ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL - Configuración / AUSENCIA DE TEMERIDAD

En el presente caso, se advierte que, si bien el actor ha manifestado que la presente acción de tutela se dirige contra la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005, a través de la cual la Policía Nacional lo retiró de la Institución, lo cierto es que de los argumentos esbozados a lo largo del escrito de tutela y de la impugnación, resulta evidente que lo pretendido es que se deje sin efecto la sentencia de 26 de abril de 2012 proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el núm. 2005-08928, en el que se demandó la nulidad del acto administrativo en mención. Lo anterior, por cuanto el Tribunal en la providencia referida revocó el fallo de 24 de junio de 2011, proferido por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró la nulidad de la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005 y ordenó el reintegro del actor a la institución, además del pago de los emolumentos salariales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta el reintegro. (…) Ahora, como se dijo al inicio, en el escrito de tutela el actor manifestó que ya había presentado otra acción de la misma naturaleza contra la sentencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que la Sección Quinta de esta Corporación, en su calidad de juez de primera instancia en el proceso de la referencia, al encontrar que ambas solicitudes de amparo guardaban identidad de partes, objeto y causa petendi, y que el otro proceso culminó con sentencia ejecutoriada, estimó que era del caso declarar la cosa juzgada, además que la conducta del actor no podía ser considerada como temeraria, por cuanto advirtió sobre la existencia de la otra acción de tutela, lo que descartó su mala fe. El actor en su escrito de impugnación, en esencia, reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, sin referirse a la configuración de la cosa juzgada. Siendo ello así, corresponderá a la Sala determinar si, en el caso concreto, la presentación de dos acciones de tutela por parte del mismo actor contra una providencia judicial, da lugar a la existencia de cosa juzgada, temeridad o ambas situaciones. (…) para la Sala resulta claro que en el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada, conforme lo declaró el a quo. (…) Al revisar el caso concreto, la Sala concluye, al igual que lo hizo el juez de primera instancia, que la actuación del actor no debe ser calificada como temeraria, dado que no se evidencia mala fe en su proceder.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ (E)

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03592-01(AC)

Actor: FREDY HUMBERTO MEDINA ORTEGA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION E

La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 21 de noviembre de 2018, mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la cosa juzgada.  

I.             ANTECEDENTES

I.1.-    La Solicitud

El ciudadano FREDY HUMBERTO MEDINA ORTEGA, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda –Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental a la igualdad.

I.2 Hechos

Manifestó que mientras se encontraba como miembro activo de la Policía Nacional, el Mayor Caraballo le exigía una cuota mensual de su salario para su superior, sin conocer a quién se refería. En atención a que no aceptó tal sugerencia, fue sometido a una persecución, lo que trajo como consecuencia su destitución de la entidad castrense mediante Resolución 0093 de 3 de junio de 2005, la cual, a su juicio, fue expedida con violación de su derecho al debido proceso, habida cuenta que no fue llamado a rendir descargos.

Del expediente y del relato del actor, la Sala infiere que este instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de retiro, la que fue conocida por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, que en sentencia de 24 de junio de 2011 declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ordenó el reintegro del actor al cargo que venía desempeñando al momento de su retiro y el pago de los emolumentos salariales dejados de percibir desde el retiro hasta el momento de su reintegro.

Contra la anterior decisión la Policía Nacional interpuso recurso de apelación siendo resuelto por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de 26 de abril de 2012, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que el acto acusado obedeció a la potestad discrecional de la entidad, la cual no se limita con el buen desempeño laboral de funcionario, más aún si se tiene en cuenta que el actor no demostró que los hechos que motivaron su retiro hayan sido diferentes al buen servicio y en ejercicio de la potestad discrecional.

Aseguró en su escrito de tutela que fue felicitado en 9 ocasiones por su buen servicio, por ser cumplidor de su deber y buen compañero.

