11001-03-15-000-2019-00608-00(AC) Sección 1 2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / DEFECTO SUSTANTIVO RESPECTO AL MÉTODO DE INTERPRETACIÓN NORMATIVA – Se está de acuerdo con las disposiciones aplicadas pero se difiere en su interpretación / DOCENTE TITULAR UNIVERSIDAD DEL QUINDÍO – Acumulación de puntos obtenidos en todas las categorías de docente / DOCENTE TITULAR – Tope máximo de puntos por productividad académica para liquidar salario / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Se aplicó la disposición más favorable al trabajador sobre acumulación de puntos

En el caso bajo examen, se está de acuerdo con las normas aplicadas pero se difiere de la interpretación dada al Decreto 1279 de 2002, por lo que nos encontramos ante un defecto sustantivo en torno al método, por una interpretación que en su criterio resulta claramente perjudicial para sus legítimos intereses; así, el actor acusó la decisión judicial de fecha 2 de agosto de 2018, tras considerar que no respetó el principio de favorabilidad en la interpretación de la ley, toda vez que el Decreto 1279 de 2002 no señala expresamente que deben acumularse los puntos de productividad académica adquiridos con anterioridad a la obtención de la categoría de profesor titular; explicó que en su caso particular el entendimiento de la norma debió haber indicado que los puntos por producción académica son únicamente aquellos que se obtienen a partir del momento en que obtiene la categoría de profesor titular y con ello le harían falta aún 372.5 puntos que podría obtener, lo que en su interpretación influirían en la liquidación de su actual salario. (…) Si bien no existe norma expresa que disponga si deben o no acumularse los puntos por productividad académica obtenidos en categorías anteriores del escalafón, para la decisión judicial cuestionada debe hacerse así en aplicación del principio de favorabilidad, al no estar prohibido, pues en caso contrario implicaría reducirse el salario en atención a los puntos que se empiezan a adquirir en la nueva categoría del escalafón, análisis que es propio del ámbito de la legalidad, y por lo que tampoco resulta procedente que por vía de tutela se imponga la interpretación del actor o la señalada por el Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios, lo que escaparía del ámbito de la tutela y desconocería la autonomía judicial. (…) Así las cosas, no encuentra la Sala que la interpretación hecha en la decisión judicial atacada en tutela, se encuentre fuera del margen de interpretación razonable y aceptable de cómo se debe entender y aplicar la acumulación de puntos por producción académica en el caso de la Universidad del Quindío, de conformidad con el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 012 de 2009, del Consejo Superior de la Universidad del Quindío. (…) En el caso particular, encuentra la Sala que la sentencia acusada no omitió la aplicación del principio de favorabilidad al trabajador pues en desarrollo de dicho principio analizó, en el ámbito de la legalidad, la interpretación más favorable a los trabajadores, concluyendo que de la lectura de las normas aplicables al caso, para la acumulación de puntos, resultaba más favorable acumular los puntos recibidos en otras categorías del escalafón docente a la de profesor titular, de donde se evidencia que en el marco de la legalidad no se desconoció dicho principio ni los derechos fundamentales que con él podrían resultar afectados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00608-00(AC)

Actor: CÉSAR RAMÓN VALENCIA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y OTRO.

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor César Ramón Valencia en contra del Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, con ocasión de la sentencia dictada el 2 de agosto de 2018, en el trámite de apelación, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicación nro. 63001-3333-751-2015-00075-02.

1. SOLICITUD DE AMPARO

1. El señor César Ramón Valencia, a través de apoderado judicial, mediante escrito radicado ante la Secretaría General de esta Corporación el 04 de febrero de 2019^[1], interpuso acción de tutela contra contra la sentencia de 2 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Tercera de Decisión y contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y demás derechos fundamentales afectados.

Como antecedentes explicó que: i) El actor es docente de la Universidad del Quindío desde el año 1993 y con ascenso a la categoría de Profesor & Investigador Titular a partir el año 2010; ii)ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos que expidió la Universidad del Quindío, mediante los cuales se le reconocieron únicamente 28.5 de 47 puntos de productividad académica, y los actos que desataron los recursos procedentes contra dicha decisión; iii) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, quien tramitó el anterior medio de control, resolvió negar las pretensiones de la demanda mediante providencia de 16 de enero de 2018; iv) mediante sentencia de fecha 2 de agosto de 2018, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmó en apelación la sentencia proferida por Juzgado Primero Administrativo de Armenia^[2]; v) la interpretación de la norma, realizada en la sentencia acusada, no respeta el principio de favorabilidad ni el indubio pro operario toda vez que el Decreto 1279 de 2002 no señala expresamente que deben acumularse los puntos de productividad académica adquiridos con anterioridad a la obtención de la categoría de profesor titular, con lo que se desconocen sus derechos laborales, los cuales resultaron negados por la interpretación restrictiva y desfavorable que se hace de su caso concreto^.

