ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO DE RITUAL MANIFIESTO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / SOLICITUD DE REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO PROFERIDO POR LA DIAN - por devoluciones tributarias improcedentes

[R]esulta evidente que la sociedad actora no identificó qué procedimiento incumplió el Tribunal al proferir la providencia acusada. (…) Su discusión como quedó visto radicó en la oposición al mandamiento de pago por ineficaz, en razón a que sostiene que la sanción impuesta a la contribuyente no le fue debidamente notificada, lo que descarta propiamente un defecto que tenga incidencia sobre el proceso que se surtió para cuestionar la legalidad de las Resoluciones núms. 000118 y 000662 de 18 de enero y 18 de marzo de 2011, mediante las cuales la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago. (…) Por lo anterior, para la Sala es evidente que la carga argumentativa que la actora hace sobre el defecto procedimental absoluto versa sobre un asunto de carácter legal que fue debatido dentro del proceso ordinario, que nada tiene que ver con el trámite judicial que dio lugar a la sentencia acusada. (…) En ese orden de ideas, la Sala señala que la providencia acusada no adolece del defecto procedimental absoluto. (…) [L]a Sala advierte que en la providencia cuestionada el Tribunal hizo un análisis particular al contenido de la póliza de seguro núm. 96-43-101000221, a partir de la cual, de manera acertada, concluyó que esta no solo garantizaba el reintegro de la suma indebidamente devuelta a la contribuyente amparada, sino además el monto de las respectivas sanciones, esto es, más los intereses moratorios aumentados en un 50%. (…) Al respecto la Sala resalta que, en relación con las sanciones por devoluciones tributarias improcedentes, el artículo 670 del Estatuto Tributario, aplicable durante la vigencia de la póliza en cuestión, establecía lo siguiente: (…) “[…] ARTICULO 670. SANCIÓN POR IMPROCEDENCIA DE LAS DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES. Las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor. (…) Si la Administración Tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados éstos últimos en un cincuenta por ciento (50%)[…]” (Destacado fuera de texto) (…) Además, la Sala resalta que los jueces y magistrados cobijados en el principio de autonomía e independencia, pueden hacer sus estudios, análisis e interpretaciones de las normas y jurisprudencia aplicables, sin que el hecho de que las partes tengan posturas diferentes, habilite a estas últimas para utilizar la acción de tutela como medio alternativo de defensa, en razón a que esta solo procede si ocurre una violación palpable y evidente de un derecho fundamental, situación que al estudiar el presente caso no se configura.

FUETE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 670

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00704-01(AC)

Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

La Sala decide la impugnación interpuesta por la sociedad accionante contra la sentencia de 28 de marzo de 2019, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO[1] negó el amparo solicitado en la presente acción de tutela.

1. ANTECEDENTES

I.1 La solicitud

La sociedad SEGUROS DEL ESTADO S.A, actuando mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, porque, a su juicio, vulneró sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al haber proferido la sentencia de 16 de agosto de 2018, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 68001333101320110021301.

I.2 Hechos

Indicó que el 5 de octubre de 2007 expidió la póliza de seguros de cumplimiento de disposiciones legales núm. 96-43-101000221, en la cual es tomadora la señora ZOILA CALDERÓN VILLABONA, en calidad de contribuyente, y beneficiaria la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-.

Precisó que la póliza tuvo vigencia entre el 8 de octubre de 2007 y el 8 de octubre de 2009, teniendo como objeto “[…] El cumplimiento de las disposiciones  legales referentes al impuesto a la venta cuarto bimestre (julio- agosto) de 2007, para devolución de saldos a favor de Zoila Calderón Villabona, por valor de $8.856.000 (OCHO MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL PESOS MCTE) […]”.

Anotó que mediante la Resolución núm. 042412010000245 de 21 de junio de 2010, la DIAN impuso una sanción a la señora ZOILA CALDERÓN VILLABONA, ordenándole el reintegro de $8’856.000.oo, más los intereses moratorios aumentados en un 50%.