Adujo que su derecho a la igualdad debe ser amparado, habida cuenta que la Corte Constitucional en sentencias T-1168 de 2008 y T-625 de 2013 ordenó el reintegro a los Oficiales Carlos Andrés Gutiérrez Ibáñez y José Javier Toro Díaz.

Expresó que su único oficio es ser policía, toda vez que no pudo estudiar por falta de recursos.

Aseguró que es la segunda acción de tutela que instaura contra la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó el fallo del Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá que había ordenado su reintegro a la institución castrense.

I.3 Pretensiones

Si bien el actor no manifestó una pretensión clara en su solicitud, de los argumentos se advierte que lo pretendido es que se deje sin efecto la sentencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en consecuencia, se confirme el fallo de 24 de junio de 2011, en el que el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó su reintegro a la Policía Nacional.

I.4 Defensa

I.4.1.- La Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que esta es la segunda acción de tutela que el actor presenta con idéntica situación fáctica; y que la primera fue radicada bajo el núm. 2018-00432, tramitada en las Secciones Segunda y Cuarta del Consejo de Estado, que rechazaron por improcedente el amparo solicitado.

A su juicio, la anterior situación revela una actuación temeraria del actor teniendo en cuenta que sin justificación alguna presentó la misma acción de tutela ante distintos jueces; y que comoquiera que el presente asunto guarda identidad de partes y fáctica con la acción de tutela núm. 2018-00432, debe ser rechazado.

I.4.2.- La Policía Nacional se refirió a la acción de tutela con radicado núm. 2018-00432, presentada anteriormente, la cual guarda identidad fáctica y de partes con la presente solicitud.

Indicó que la referida acción fue conocida en primera instancia por la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado, que en sentencia de 12 de marzo de 2018 la declaró improcedente, cuya decisión fue impugnada por el actor ante la Sección Cuarta de la misma Corporación, que la confirmó en providencia de 14 de junio de ese año.

Realizó un cuadro comparativo de las acciones de tutela presentadas por el actor contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que advirtió la identidad de partes, causa petendi y objeto, razón por la que expresó que la conducta del aquí demandante era temeraria lo que impone denegar la presente solicitud, dado que, a su juicio, era claro el propósito desleal del accionante de obtener la satisfacción de sus intereses, si se tiene en cuenta que no informó que la otra acción de tutela fue conocida por el Consejo de Estado.

Señaló que, además, la presente solicitud no cumple con el principio de inmediatez, habida cuenta que fue instaurada después de seis años de proferida la sentencia que, presuntamente, vulnera los derechos fundamentales del actor, lo que desvirtúa la existencia de un posible perjuicio irremediable.

II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de noviembre de 2018 declaró la cosa juzgada.

Para el efecto explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia T-053 de 2012), con ocasión de la presentación de dos acciones de tutela con identidad de objeto, partes y causa petendi, puede dar lugar a la existencia de cosa juzgada, temeridad o ambas figuras.

Puso de manifiesto que la cosa juzgada, según el artículo 303 del Código General del Proceso -CGP-, se configura cuando: i) se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada; ii) que sea entre las mismas partes; iii) que verse sobre un mismo objeto; y iv) el proceso se adelante por la misma causa petendi.    

Respecto del caso concreto encontró que, en efecto, operó la cosa juzgada en el expediente de la referencia, toda vez que ambos procesos: i) guardan identidad de partes, teniendo en cuenta que se promovieron contra la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; e ii) identidad de causa y objeto, debido a que, pese a que no se señala una pretensión correcta, es claro que lo que se pretende es dejar sin efecto la decisión tomada en la providencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó el fallo del Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá.

En relación con la temeridad, señaló que la conducta del actor no puede ser considerada como de mala fe, dado que realizó una manifestación expresa en la demanda sobre la existencia de otro recurso de amparo instaurado con anterioridad, lo que denota una falta de conciencia en relación con la configuración de la cosa juzgada en su caso.

III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

El actor expresó que su intención con el recurso de apelación era demandar la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005, a través de la cual la Policía Nacional lo retiró del servicio.