De la lectura de acción de tutela se extrae que, en criterio del actor, la interpretación dada por la sentencia de 2 de agosto de 2018 le es desfavorable porque si la cantidad de puntos por productividad académica empiezan a contar a partir de que adquiere la categoría de profesor titular podría acumular mayor cantidad de puntos que se imputan a su salario y factores salariales que se deben liquidar con su salario actual y con los reajustes que se hagan cada año, así, del tope máximo que contempla la ley se le habrían reconocido 169.5 en la categoría de profesor titular, por lo que aún podría llegar a obtener 372.5 puntos, mientras que con la interpretación del Tribunal, la cual acumula los puntos obtenidos en categorías antriores del escalafón, ya habría obtenido el máximo de puntos permitidos por la reglamentación nacional.

1. Como pretensiones de la acción constitucional indicó:

«[…] PRETENSIONES

Por medio de la presente se requiere al Señor Consejero de Estado que:

1. TUTELAR; los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

• DECLARAR, que la sentencia de la Sala Tercera de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, integrada por los Magistrados Dres. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO; RIGBERTO (sic) REYES GOMEZ y LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA, violó el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia.

• QUE LAS AUTORIDADES JUDICIALES accionadas incurrieron en violación directa de la Constitución, por indebida aplicación del principio de favorabilidad y en especial afectar el minimo vital y movil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios minimos establecidos en las normas laborales, situacion mas favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretacion de las fuentes formales del derecho, según el artículo 53 de la Constitución. (sic)

DECRETAR, AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, sala de Tercera de Decisión, integrada por los magistrados ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO; RIGOBERTO REYES GOMEZ y LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA, que le reconozca el derecho que tiene mi poderdante […]»

1.  Planteó como hechos que generaron la vulneración:

«[…] Esta defensa considera que la vulneración se concreta en los defectos sustantivos

Defecto factico; material o sustantivo: Son los casos que se deciden con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión y violación directa de la constitución.

El defecto factico se ha estructurado por cuanto tanto el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA y la SALA TERCERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, las providencias cuestionadas en el sentido que fueron falladas, carecen de apoyo probatorio que permitan la aplicación del supuesto legal. Es decir, la interpretación que se le dio a las normas, para no acatar el acuerdo 001 del 4 de Marzo de 2004 del Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios; el Parágrafo ll del artículo artículo 8 del Decreto 1279 de 2002, los artículos 10, 14, 15, 23 del mencionado Decreto. La interpretación que se le dio a las normas en comento carecen de soporte factico para negar lo pretendido por el actor. (sic)

Es claro que el puntaje por categoría académica del escalafón, según el artículo 8 del Parágrafo ll del decreto 1279 de 2002, son los SON LOS QUE CORRESPONDEN EN TOTAL A CADA CATEGORÍA, POR LO TANTO NO DEBEN ACUMULARSE A LOS PUNTAJES DE LA CATEGORÍA ANTERIOR, CUANDO SE PRODUCEN ASCENSOS". Obsérvese que claramente la norma dice que no deben acumularse.

Existe igualmente defecto material o sustantivo , por cuanto se decidió con base en una interpretación evidente y grosera que se contradice con los fundamentos, la constitución y la decisión,

Los fundamentos que fueron citados en la demanda y reiterados en los alegatos de conclusión infieren que mi poderdante tenía derecho a lo prendedero y no que su intereses (sic) fuera despachado en una interpretación desfavorable y restrictiva; lo que pretende mi poderdante, es legal por cuanto no está prohibido.

La interpretación limita sustancialmente el derecho y alcance de lo que pretende el actor.

La decisión adoptada es ilegítima por cuanto transgrede la Carta al afectar los derechos fundamentales de Cesar Román, violando con ello en forma directa la Constitución, la hacerse una interpretación restrictiva y desfavorable […]» (sic)

1. TRÁMITE DE LA ACCIÓN

• Mediante auto de 15 de febrero de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado ordenó admitir la acción de tutela interpuesta por César Ramón Valencia contra el Tribunal Administrativo del Quindío - Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia.