Manifestó que el 11 de noviembre de 2010, la DIAN dictó mandamiento de pago en su contra y en favor de la Nación, por la suma indicada más los intereses moratorios.

Adujo que contra el mandamiento de pago propuso las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de ejecutoria del mismo, calidad de deudor solidario, indebida tasación del monto de la deuda y pago de la obligación.

Aseguró que mediante las Resoluciones núms. 000118 y 000662 de 18 de enero y 18 de marzo de 2011, respectivamente, la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó continuar adelante con la ejecución.

Expuso que promovió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número 68001333101320110021301, para discutir la legalidad de los actos administrativos referidos y obtener la devolución de las sumas de dinero que fueron pagadas, como consecuencia de la actuación administrativa adelantada por la DIAN.

Mencionó que el referido proceso fue decidido en primera instancia, mediante sentencia de 29 de agosto de 2014,  proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bucaramanga, que denegó las pretensiones de la demanda.

Señaló que el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia, a través de sentencia de 16 de agosto de 2018.

I.3 Fundamentos de la solicitud

Advirtió que el caso expuesto está revestido de relevancia constitucional porque gira alrededor de una controversia sobre el alcance de la responsabilidad de las compañías aseguradoras en pólizas de cumplimiento de disposiciones legales, en una situación relacionada con los principios de legalidad, del debido proceso y del derecho a la defensa.

Arguyó que la providencia acusada adolece del defecto procedimental absoluto, porque negó las pretensiones de la demanda, avalando la actuación irregular que dio lugar  a los actos administrativos enjuiciados.

Argumentó que, en efecto, el Tribunal no declaró la nulidad de las Resoluciones núms.000118 de 18 de enero de 2011 y 000662 de 18 de marzo de ese año, mediante las cuales la DIAN resolvió los recursos interpuestos contra el mandamiento de pago.

Al respecto, insistió en que el acto administrativo sancionatorio proferido por la DIAN contra la contribuyente Zoila Calderón Villabona, y que sirvió como título ejecutivo para el cobro de la garantía, no le fue notificado[2], impidiendo así el ejercicio de su derecho de defensa.

Expuso que conforme con los artículos 564 y 565 del Estatuto Tributario, los actos administrativos, mediante los cuales se imponen sanciones por el incumplimiento de disposiciones legales deben, ser notificados por la autoridad competente a las aseguradoras.

Agregó que, además, al proferir la sentencia acusada el Tribunal incurrió en el defecto sustantivo porque desconoció la normatividad aplicable al caso, esto es, el artículo 1079 del Código de Comercio y las cláusulas de la póliza que fue contratada por la señora ZOILA CALDERÓN VILLABONA.

Expresó que las disposiciones referidas establecen que las compañías de seguros solo están obligadas a responder hasta la concurrencia de la suma asegurada, no obstante, en los actos administrativos, cuya legalidad fue estudiada por el Tribunal, la DIAN hizo efectiva la garantía en una suma mayor, incluyendo unos intereses que debían ser pagados por el contribuyente.

I.4 Pretensiones

Como consecuencia de lo anterior, la accionante pretende lo siguiente:

“[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso (artículo 29 de la Constitución), defensa y principio de legalidad como componentes del debido proceso (artículo 29 de la Constitución) y acceso a la justicia (artículo 229 de la Constitución) de los que es titular SEGUROS DEL ESTADO S.A., vulnerados por la sentencia de agosto 16 de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de agosto 16 de 2018, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dentro del proceso de nulidad con restablecimiento del derecho, en el que figura como demandante SEGUROS DEL ESTADO S.A. y como demandada LA NACIÓN-DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN- RADICADO 201100213.

3. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, que dentro de los 15 días siguientes a la notificación del fallo de tutela, se sirva DICTAR SENTENCIA DE REMPLAZO, en la que se declare la nulidad de los actos administrativos demandados, precisando dentro de la parte considerativa del fallo que en virtud de lo dispuesto por el artículo 1079 del Código de Comercio, SEGUROS DEL ESTADO S.A., en calidad de garante con responsabilidad solidaria, no está obligada a responder sino hasta la concurrencia de la suma asegurada[…]”.