Manifestó su desacuerdo con la decisión de la Sección Segunda –Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, aceptó la persecución en su contra, razón por la que solicitó que se ordenara su reintegro.

Reiteró los argumentos expuestos en su escrito de tutela.

El actor expuso sus argumentos, en los siguientes términos:

“[…] En esta apelación demanda ante ustedes la Resolución #0093 del 3 de junio de 2005, cómo es posible que el Tribunal de Cundinamarca haya aceptado la persecución en mi contra y haya derogado el fallo del señor Juez 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, Doctor RICHAR NAVARRO MAY donde ordenó a la Institución Policial mi reintegro a la misma, Señores Magistrados espero que se haga justicia y en esta apelación se ordene mi reintegro porque lo único que sé hacer es ser Policía y la amo por eso deseo volver a ella.

No hay derecho que teniendo yo una hoja de vida tan buena y excelente, con nueve (9) felicitaciones por buen servicio, cumplidor de mi deber, buen estudiante y sin sanciones y se me haya retirado en mi estadía Policial no se hubiese tenido en cuenta mi hoja de vida que llevé durante mi estadía en la institución.

Le pido que considere su decisión y se condene a la Policía Nacional a que se me reintegre ya que fui destituido sin ninguna falta en la Institución, por lo contrario por no aceptar las irregularidades de los oficiales de aquella época como el Mayor Caraballo que lo perseguía a uno en el trabajo para que diéramos la cuota para darle al comandante de la Policía  de Bogotá en esa época, no entiendo como la Institución con ese poderío que tenía en la época el señor Magistrado del Tribunal de Cundinamarca abolió el fallo del Juzgado 23 Administrativo donde se ordenaba mi reintegro a la Institución.

[…]

Y por último quiero decirles que se me violó mis derechos a la defensa y me destituyeron sin causa justificada solamente por no aceptar la exigencia que me exigían de las cuotas mensuales que tenía que hacer para el comandante de Policía Metropolitana de Bogotá, no entiendo cómo nos extorsionaban con esas cuotas mensuales para los comandantes quiero agregar que los nombres que en la Resolución figura que fueron destituidos al igual conmigo todos fueron reincorporados y algunos quedaron con su jubilación […]”.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción de tutela contra providencias judiciales

En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente nro. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones^[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable^[5].  De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración^[6].  De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora^[7].  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible^[8].  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela^[9].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 

… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales^[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado^[11].

i. Violación directa de la Constitución [...]”.

En el presente caso, se advierte que, si bien el actor ha manifestado que la presente acción de tutela se dirige contra la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005, a través de la cual la Policía Nacional lo retiró de la Institución, lo cierto es que de los argumentos esbozados a lo largo del escrito de tutela y de la impugnación, resulta evidente que lo pretendido es que se deje sin efecto la sentencia de 26 de abril de 2012 proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el núm. 2005-08928, en el que se demandó la nulidad del acto administrativo en mención.

Lo anterior, por cuanto el Tribunal en la providencia referida revocó el fallo de 24 de junio de 2011, proferido por el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá, que declaró la nulidad de la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005 y ordenó el reintegro del actor a la institución, además del pago de los emolumentos salariales dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta el reintegro.

A la citada providencia se le atribuye la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, por cuanto la Corte Constitucional en reiteradas oportunidades ha ordenado el reintegro de miembros de la Policía Nacional y porque los demás oficiales retirados en la misma resolución demandada ya fueron reintegrados a la entidad.

Ahora, como se dijo al inicio, en el escrito de tutela el actor manifestó que ya había presentado otra acción de la misma naturaleza contra la sentencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que la Sección Quinta de esta Corporación, en su calidad de juez de primera instancia en el proceso de la referencia, al encontrar que ambas solicitudes de amparo guardaban identidad de partes, objeto y causa petendi, y que el otro proceso culminó con sentencia ejecutoriada, estimó que era del caso declarar la cosa juzgada, además que la conducta del actor no podía ser considerada como temeraria, por cuanto advirtió sobre la existencia de la otra acción de tutela, lo que descartó su mala fe.