•  El 26 de febrero de 2019, se adjunta memorial correo electrónico procedente del Juzgado 1º Administrativo de Armenia, en el cual, previa advertencia que la titular del Despacho al momento de emitir fallo de primera instancia era otra persona, indicó que la decisión se adoptó en el marco de la autonomía judicial a la cual se debe exigir que esté razonablemente motivada y ajustada a derecho. El 27 de febrero de 2019 se allega en calidad de préstamo el expediente nro. 63001-33-33-751-2015-00075-00.
• CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. COMPETENCIA

De conformidad con lo previsto por el numeral segundo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

3.2. HECHOS RELEVANTES

De conformidad con la presunción de veracidad contenida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, los hechos relevantes son:

• El actor es docente universitario vinculado a la Universidad del Quindío desde el año 1993 y ascendió a la categoría de profesor titular en el año 2010.
• La Universidad del Quindío reconoció al actor por concepto de productividad académica 28.5 puntos, por lo que éste procedió a solicitar el reconocimiento y pago de 47 puntos para el año 2013 y los puntos respectivos para los años subsiguientes a los que considera tiene derecho.
• Ante la negativa de la Universidad, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitada ante el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, quien negó las pretensiones de la demanda mediante providencia de 16 de enero de 2018.
• Mediante la sentencia de 2 de agosto de 2018, acusada en tutela, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmó la sentencia proferida por Juzgado Primero Administrativo de Armenia en sede de apelación.
• Las razones expuestas en la referida sentencia de 2 de agosto de 2018^[3], refirieron a que: i) sin perjuicio de la autonomía universitaria el régimen salarial y prestacional de los empleados de las Universidades Públicas es el definido por la Ley y el Gobierno Nacional, este es, el contenido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, artículo 77 de la Ley 30 de 1992, el Decreto 1279 de 2002, mediante el cual se fijaron los criterios tanto para la asignación de puntos para calcular la remuneración inicial de los docentes como para efectuar modificaciones a los puntos salariales en las diferentes etapas de la vida laboral del docente, y la remisión que en su autonomía hace el Acuerdo 012 de 2009, del Consejo Superior de la Universidad del Quindío a los artículos 10, 15 y 16 del Decreto 1279 de 2002; ii)  los artículos 10, 15 y 16 del Decreto 1279 de 2002 establecen los criterios y el tope máximo de reconocimiento de puntos salariales por productividad académica, en 540 puntos para la categoría de profesor titular; iii) con excepción de los puntos de ascenso en el escalafón docente, los puntos establecidos en el Decreto 1279 de 2002 pueden acumularse (en relación con los acumulados en diferentes categorías), pasando a hacer parte del patrimonio del docente y permitiendo una remuneración estable; iv) consideró que era acertada la decisión de la primera instancia, toda vez que el actor había alcanzado el tope de los 540 puntos de productividad académica que puede ostentar un profesor titular de la Universidad del Quindío, en la medida que resulta legítimo acumular a esta categoría los puntos por productividad académica adquiridos en los otros niveles del escalafón.

De conformidad con las pretensiones y los hechos de la demanda, le corresponde a la Sala determinar si incurre en defecto sustantivo o en violación directa a la Constitución por no aplicación del principio in dubio pro operario, la providencia judicial que interpreta que un docente con categoría de profesor titular en la Universidad del Quindío cumplió el tope máximo de puntos por productividad académica cuando se acumulan a los puntos obtenidos en la categoría de profesor titular los adquiridos con anterioridad en otras categorías.

Una vez determinado lo anterior, y de ser el caso, la Sala establecerá si con la providencia se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia e igualdad.

3.3. REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA

3.3.1. En el presente asunto, la Sala observa que en la acción de tutela presentada se cuestiona la interpretación hecha en la sentencia de 2 de agosto de 2018, respecto a la acumulación de puntos salariales por productividad académica en la categoría de profesor titular, asunto que en principio corresponde dilucidar al juez ordinario^[4]; no obstante ello, se cuestiona en esta oportunidad que la referida interpretación de las normas aplicables al caso fue hecha de forma restrictiva y en desmedro de los principios de favorabilidad, in dubio pro operario y de los derechos laborales del actor, que a la postre, señaló, mejoran sus condiciones de vida por cuanto integran su salario; consideró el actor que lo anterior vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, de donde deriva la relevancia constitucional que habilita el estudio del asunto por la Sala.

3.3.2. Se encuentra igualmente superado el requisito de inmediatez, en la medida que la demanda fue presentada el lunes 04 de febrero de 2019 y la decisión atacada fue notificada el 3 de agosto de 2018^[5], es decir, dentro de 6 meses que ha considerado la Sala Plena de esta Corporación como el término razonable y proporcional para solicitar la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados con ocasión de la sentencia judicial censurada.

3.3.3. Obra constancia secretarial del Tribunal Administrativo del Quindío, según la cual, la sentencia cuestionada quedó legalmente ejecutoriada el 09 de agosto de 2018, con lo que se trata de un proceso finalizado; así mismo, en relación con el desconocimiento del principio de favorabilidad que se considera desconocido con la interpretación de las normas referentes a la acumulación de puntos salariales por productividad académica y sin que se trate del desconocimiento de una sentencia de unificación, es claro que resulta ser un cuestionamiento contra el cual no cabe recurso ordinario^[6] ni extraordinario alguno, con lo cual se da por acreditado el requisito de subsidiariedad.