I.5 Defensa

I.5.1 El Tribunal informó que el expediente ordinario fue devuelto al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga, sin pronunciarse sobre el particular.

I.5.2 El Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bucaramanga advirtió que mediante el Acuerdo PSAA15-10414 de 30 de noviembre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ordenó la transición entre los despachos de descongestión y los juzgados permanentes creados, por lo que ese Despacho entró en funcionamiento a partir del 23 de febrero de 2016, y la única actuación que surtió en el trámite en cuestión fue el auto del 1° de octubre de 2018, mediante el cual dispuso avocar su conocimiento y obedecer y cumplir lo resuelto por el superior, lo que significa que no profirió decisiones de fondo.

I.5.3. La DIAN mencionó que la presente solicitud de amparo no cumple con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que la accionante pretende plantear ante el juez constitucional asuntos que ya fueron resueltos en las instancias judiciales ordinarias.

Resaltó que el acto administrativo mediante el cual se impuso la sanciona a la señora ZOILA CALDERÓN VILLABONA sí fue notificado a la sociedad accionante.

Concluyó que la autoridad judicial demandada no incurrió en algún defecto que haga procedente el amparo, ni siquiera como mecanismo transitorio, ya que no se verificó un perjuicio irremediable.

1. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante sentencia de 28 de marzo de 2019, la SECCIÓN QUINTA de esta Corporación negó el amparo solicitado en la presente acción de tutela.

Para tal efecto, señaló que la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, razón por la cual, procedió al estudio de fondo del asunto planteado.

En relación con el defecto procedimental, sostuvo que los argumentos de la accionante más que dirigirse a poner de presente alguna irregularidad procesal cometida por la autoridad judicial accionada, ponen en discusión las presuntas irregularidades presentadas en el trámite administrativo adelantado por la DIAN.

Recalcó que la sociedad actora no identificó ninguna irregularidad procesal acontecida en el trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, circunstancia que impide analizar el defecto procedimental absoluto invocado.

Destacó, en relación con el defecto sustancial, que el Tribunal sí analizó el contenido de las cláusulas de la póliza que expidió la aseguradora accionante, de acuerdo con las cuales, no solo estaba garantizado el reintegro de la suma indebidamente devuelta a la contribuyente amparada, sino además el monto de las sanciones por devolución improcedente, que en el caso se concretó en el aumento de los intereses moratorios en un 50 %. De esta manera, precisó que no hay ninguna contrariedad con lo dispuesto en el artículo 1079 del Código del Comercio. 

1. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La aseguradora accionante impugnó la decisión de primera instancia reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio.

Así, en relación con el defecto procedimental absoluto insistió en las irregularidades que, en su criterio, ocurrieron entorno a la notificación del título ejecutivo que dio lugar a los actos administrativos acusados dentro del proceso ordinario origen de la presente controversia.

Recalcó que, al proferir la sentencia cuestionada, al Tribunal le correspondía hacer respetar su debido proceso, vulnerado dentro del procedimiento administrativo adelantado por la DIAN, por cuanto esta no le notificó a la aseguradora el acto sancionatorio que sirvió de título ejecutivo para hacer efectiva la póliza referida.

Por último, sobre el defecto sustancial, ratificó que su responsabilidad respecto del cubrimiento de dicha póliza se limitó al valor asegurado, sin comprender el pago de intereses moratorios aumentados en un 50%, los cuales debió pagar únicamente al contribuyente.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.

Problema jurídico

La presente acción de tutela tiene como objeto que se deje sin efecto la sentencia de 16 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 68001333101320110021301.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, y de ser así ii) establecer si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la accionante, al haber proferido la sentencia de 16 de agosto 2018.

Para efecto de responder los anteriores interrogantes, la Sala se referirá a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para enseguida abordar el caso concreto.

De la acción de tutela contra providencias judiciales

Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[3], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que la acción de tutela contra providencia judicial es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.    

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[4].