El actor en su escrito de impugnación, en esencia, reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, sin referirse a la configuración de la cosa juzgada.

Siendo ello así, corresponderá a la Sala determinar si, en el caso concreto, la presentación de dos acciones de tutela por parte del mismo actor contra una providencia judicial, da lugar a la existencia de cosa juzgada, temeridad o ambas situaciones.

Sobre tales figuras, en reiterados pronunciamientos, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente:

“[…] 4.1.              En Sentencia T-502 de 2008, la Corte Constitucional, al analizar la situación que surge, cuando, en relación con una misma materia, se presentan dos o más acciones de tutela,  distinguió entre los fenómenos de la cosa juzgada constitucional, por un lado, y la tutela temeraria, por otro.   

En ese contexto, encuentra la Corte que a partir de lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es posible distinguir dos escenarios y dos órdenes distintos de consecuencias, así: En primer lugar la presentación de una tutela de manera repetida puede hacerse de manera simultánea, cuando la persona interpone la acción ante varios jueces, o sucesiva, evento que se presenta cuando, después de haberse decidido una acción de tutela, la misma es nuevamente presentada. Desde el punto de vista de la decisión que debe adoptar el juez, para el primer caso, la ley ha previsto que todas las solicitudes deben resolverse desfavorablemente; en el segundo caso, como desarrollo del principio de cosa juzgada, las tutelas subsiguientes a la primera deben rechazarse. Si, en cualquiera de los dos escenarios anteriores, no se acredita la presencia de un motivo expresamente justificado, debe declararse la temeridad y proceden las sanciones previstas en la ley para esa eventualidad.

En relación con la cosa juzgada constitucional en materia de tutela, la Corte ha puntualizado que, cuando una sentencia de tutela haya sido seleccionada para revisión, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la Corte Constitucional, y que, cuando no se produce la selección, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en el que se decide no seleccionarla para revisión^[1]. En este último caso, ha dicho la jurisprudencia, la decisión de no seleccionar para revisión una sentencia de tutela “… trae como efecto principal su ejecutoria formal y material, con lo que opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, de suerte que se resguarda el principio de seguridad jurídica y se hace efectivo el carácter de la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional^[2].”^[3]  Así, en relación con las sentencias que no son seleccionadas por la Corte “… opera el fenómeno de la cosa juzgada y no hay lugar para que posteriormente se reabra el debate sobre lo decidido, como quiera que las decisiones judiciales se tornan inmutables y definitivamente vinculantes^[4].”^[5]

La Corte ha precisado que el juez de tutela, para establecer si, en razón de una tutela anterior, existe cosa juzgada constitucional respecto de un asunto puesto en su conocimiento, debe verificar si convergen los siguientes elementos: (i) Identidad de partes; (ii) identidad de hechos; e (iii) identidad de pretensiones^[6]. La verificación de esta triple identidad, prima facie^[7], torna improcedente la nueva acción de tutela como quiera que sobre el asunto objeto de análisis existe una decisión judicial definitiva e inmutable^[8]. Para la Corte, la necesidad de esa verificación se deriva de la prohibición general, contenida en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil^[9], de que se de un nuevo pronunciamiento por parte del juez, sobre un proceso que guarde identidad jurídica -en el sentido explicado- con uno anteriormente decidido.^[10]

Por otro lado, en cuanto hace a la temeridad en la interposición de acciones de tutela simultáneas o sucesivas, la jurisprudencia constitucional^[11] ha puntualizado que en los casos en que se formule más de una acción de tutela entre las mismas partes, por los mismos hechos y con idénticas pretensiones, el juez puede tenerla por temeraria siempre que considere que dicha actuación (i) resulta amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones^[12]; (ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”^[13]; (iii) deje al descubierto el “abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”^[14]; o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la “buena fe de los administradores de justicia”^[15].