3.3.4. No tratándose de una sentencia de tutela la que se cuestiona, la irregularidad que le atribuye el actor a la providencia judicial del 02 de agosto de 2018 es de tal entidad que, de llegar a prosperar su pretensión, sería de tal trascendencia que podría determinar la decisión final del juez, en la medida que podría cambiar el sentido de la decisión objeto de cuestionamiento; por lo que se cumplen también estos requisitos generales de procedencia de la acción de tutela.

3.4. CAUSALES ESPECÍFICAS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA EN EL CASO CONCRETO.

El actor plantea que la providencia judicial cuestionada incurre en: i) defecto fáctico, por cuanto las providencias cuestionadas en el sentido que fueron falladas, carecen de apoyo probatorio que permitan la aplicación del supuesto legal^[7]; ii) defecto material o sustantivo, por cuanto se decidió con base en una interpretación que se contradice con los fundamentos, la constitución y la decisión; iii) transgrede la Carta al afectar los derechos fundamentales de Cesar Román, violando con ello en forma directa la Constitución, al hacerse una interpretación restrictiva y desfavorable.

3.4.1. El actor alega la existencia de un defecto fáctico; sin embargo, tal causal surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, para lo cual se debe considerarse que:

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico tiene lugar “cuando resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado.”^[8] Así, la jurisprudencia ha entendido que el mencionado defecto surge: “(…) cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales.(…).”^[9]

Ahora bien, se han identificado dos dimensiones en las cuales es posible se configure el defecto fáctico, a saber^[10]:

a) Una dimensión negativa, que surge cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa^[11], situación que se presenta cuando: (i) no decreta, ignora o hace una valoración defectuosa de la prueba^[12], y (ii) sin una razón válida da por no probado un hecho que emerge claramente.

b) Una dimensión positiva, que se produce cuando: (i) el juez aprecia pruebas que fueron determinantes en la decisión de la providencia cuestionada, las cuales no ha debido tener en cuenta porque, por ejemplo, se recaudaron indebidamente, eran ilegales o ineptas, o (ii) da por ciertas algunas circunstancias sin que exista material probatorio que fundamente su decisión^[13].

Así las cosas, en el presente caso no se configura el defecto fáctico alegado, en la medida que lo que se cuestiona es la interpretación que se le ha dado a las normas relativas a la acumulación de puntos por productividad académica contraria a la interpretación hecha por el Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios, con lo que no se configura el defecto alegado en ninguna de sus dimensiones, negativa o positiva arriba estudiadas.

3.4.2. En relación con el defecto material o sustantivo, la Sala señala que éste alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho^[14].

Ahora bien, los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultan razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema. Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre.

Resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial^[15]. En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber:

• Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución o, c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia.
• Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”^[16], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.

En el caso bajo examen, se está de acuerdo con las normas aplicadas pero se difiere de la interpretación dada al Decreto 1279 de 2002, por lo que nos encontramos ante un defecto sustantivo en torno al método, por una interpretación que en su criterio resulta claramente perjudicial para sus legítimos intereses; así, el actor acusó la decisión judicial de fecha 2 de agosto de 2018, tras considerar que no respetó el principio de favorabilidad en la interpretación de la ley, toda vez que el Decreto 1279 de 2002 no señala expresamente que deben acumularse los puntos de productividad académica adquiridos con anterioridad a la obtención de la categoría de profesor titular; explicó que en su caso particular el entendimiento de la norma debió haber indicado que los puntos por producción académica son únicamente aquellos que se obtienen a partir del momento en que obtiene la categoría de profesor titular y con ello le harían falta aún 372.5 puntos que podría obtener, lo que en su interpretación influirían en la liquidación de su actual salario.

Por su parte, de las consideraciones de la sentencia acusada en relación con el punto de debate, se tiene:

«[…] Además, no sobra precisar que conforme a las normas señaladas cuando se produzcan los ascensos en el escalafón no pueden acumularse los puntajes previstos en las diferentes categorías del escalafón, esto es, los que les corresponden como profesor Auxiliar, Asistente, Asociado o Titular.