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones^[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable^[5].  De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración^[6].  De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora^[7].  No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible ^[8].  Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela ^[9].  Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 

… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales ^[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado ^[11].

i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera de texto)

Análisis del caso concreto

La Sala observa que el presente caso cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., idem); la providencia acusada fue notificada el  17 de agosto de 2018^[5] y la acción de tutela se interpuso el 15 de febrero  de 2019, es decir, en un plazo razonable^[6] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

En ese orden de ideas, visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala procede a hacer el estudio de los defectos procedimental absoluto y sustantivo que aduce la sociedad accionante contra la providencia acusada.

Del defecto procedimental absoluto

En relación con el defecto procedimental absoluto, esta Sala ha señalado[7] lo siguiente: 

“[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos de defectos procedimentales: el denominado defecto procedimental absoluto y el llamado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.  Se ha señalado que el defecto procedimental absoluto se configura cuando “[…] el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente -desvía el cauce del asunto-, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso […]”^[8]. De otra parte, se ha afirmado que el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto tiene lugar cuando el funcionario, por el apego excesivo e irrestricto a las formas, termina generando un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones se convierten en una clara denegación de justicia^[9]. Se incurre en esta modalidad cuando, entre varias interpretaciones posibles, el juez prefiere aquella que no favorece el principio pro homine e impide al ciudadano el acceso efectivo a la administración de justicia […]”.

Conforme con lo expuesto en cita, al alegarse el defecto procedimental absoluto contra una providencia judicial, lo correcto es que el interesado ilustre el por qué la autoridad judicial accionada desconoció el trámite establecido para la adopción de aquella, esto es, que demuestre que el proceso judicial que dio lugar a la decisión acusada fue adelantado sin observar el trámite que las normas adjetivas establecen para tal efecto.

Ahora bien, la accionante aduce que la providencia cuestionada incurre en el defecto procedimental absoluto porque el Tribunal no tuvo en cuenta que la sanción impuesta contra la contribuyente Zoila Calderón Villabona, que constituyó el título ejecutivo para hacer efectiva la garantía, no le fue notificada, motivo por el cual los actos administrativos enjuiciados[10] debieron ser anulados.

Para explicar esta violación, manifestó:

“[…] la sentencia de agosto 16 de 2018, materializa un defecto procedimental absoluto, por negar la nulidad de los actos administrativos que negaron las excepciones de falta de título ejecutivo, calidad de deudor solidario y otras concurrentes, propuestas contra el mandamiento de pago No. 98 de noviembre de 11 de 2010, emitido como consecuencia de un procedimiento administrativo que fue adelantado sin notificar el acto sancionatorio a seguros del estado s.a impidiendo su ejecutoria y el ejercicio del derecho de defensa, con violación del debido proceso y del acceso a la justicia […]”[11] (Destacado fuera de texto)

De esta alegación resulta evidente que la sociedad actora no identificó qué procedimiento incumplió el Tribunal al proferir la providencia acusada.

Su discusión como quedó visto radicó en la oposición al mandamiento de pago por ineficaz, en razón a que sostiene que la sanción impuesta a la contribuyente no le fue debidamente notificada[12], lo que descarta propiamente un defecto que tenga incidencia sobre el proceso que se surtió para cuestionar la legalidad de las Resoluciones núms. 000118 y 000662 de 18 de enero y 18 de marzo de 2011, mediante las cuales la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

Por lo anterior, para la Sala es evidente que la carga argumentativa que la actora hace sobre el defecto procedimental absoluto versa sobre un asunto de carácter legal que fue debatido dentro del proceso ordinario, que nada tiene que ver con el trámite judicial que dio lugar a la sentencia acusada.

En ese orden de ideas, la Sala señala que la providencia acusada no adolece del defecto procedimental absoluto.

Del defecto sustantivo o material

La Corte Constitucional^[13] ha precisado que el defecto sustantivo se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]” (Destacado fuera de texto).

La sociedad actora adujo que la providencia cuestionada adolece del defecto sustantivo por inaplicación de la normatividad pertinente al caso, esto es, las cláusulas de la póliza de seguro que generó la controversia y el artículo 1079 del Código de Comercio, de acuerdo con las cuales, en su criterio, solo está obligada a responder hasta el monto del valor asegurado.