De este modo, de acuerdo con la jurisprudencia, “… de la simple comprobación de la coincidencia en partes, hechos y pretensiones, no puede colegirse la existencia de temeridad como quiera que ésta comporta una actuación dolosa y torticera, de manera que para su declaración, el juez de tutela debe analizar con especial cuidado si la nueva acción de amparo constitucional viene orientada por dichos criterios o si, por el contrario, atiende a otras motivaciones circunscritas dentro del principio de buena fe que cobija al actor.”

En desarrollo de ese criterio, la Corte ha identificado algunos supuestos en los que, de manera excepcional, a partir de un análisis de los casos concretos desde una perspectiva distinta a la meramente procedimental, puede concluirse que  no se configura temeridad. Ello puede ocurrir, ha dicho la Corporación, cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se origina en: (i) una condición de ignorancia^[16] o indefensión, del actor, que lo lleva a actuar por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe^[17]; (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho^[18], o, (iii) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante^[19]. Adicionalmente, la Corporación se ha referido a la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión.^[20]

En ese contexto, advierte la Sala que un criterio relevante para determinar la existencia de temeridad es el hecho de si se manifiesta o no la existencia de tutelas anteriores que puedan relacionarse con el mismo asunto. Sobre el particular hay un mandamiento legal expreso, conforme al cual “[e]l que interponga una acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y  derechos”^[21]. En general, quienes acuden a los jueces para solicitar amparo constitucional, no pueden escudarse en matices que puedan diferenciar las distintas acciones de tutela para eludir su deber de informar al juez acerca de la existencia de una tutela anterior, sobre la misma materia, así presente elementos que la diferencian en cierta medida. Ello no solo resultaría contrario a la lealtad procesal, a la transparencia y la economía en la actividad judicial,  sino que, además, desde el punto de vista del interés mismo del accionante, resulta útil para advertir al juez sobre la arista del problema en torno al cual ahora se hace girar la solicitud de amparo constitucional, descartando aquellos elementos que ya fueron objeto de decisión judicial.

Así, quien considere que, no obstante haber presentado una acción de tutela en relación con un asunto determinado, existen elementos nuevos que le permiten acudir de nuevo al juez constitucional, debe, en desarrollo de la obligación  prevista en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y de criterios de elemental lealtad procesal, expresarlo así al juez, para que sea el quien decida si sobre la materia existe cosa juzgada, o si cabe una nueva solicitud debido a circunstancias que impiden que el caso concreto opere dicho fenómeno.

En este sentido, reitera la Sala, no cabe que los accionantes, en particular cuando son asistidos por profesionales del derecho, a partir de una reformulación de los argumentos, o de la inclusión de nuevos sujetos demandados, o de la fundamentación de las pretensiones en hechos que se consideran nuevos o sobrevinientes, omitan el deber de manifestar la existencia de una tutela previa, sin que, por otra parte, dicha manifestación implique, per se, la improcedencia de la nueva solicitud de amparo, porque, como se ha dicho, el juez, en cada caso concreto, debe valorar si se presentan tanto la cosa juzgada como la temeridad.

A partir de las anteriores consideraciones, concluye la Sala que, en los procesos de tutela, cuando en un mismo asunto se han presentado sucesivas solicitudes de amparo,  se pueden presentar situaciones en las que hay cosa juzgada y temeridad, como cuando se presenta una acción de tutela sobre un asunto ya decidido previamente en otro proceso de tutela, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud;  otras en las que hay cosa juzgada, pero no temeridad, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, cuando, de buena fe y, usualmente, con expresa manifestación de estar acudiendo al amparo por segunda vez, se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada de que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, y, finalmente, casos en los cuales hay temeridad, pero no cosa juzgada, lo que acontece cuando se presenta simultaneidad entre dos o más solicitudes de amparo que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido.