(…)

De otra parte cuando se trate de modificar puntos salariales con posterioridad a la asignación salarial deberán tenerse en cuenta: (i) los títulos correspondientes a estudios universitarios de pregrado o posgrado; (ii) la categoría dentro del escalafón docente; (iii) La productividad académica; (iv) las actividades de Dirección académico - administrativas; (v) El desempeño destacado en las labores de docencia y extensión y (vi) Experiencia calificada. Así mismo, en cuanto a la productividad académica, en estos eventos, el artículo 15 del Decreto 1279 de 2002 dispone claramente que “(…) En los mismos términos previstos para la determinación inicial del salario (Capítulo II, artículo 10), y con los mismos factores definidos para los reconocimientos de la productividad académica, se hacen las modificaciones salariales por productividad para los docentes ya vinculados a la institución. (...)”. Remisión que se encuentra reiterada en el numeral II del artículo 24 ídem que dispone que “Para el reconocimiento y asignación de los puntos por productividad académica establecida en este Capítulo, una vez aceptado el cumplimiento de los criterios y procedimientos respectivos, se puede reconocer los puntos salariales a cada producto de acuerdo con lo establecido en el Capítulo II, Artículo 10, en el Capítulo III, Artículos 15 y 16, y las normas pertinentes del presente Decreto”.

En ese orden de ideas, es claro que cuando se trate de asignar puntos por productividad, distintos a los necesarios para la determinación del salario inicial, a docentes vinculados a las Universidades estatales antes de la entrada en vigencia del Decreto 1279 de 2002, deben aplicarse los criterios y términos establecidos en los artículos 10, 15 y 16 ibídem, encontrándose en esa primera disposición referida que expresamente se establece el límite de los puntos por productividad académica que puede adquirirse en los distintos niveles del escalafón, resultando claramente ajustado a derecho el que se apliquen los topes de puntos establecidos en el citado artículo a docentes que ya venían vinculados a la respectiva Universidad, pues aun cuando en la norma que se fijan los topes por productividad académica se hace referencia a los nuevos docentes o a aquellos que reingresen a la carrera, también es cierto que las normas que regulan la modificación de puntos salariales y que establece los criterios para la asignación de puntos por productividad, remiten expresamente al artículo 10 del Decreto 1279 de 2002 y no establecen restricción alguna frente al tipo de docentes a los que resultan aplicables los topes salariales.

El proceso de reconocimiento de puntos por productividad académica en la Universidad del Quindío.

Ahora bien, en atención a las facultades conferidas por el artículo 22 del Decreto 1279 de 2002 el Consejo Superior de la Universidad del Quindío profirió el Acuerdo No. 012 del 28 de agosto de 2009 en el que además de establecer el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje (C.I.A.R.P.) y regular el procedimiento de reconocimiento de puntos por desempeño destacado de las labores de docencia y extensión, experiencia calificada; actividades de dirección académico - administrativas, elaboración de libros, se determinó frente al reconocimiento por productividad académica los siguiente:

“(…) ARTICULO SEGUNDO: La Universidad asignará a sus profesores puntos salariales por evaluación periódica de la productividad académica, conforme a las siguientes reglas:

(…)

3. La totalidad de la producción académica sometida a consideración del C.I.A.R.P. será evaluada teniendo en cuenta las disposiciones de los Artículos 15 y 16 del Decreto 1279 de 2002

[…]

Ahora bien, conforme a lo anterior, se tiene que a lo largo de su vinculación como docente al servicio de la Universidad del Quindío al señor César Román Valencia le han sido otorgados un total de 542 puntos por productividad de los cuales 169,5 le fueron concedidos después de que adquirió la categoría de profesor titular del ente demandado, debiendo en consecuencia determinarse si existe un tope de puntos máximos por productividad que puedan acumular los docentes y en caso afirmativos si para el cumplimiento de dichos topes es viable acumular la totalidad de puntos adquiridos en cada categoría o sí bien por el contrario solo deben considerarse los que se obtengan en cada clase del escalafón.

En cuanto a la existencia o no de un límite de puntos por productividad académica aplicable a aquellos docentes que, como el demandante, estaban vinculados a una Universidad estatal antes de la entrada en vigencia del Decreto 1279 de 2002, la Sala comparte la conclusión alcanzada por el a-quo en el sentido que el límite de 540 puntos por productividad establecido como tope para los profesores titulares de las Universidades Estatales, les resulta aplicables no solo a los docentes vinculados a los entes Universitarios después de la entrada en vigencia del Decreto 1279 de 2002 o que reingresaran a la carrera docente con posterioridad al mismo, sino también a aquellos que vinculados con anterioridad al mismo elaboraran trabajos que les permitieran modificar sus puntos salariales por productividad, pues claramente así lo disponen los artículos 15 y 24 del Decreto 1279 de 2002, los cuales al reglamentar el procedimiento de modificación de puntos salariales y los criterios para el reconocimiento de puntos salariales por productividad académica expresamente remiten al artículo 10 ibídem que establece el tope máximo de puntos por productividad académica.