Lo anterior, fue planteado por la accionante en los siguientes términos:

“[…] se configuró un defecto sustantivo con violación del debido proceso y del principio de legalidad, por el tribunal administrativo de Santander, por inaplicación de la ley del caso en la sentencia, constituida por el contrato de seguro contenido en la póliza no. Cu-dl 96-43-101000221 y el artículo 1079 del código del comercio, al abstenerse de anular el mandamiento de pago no. 98 de noviembre de 2010, que involucra una condena que va más allá del limité de responsabilidad solidaria previsto para las pólizas de cumplimiento de disposiciones legales […]”[14]. (Destacado fuera de texto)

En este estado de cosas, la Sala encuentra pertinente precisar que el fondo del asunto subyace del hecho de que la DIAN haya hecho efectiva una garantía librada por la sociedad aseguradora accionante, incluyendo unos intereses moratorios según los cuales, en criterio de esta última, debieron ser pagados por el contribuyente, en razón a que, con su cuantificación el valor asegurado fue desbordado.  

Al respecto, la Sala destaca que el planteamiento presentado por la actora constituyó uno de sus argumentos en el proceso ordinario que dio lugar a la providencia cuestionada, no obstante, contrario a lo afirmado por aquella, el Tribunal sí tuvo en la cuenta el contenido del artículo 1079 del Código del Comercio y de la póliza aludida, en los siguientes términos:

“[…] 3. ¿La responsabilidad de Seguros del Estado S.A. supera el monto asegurado respecto de las obligaciones garantizadas?

Tesis: No

La demandante sostiene que los actos acusados violan los artículos 860 del Estatuto Tributario y 1079 del Código de Comercio, pues pretenden el reconocimiento de una suma superior al valor asegurado, porque mientras el valor asegurado en póliza para garantizar la procedencia de la devolución es de $8.856.000,oo, en la resolución sanción la DIAN pretende, además, el pago de intereses moratorios aumentados en un 50%.

[…]

Por lo anterior la Sala analiza si con los actos administrativos demandados la Administración Tributaria desconoció el artículo 1079 del Código de Comercio.

En primer lugar, como requisito para hacer efectiva la póliza, la DIAN notificó a la Aseguradora la sanción por devolución improcedente. Así se reitera que la Administración garantizó a la demandante la posibilidad de controvertir los supuestos de hecho y de derecho que fundamentan la obligación garantizada.

La solicitud de devolución de saldo a favor fue presentada por la contribuyente con la correspondiente póliza. Por lo tanto, la Aseguradora, en calidad de garante con responsabilidad solidaria, debe responder por el monto de la obligación garantizada en la póliza.

La póliza de seguro No. 96-43-101000221 de 05 de octubre de 2007, expedida por Seguros del Estado S.A., fue proferida en los siguientes términos:

“Garantiza el cumplimiento de las disposiciones legales referentes al impuesto a la venta quinto bimestre (julio- agosto) de 2007, para devolución de saldos a favor de Zoila Calderón Villabona, por valor de $8.856.000 (ocho millones ochocientos cincuenta y seis mil pesos mcte) y especialmente el artículo 860 del Estatuto Tributario modificado por el artículo 144 de la Ley 223 de 1995 que expresa: Devolución con prestación de garantía. El artículo 860 del Estatuto Tributario quedará así: “Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por valor equivalente al monto objeto de devolución, la Administración de Impuestos, dentro de los diez (10) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro. La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos años. Si dentro de este lapso, la Administración Tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme en la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si éste se produce con posterioridad a los dos años.” (Subrayas fuera del texto)

Teniendo en cuenta los términos y condiciones del contrato de seguro, se advierte que los actos demandados ordenan hacer efectiva la póliza, pero no se desprende de estos la determinación del monto a cargo de la demandante como garante con responsabilidad solidaria, puesto que no tasaron el valor que cubría la póliza, ni determinaron directamente el valor por el cual debe responder la Aseguradora como garante con responsabilidad solidaria.