En todo caso, como se ha dicho, la apreciación de ambos fenómenos debe hacerse a la luz de las circunstancias de cada caso en concreto, puesto que,  en atención a que lo que está de por medio es la afectación de derechos fundamentales, el juez constitucional tiene un amplio margen de apreciación de las circunstancias en orden a disponer la operancia de tales fenómenos [...]”^[22](Resaltado de la Sala)  

De la jurisprudencia en cita, la Sala entrará a determinar el cumplimiento de los presupuestos allí requeridos, respecto de las acciones de tutela radicadas con los núms. 2018-00432 y 2018-03592:

1.- Que exista fallo ejecutoriado, el cual se entiende en aquellos eventos en los que la Corte Constitucional emite sentencia y esta queda en firme, o cuando esta decide no seleccionar el fallo de tutela para revisión.

En el caso concreto se advierte que, respecto de la acción de tutela núm. 2018-00432, la Corte Constitucional en proveído de 16 de agosto de 2018 dispuso no seleccionar para revisión la sentencia 14 de junio de 2018, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme consta en la página web de esa Corporación, la cual le asignó el número de radicación T-6900730.

2.- Identidad de Partes.

La acción de tutela radicada bajo el núm. 2018-00432, al igual que el amparo de la referencia, fueron promovidas por el señor FREDY HUMBERTO MEDINA ORTEGA contra la Sección Segunda –Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

3.- Identidad de Causa.

En ambas acciones de tutela se cuestiona la sentencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al interior de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada con el número 2005-08928, en la cual se revocó el fallo de 24 de junio de 2011 en el que el Juzgado 23 Administrativo del Circuito de Bogotá había declarado la nulidad de la Resolución 0093 de 3 de junio de 2005 y, en consecuencia, se ordenaba el reintegro del actor a la Policía Nacional y el pago de los emolumentos salariares dejados de percibir desde el retiro hasta su reintegro.

Lo anterior por cuanto, a juicio del actor, no se tuvo en cuenta las felicitaciones por buen servicio, la persecución a la que fue sometido al interior de la entidad castrense y los casos en los cuales la Corte Constitucional había ordenado el reintegro de oficiales.

4.- Identidad de objeto.

En las solicitudes de amparo sub examine, el actor no manifestó una pretensión clara, no obstante, tanto los jueces de instancia al interior de la acción de tutela núm. 2018-00432, como en el presente asunto, concluyeron que lo pretendido por el actor era dejar sin efecto la sentencia de 26 de abril de 2012, proferida por la Sección Segunda -Subsección “E”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del amparo del derecho fundamental a la igualdad.

Finalmente, la Sala pone de presente que la solicitud de amparo núm. 2018-00432 fue presentada el 12 de febrero de 2018, cuyo trámite al interior de esta Corporación culminó con la sentencia de 14 de junio de 2018, la cual fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión el 19 de julio de ese año; y la acción de tutela de la referencia fue instaurada el 21 de septiembre de 2018, lo que da cuenta que las solicitudes de ampro no fueron presentadas simultáneamente, sino sucesivas.

Según lo expuesto, para la Sala resulta claro que en el presente caso se configura el fenómeno de cosa juzgada, conforme lo declaró el a quo.

Ahora bien, corresponderá a la Sala determinar si la conducta del actor puede ser calificada como temeraria.

Al respecto, según la jurisprudencia citada con anterioridad, una actuación es considerada como temeraria en los eventos en que, además de advertirse la triple identidad estudiada en precedencia, el juez en el caso concreto observa mala fe del actor, que puede entenderse en los siguientes eventos: i) cuando su proceder es amañado, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones; ii) se advierta un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable; iii) deje al descubierto el “abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”; o iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia.