En este sentido, la Sala se aparta del criterio acogido por el Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios en el Acuerdo No. 001 del 4 de marzo de 2004, en el que estableció que "los topes máximos de reconocimiento de puntos salariales por productividad académica establecidos en el Art. 10 del Decreto 1279, únicamente se aplican para el ingreso o reingreso a la carrera docente, en ningún otro caso", pues si bien dicha norma en efecto se encuentra en el acápite correspondiente a la asignación de puntos para la remuneración inicial de los docentes que ingresan por primera vez o reingresan a la carrera docente, también es cierto que en las normas especiales que rigen la modificación de los puntos salariales y los criterios para el reconocimiento de puntos por productividad, expresamente determinan que al adelantar dicho procedimiento deben tenerse en cuenta entre otros los parámetros del artículo 10 ibídem, esto es, los límites de puntajes por categorías.

En ese orden de ideas, como las normas que rigen el procedimiento de modificación de puntaje y la asignación de puntos por productividad remiten al artículo 10 del Decreto 1279 de 2002, y como el Grupo de Seguimiento de Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios únicamente está facultado para velar por la correcta aplicación de los criterios académicos establecidos en el Decreto 1279 de 2002; para definir las directrices y criterios que garanticen la homogeneidad, universalidad y la coherencia de la información a nivel nacional y para adecuar los criterios y efectuar los ajustes a las metodologías de evaluación aplicadas por los comités Internos de Asignación de Puntaje; más (sic) no para modificar el alcance de lo definido por el Gobierno Nacional en el referido Decreto, ni para limitar la aplicación del artículo 10 de dicha norma al personal docente recién vinculado o que reingresa a la carrera, desconociendo que artículos posteriores disponen que el artículo 10 también se aplique en aquellos eventos de modificación de los puntos salariales por productividad académica, es claro que los cuestionamientos del recurrente en este sentido no están llamados a prosperar.

No sobra señalar que no admitir que se establezcan limites a los puntos que pueden adquirir los docentes por concepto de productividad académica, resulta desacertado, pues no solo así lo establece el Decreto 1279 de 2002, sino que permitiría que se acumulen puntos indefinidamente, lo que conllevaría a que los salarios del personal docente de las Universidades Publicas aumente desproporcionadamente, llevando incluso a que se rompa el equilibrio salarial que debe existir entre los distintos servidores públicos conforme a la Ley 4 de 1992.

Aclarado lo anterior y que en efecto, existe un tope de puntos salariales por Productividad académica que dependerá del nivel del escalafón en que se encuentre cada docente, es necesario determinar sí los puntos por Productividad adquiridos por los docentes son acumulables a lo largo de su vida laboral o si por el contrario cuando asciende de un nivel a otro en el escalafón docente se parte de cero en cuanto a los puntos por productividad los cuales podrán acumularse hasta el tope existente por cada nivel.

Ahora bien, sobre el particular y la interpretación del recurrente en el sentido que no es posible acumular los puntos de productividad alcanzados por el demandante en la categorías de profesor auxiliar, asistente y asociado a los adquiridos por el actor como profesor titular, basta simplemente con analizar el Decreto 1279 de 2002 para concluir que, a diferencia de lo que ocurre con los puntos por ascenso en el escalafón, no existe ninguna prohibición al respecto, por lo que teniendo en cuenta lo anterior, y verificando la información reportada en el sistema Academusoft es acertado concluir que proceder en la forma indicada por el recurrente resultaría contrario a los intereses del trabajador, toda vez que de no acumularse los puntos por productividad adquiridos a lo largo de la vida laboral por el docente cada vez que ascendiera en el escalafón docente partiría simplemente de los puntos que se le otorgan por dicho concepto, lo que eventualmente implicaría una reducción en el salario que hasta entonces devengaba el docente.

Así las cosas, para la Sala resulta claro, conforme al procedimiento de adjudicación de puntos establecido en el Decreto 1279 de 2002 que una vez adquiridos los distintos puntos salariales por los docentes, salvo los de ascenso en el escalafón que por disposición expresa no pueden acumularse entre sí, estos deben acumularse y pasan a hacer parte del patrimonio del docente, pues solo así se garantiza que su asignación salarial no solo se mantenga sino que eventualmente y conforme a los distintos criterios aplicables se incremente. Admitir que los puntos otorgados por productividad académica solo puedan acumularse mientras se permanezca en el grado en el escalafón en que se causaron ciertamente, no se compadece con el espíritu de la norma que regula las asignaciones del personal docente de las universidades estatales, ni con los principios de favorabilidad ni progresividad en materia laboral, pues no permitiría que este tipo de personal mantenga una remuneración estable, toda vez que esta se modificaría drásticamente al pasar de un nivel en el escalafón al otro, pues se les eliminarían la totalidad de los puntos de productividad académica que hasta entonces habían adquirido.