[…]

En consecuencia, la orden de la DIAN en los actos demandados de hacer efectiva la póliza, no contradice los términos en que fue expedida, ni desconoce lo dispuesto en los artículos 1079 del Código de Comercio y 860 del Estatuto Tributario, ya que en calidad de garante, la Aseguradora debe responder por la obligación garantizada, pues así lo exige la naturaleza de esta solidaridad legal, y en atención al procedimiento establecido en el artículo 814-2 del Estatuto Tributario […]”[15]negrilla fuera de texto)  

De lo transcrito, la Sala advierte que en la providencia cuestionada el Tribunal hizo un análisis particular al contenido de la póliza de seguro núm. 96-43-101000221, a partir de la cual, de manera acertada, concluyó que esta no solo garantizaba el reintegro de la suma indebidamente devuelta a la contribuyente amparada, sino además el monto de las respectivas sanciones, esto es, más los intereses moratorios aumentados en un 50%.

Al respecto la Sala resalta que, en relación con las sanciones por devoluciones tributarias improcedentes, el artículo 670 del Estatuto Tributario, aplicable durante la vigencia[16] de la póliza en cuestión, establecía lo siguiente:

“[…] ARTICULO 670. SANCIÓN POR IMPROCEDENCIA DE LAS DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES. Las devoluciones o compensaciones efectuadas de acuerdo con las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios y sobre las ventas, presentadas por los contribuyentes o responsables, no constituyen un reconocimiento definitivo a su favor.

Si la Administración Tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados éstos últimos en un cincuenta por ciento (50%)[…]” (Destacado fuera de texto)   

En ese orden de ideas, en la medida que, entre otros aspectos, la póliza de seguros aludida tenía como objeto que la sociedad accionante respondiera por el cumplimiento de las obligaciones tributarias de un particular “[…] INCLUYENDO EL MONTO DE LA SANCIÓN POR IMPROCEDENCIA DE LA DEVOLUCIÓN, LAS CUALES SE HARÁN EFECTIVAS JUNTO CON LOS INTERESES CORRESPONDIENTES […][17]_, para la Sala ni el análisis ni la decisión contenida en las sentencias controvertidas resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a las pruebas aportadas al plenario.

Además, la Sala resalta que los jueces y magistrados cobijados en el principio de autonomía e independencia, pueden hacer sus estudios, análisis e interpretaciones de las normas y jurisprudencia aplicables, sin que el hecho de que las partes tengan posturas diferentes, habilite a estas últimas para utilizar la acción de tutela como medio alternativo de defensa, en razón a que esta solo procede si ocurre una violación palpable y evidente de un derecho fundamental, situación que al estudiar el presente caso no se configura.

De tal suerte que lo que se advierte es la inconformidad de la accionante con las razones de la providencia judicial acusada, no así las falencias que alega, por lo que en consecuencia la sentencia impugnada será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el que fue allegado en calidad de préstamo a su lugar de origen.  

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 24 de mayo de 2019.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] En adelante la Sección Quinta

[2] Esto en su calidad de asegurador de la póliza núm. 96-43-101000221

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328.

[4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01.

[5] Cfr. Folio 530  adverso, proceso ordinario contentivo de la providencia acusada.

[6] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de marzo de 2019, C.P Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001031500020180402301.

[[8]] “Sentencia T-327 de 2011”.

[[9]] “Corte Constitucional, Sentencia T-264 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva”.

[10] Resoluciones núms. 000118 y 000662 de 18 de enero y 18 de marzo de 2011, mediante las cuales la DIAN declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

[11] Cfr. Folio 21

[12] En su calidad de aseguradora

[13] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[14] Cfr. Folio 28

[15] Cfr. Folios 520 a 529, cuaderno contentivo de la providencia cuestionada.

[16] De 08 de octubre de 2007 a 8 de octubre de 2009.

[17] Cfr. Folio 76 del proceso ordinario, extraído de la literalidad de la póliza objeto de controversia.