De igual forma se advierte que la Corte Constitucional también mencionó algunos eventos en los cuales puede concluirse que no existe temeridad, a saber: “[…] cuando el ejercicio simultáneo o repetido de la acción de tutela se origina en: (i) una condición de ignorancia o indefensión, del actor, que lo lleva a actuar por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe ; (ii) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho, o, (iii) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante. Adicionalmente, la Corporación se ha referido a la posibilidad de interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos hace explícitamente extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión […]” (Resaltado de la Sala).

Al revisar el caso concreto, la Sala concluye, al igual que lo hizo el juez de primera instancia, que la actuación del actor no debe ser calificada como temeraria, dado que no se evidencia mala fe en su proceder.

Lo anterior, por cuanto el actor puso de manifiesto la existencia de otra acción de tutela instaurada con anterioridad y, adicionalmente, de los argumentos esbozados en su escrito de tutela y, en especial, en el de impugnación, se observa una condición de ignorancia que lo lleva a actuar por la necesidad extrema de defender su derecho. Ello, en  atención  a  que  pese  a que en el fallo de primera instancia  se  declaró  la  cosa  juzgada  el  actor  no hace referencia alguna a hechos que permitan desvirtuar tal afirmación, sino que, por el contrario, recalca su deseo de regresar a la institución para desempeñar la única labor que sabe hacer, así como también, en repetidas oportunidades manifiesta su descontento con su retiro, -no obstante las notables felicitaciones referidas en su hoja de vida-, que, a su juicio, obedeció a una persecución en su contra.

Sin embargo, lo anterior no obsta para que se inste al actor a que se abstenga de instaurar acciones de tutela que tengan el mismo fundamento de hecho, so pena de incurrir en temeridad.

En virtud de las consideraciones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

R E S U E L V E

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de noviembre de 2018, proferida por la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO.

SEGUNDO: INSTAR al señor FREDY HUMBERTO MEDINA ORTEGA para que se abstenga de instaurar acciones de tutela que tengan el mismo fundamento de hecho, so pena de incurrir en temeridad.

TERCERO: NotifICAR a las partes en la forma más expedita.

CUARTO: REMÍTIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y DEVOLVER el expediente radicado con el número único de radicación 2005-08928-00, solicitado en calidad de préstamo al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de enero de 2019.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ              HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

           Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1]   En relación con la facultad discrecional para decidir sobre la eventual revisión de los fallos de tutela ver, entre otros, el Auto 12 de 2004.

[2]    Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[3]   Sentencia T-502 de 2008

[4]   Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa..

[5]   Sentencia T-502 de 2008

[6] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-184 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[7] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-362 de 2007, M.P. Jaime Araujo Rentería. “En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que aunque dos o más solicitudes de amparo guarden identidad de partes, identidad de hechos o de causa, e identidad de pretensiones, antes de declarar la improcedencia de la acción, el juez de tutela debe examinar cuidadosamente las circunstancias particulares del caso y las condiciones especiales del actor. Ello por cuanto, la verificación y aplicación formal de los supuestos de la actuación temeraria por parte del juez de tutela, sin un adecuado análisis de los fundamentos fácticos del caso, así como de la situación particular del accionante, puede derivar en la vulneración de sus derechos fundamentales”.

[8]    Cfr. Sentencia T-502 de 2008

[9]   Ese artículo dispone que “la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada (…)”

[10]   Cfr. Sentencia T-1104 de 2008

[11]   Cfr. Sentencia T-502 de 2008

[12]   Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-149 de 1995.

[13]   Corte Constitucional, Sentencia T-308 de 1995.

[14]   Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 1995.

[15] Sentencia T-001 de 1997.

[16] Sentencia T-184 de 2005.

[17] Sentencias T-1215/03, T-721/03, T-184/05. También las sentencias T-308 de 1995, T-145 de 1995, T-091 de 1996, T-001 de 1997.

[18] Sentencia T-721/03.

[19]    Sentencias T-149/95, T-566/01, T-458 de 2003, T-919/03 y T-707/03.

[20]    Sentencia SU-388/05.

[21]    Decreto 2591 de 1991, artículo 37

[22] Sentencia T-560 de 2009