño y teniendo en cuenta que el mecanismo existente contempla la forma de impedir el eventual perjuicio que anticipa el Departamento de Risaralda, no es dable predicar la existencia de un perjuicio irremediable y por ende, la acción de tutela no resulta procedente ni siquiera como mecanismo transitorio.

5.3.3. Análisis de los cargos formulados contra el auto de 26 de abril de 2018.

En la impugnación, la parte actora manifestó su inconformidad con las consideraciones expuestas en el fallo de primera instancia sobre el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Al respecto la Sección Cuarta determinó  que la solicitud respecto del auto de 26 de abril de 2018, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, no cumplía con ese requerimiento porque los fundamentos de la acción no tenían relación con ese auto, pues allí se resolvió el recurso de reposición contra la providencia que ordenó expedir copia auténtica del expediente y remitirlo al Juzgado de origen, en atención a la solicitud de la parte actora con el fin de lograr el cumplimiento de la sentencia. Según el accionante, el tema que se debate en la acción de tutela sí tiene relevancia constitucional, ya que la condena impuesta en contra del Departamento de Risaralda ocasionará un impacto fiscal que afectará la inversión social en salud, educación y saneamiento básico, de manera que debe emitirse un pronunciamiento de fondo.

En este punto la Sala comparte las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta en primera instancia, pues lo cierto es que los cargos formulados en la acción de tutela se refieren a los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en los que supuestamente se incurrió al ordenar indemnizar a los sujetos que pagaron un tributo que posteriormente fue declarado nulo, en atención a la inconformidad del Departamento actor con la tesis adoptada sobre los efectos en el tiempo de la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general. En esa medida, de llegar a existir los vicios expuestos, estos se habrían configurado en la sentencia de 26 de abril de 2016, en la que se resolvió en segunda instancia la acción de grupo, pues fue allí donde se presentaron los argumentos que reprocha la parte actora.

En ese sentido, es claro que la orden de expedir copias del expediente y remitirlo al Juzgado de origen, adoptada en el auto de 26 de abril de 2018, de ningún modo se encuentra relacionada con la tesis que discute la parte actora y que acusa como vulneradora de sus derechos fundamentales, pues se trata de una decisión accesoria al debate de fondo que motivó el   proceso.

Así las cosas, en vista de que en el presente caso no se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la solicitud de tutela instaurada por el Departamento de Risaralda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2018, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] Folio 13, reverso, del cuaderno principal.

[2] Folio 3 del cuaderno principal.

[3] Folio 51 del cuaderno principal.

[4] Folio 52 del cuaderno principal.

[5] Folio 220, reverso, del cuaderno principal.

[6] Sentencias de 11 de noviembre de 211 y 18 de junio de 2013, proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, respectivamente.

[7] Sentencias T-648 de 2003, T-322 de 2008, T-581 de 2012, entre otras.

[8]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

[9] Sentencias T-584 de 2011, SU-499 de 2016 entre otras.

[10] Sentencia T-584 de 2011.

[11] Tal como consta a folio 1 del cuaderno principal.

[12] En este sentido, entre otras, se pueden confrontar las sentencias T-145 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-983 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), de la Corte Constitucional.

[13] Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2017, M.P: Gloria Stella Ortiz Delgado.

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018), radicado: 11001-03-15-000-2018-00340-00(AC), Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA – RISARALDA, C.P.: María Elizabeth García González.