Así las cosas, al encontrarse acreditado que el actor ya ha alcanzado los 540 puntos por productividad académica que puede ostentar un profesor titular de la Universidad del Quindío y que resulta legitima la acumulación de los puntos por productividad adquiridos en los distintos niveles del escalafón, pues solo así se garantiza que los salarios de los docentes conserven su poder adquisitivo, es claro que las causales de nulidad invocadas por el actor no se configuran y por tanto habrá de confirmarse íntegramente la sentencia proferida el 16 de enero de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia  […]»^[17] (la negrilla con subraya es de la Sala)

Así las cosas, no encuentra la Sala que la interpretación hecha en la decisión judicial atacada en tutela, se encuentre fuera del margen de interpretación razonable y aceptable de cómo se debe entender y aplicar la acumulación de puntos por producción académica en el caso de la Universidad del Quindío, de conformidad con el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 012 de 2009, del Consejo Superior de la Universidad del Quindío.

Si bien no existe norma expresa que disponga si deben o no acumularse los puntos por productividad académica obtenidos en categorías anteriores del escalafón^[18], para la decisión judicial cuestionada debe hacerse así en aplicación del principio de favorabilidad, al no estar prohibido, pues en caso contrario implicaría reducirse el salario en atención a los puntos que se empiezan a adquirir en la nueva categoría del escalafón, análisis que es propio del ámbito de la legalidad, y por lo que tampoco resulta procedente que por vía de tutela se imponga la interpretación del actor o la señalada por el Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios, lo que escaparía del ámbito de la tutela y desconocería la autonomía judicial.

3.4.3. Violación directa de la Constitución en torno al método

En criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de los dictados de la Constitución^[19].

La Corte ha identificado casos en los que típicamente procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución, que de igual modo pueden agruparse en consideración a si el conflicto se suscita a partir de  la fuente o del método de interpretación, a saber^[20]:

• Violación directa de la Constitución por razón de la fuente

(i) cuando se presenta una violación evidente a un derecho fundamental, por naturaleza, de aplicación inmediata;

(ii) cuando no existiendo precepto legal directamente aplicable a la situación, deja de acudirse directamente a las normas constitucionales^[21].

(iii) cuando el juez encuentra una norma manifiestamente incompatible con la Constitución y adopta su decisión sin aplicar la excepción de inconstitucionalidad, evento en el cual, de igual forma, la providencia incurriría en defecto sustantivo. Ello por cuanto, en un supuesto tal, solo podría concluirse que el  juez fundamentó su decisión en normas que, siendo de menor jerarquía, contravienen los principios y derechos establecidos en la Carta y, en definitiva, adoptó una decisión que de acuerdo con el principio de interpretación conforme a la Constitución, no podría existir en el ordenamiento jurídico^[22].

En todo caso, dada la naturaleza de la acción de tutela, solo procede si hay vulneración de un derecho fundamental, pues son ellos los llamados a ser protegidos por esta figura.

• Violación directa de la Constitución en torno al método

Cuandolos jueces desconocen el principio de interpretación conforme con la Constitución, que les exige una actitud reflexiva sobre la compatibilidad entre el contenido normativo cuya aplicación se demanda y la Constitución, para preferir, ante comprensiones diferentes de una misma disposición, aquella que resulte incompatible con los postulados Constitucionales^[23], vulnerando derechos fundamentales.

Esta causal de procedibilidad de la acción de tutela no supone el desconocimiento de cualquier norma constitucional sino concretamente la infracción de normas superiores relativas a derechos y garantías fundamentales, en consideración a que es precisamente para el amparo de éstos que se encuentra instituida en la Carta Política la acción de tutela. Por ende, es indispensable que el análisis que efectúe el juez al examinar esta causal se circunscriba a las citadas normas constitucionales^[24]:

Ahora bien, en el caso concreto, se advierte que se acusa el desconocimiento de un principio constitucional, como es el de favorabilidad al trabajador (operario), derivado del artículo 53 de la Constitución Política y no de un derecho o garantía fundamental contenido en la Constitución, razón por la cual, no resulta procedente la tutela por violación directa de la Constitución.

Precisa la Sala que la acción de tutela está concebida para la protección de derechos fundamentales contenidos en la Constitución y si bien la vulneración de un principio constitucional podría dar lugar a la afectación de un derecho, no puede invocarse éste de manera autónoma sin que esté en conjunción con los primeros; así mismo, los principios constitucionales, como el de favorabilidad del trabajador, requieren que su aplicación se determine en cada circunstancia concreta en relación con las normas y reglas que se aplican y de las cuales debe determinarse cuál es la más favorable o cuál interpretación de éstas resulta más favorable al trabajador, lo que de suyo constituye el ámbito propio del juez natural y de su autonomía judicial, y en virtud de ello el cargo procedente será el defecto material o sustantivo, que dicho sea de paso ya fue analizado, mientras que el defecto por violación directa a la Constitución conlleva la aplicación de la norma constitucional presuntamente desconocida.

En el caso particular, encuentra la Sala que la sentencia acusada no omitió la aplicación del principio de favorabilidad al trabajador pues en desarrollo de dicho principio analizó, en el ámbito de la legalidad, la interpretación más favorable a los trabajadores, concluyendo que de la lectura de las normas aplicables al caso, para la acumulación de puntos, resultaba más favorable acumular los puntos recibidos en otras categorías del escalafón docente a la de profesor titular, de donde se evidencia que en el marco de la legalidad no se desconoció dicho principio ni los derechos fundamentales que con él podrían resultar afectados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: NEGAR las pretensiones dela acción de tutela interpuesta por César Ramón Valencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente decisión, DEVUÉLVASE al despacho de origen el expediente nro. 63001-3333-751-2015-00075-00, remitido en calidad de préstamo.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, se ordena REMÍTIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARCÍA

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

^[1] Folios 1 a 34 del cuaderno principal.

^[2] El actor señaló que la sentencia de 2 de agosto de 2018, contra la cual dirige la acción de tutela, tuvo entre sus considerandos que, el actor durante toda su vinculación laboral ha obtenido 542 puntos por productividad académica, de los cuales 169.5 fueron posteriores al obtener la categoría de Profesor Titular; debe aplicarse la norma nacional, esto es el artículo 10 del Decreto 1279 de 2002, sin que sea vinculante el criterio expuesto por el Grupo de Seguimiento al Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios; el límite de los 540 puntos por productividad académica establecido como tope para los profesores titulares de las universidades estatales, les son aplicables a los docentes vinculados antes y después de la entrada en vigencia del Decreto 1279 de 2002; no existe ninguna prohibición que permita acumular puntos obtenidos por productividad académica alcanzados por el docente en las categorías de profesor auxiliar, asistente y asociado a los adquiridos como profesor titular. De lo anterior concluye que en el caso concreto no era procedente la pretensión de la demanda por haber alcanzado el límite legal establecido durante toda su vinculación laboral.

^[3] Folios 439 a 461, del cuaderno del proceso ordinario nro. 2015-00075-01.

^[4] Como en efecto ocurrió en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho rad. 63001333375120150007500, que dio origen a la sentencia ahora cuestionada.

^[5] Folio 463 del cuaderno del proceso ordinario nro. 2015-00075-01.

^[6] Tanto en la subsanación de la demanda y especialmente en el recurso de apelación, que culminó con la sentencia acusada, se expuso que las interpretaciones adoptadas resultaban desfavorables y en desmedro del trabajador, por su parte, contra la interpretación hecha en la referida sentencia de 2 de agosto de 2018, no procedía recurso ordinario alguno que pudiera exigirse al hoy actor, por lo que se considera que el asunto controvertido en tutela fue tramitado con los mecanismos ordinarios existentes dentro del proceso.

^[7] Explica que, la interpretación que se le dio a las normas para no acatar el acuerdo 001 del 4 de marzo de 2004, del Grupo de Seguimiento del Régimen Salarial y Prestacional de los Profesores Universitarios; el Parágrafo ll del artículo 8 del Decreto 1279 de 2002 y los artículos 10, 14, 15, 23 del mismo Decreto, carecen de soporte fáctico para negar lo pretendido por el actor.

^[8] Corte Constitucional, Sentencia T-567 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz.

^[9] Corte Constitucional, Sentencia T-419 de 2011, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

^[10] Corte Constitucional, Sentencia T-620 de 2013, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio.

^[11] Corte Constitucional, Sentencias T-567 de 1998 y T-417 de 2008, entre otras.

^[12] Cfr. Sentencias T-239 de 1996 y T-747 de 2009.

^[13] Ver Corte Constitucional, Sentencias T-538 de 1994, T-086 de 2007 y T-747 de 2009, entre otras.

^[14] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

^[15] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

^[16] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.

^[17] Folios 439 a 461, del cuaderno del proceso ordinario nro. 2015-00075-01.

^[18] Para la parte actora no puede hacerse por no estar así dispuesto por la normatividad, mientras que para la entidad demandada y acogido por la sentencia que ahora se cuestiona, ello puede hacerse al no estar prohibido y resultar más favorable a los trabajadores.

^[19] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

^[20] En la sentencia SU – 168 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, la Corte Constitucional recoge varios supuestos que a lo largo de la jurisprudencia se han reconocido como causales de violación directa de la Constitución.

^[21] Corte Constitucional, Sentencia T-927 de 2010, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

^[22] Corte Constitucional, Sentencia SU-132 de 2013, M.P.: Alexei Julio Estrada

^[23] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

^[24] En la sentencia SU – 168 de 2017, M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado, la Corte Constitucional recoge varios supuestos que a lo largo de la jurisprudencia se han reconocido como causales de violación directa de la Constitución.