IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada

[L]a providencia objeto de la acción de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 19 de julio de 2018 y se notificó el 24 de julio de 2018; ii) la providencia que adicionó la sentencia de 19 de julio de 2018 se profirió el 23 de agosto de 2018 y se notificó el 27 de agosto de 2018 y iii) que el actor interpuso la acción de tutela el 10 de marzo de 2019. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. (...) la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Esta Corporación se ha manifestado con respecto al término razonable para interponer la acción de tutela, sobre el particular consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01148-00(AC)

Actor: DUBERLITH OSPINO ZEQUEIRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR

Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez.

Derechos Fundamentales Invocados: i) Igualdad, ii) seguridad social, iii) debido proceso y iv) vida digna

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Duberlith Ospino Zequeira, por conducto de apoderada especial, contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de julio de 2018[1], dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 40 008 2016 00042 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

La solicitud

1. La actora, obrando apoderada especial, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de julio de 2018[2], dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 20001 33 40 008 2016 00042 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes:

3. Indicó que prestó sus servicios en el sector público por más de 20 años, desde el 7 de diciembre de 1976 hasta el 30 de junio de 1994, asimismo desde el 11 de abril de 1996 hasta el 7 de diciembre de 2001.

4. Expresó que la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, por medio de la Resolución núm. 3286 de 3 de abril de 2009, le reconoció una pensión de vejez.

5. Manifestó que solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales que devengaba al momento de adquirir el estatus.

6. Explicó que por medio de la Resolución núm. 191906 de 24 de julio de 2013, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, negó la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de la totalidad de los factores salariales que devengaba al momento de adquirir el referido estatus.

7. Adujo que presentó el recurso de reposición y el recurso de apelación contra la Resolución núm. 191906 de 24 de julio de 2013, que fueron decididas por medio de las resoluciones núms. 181347 de 21 de mayo de 2014 y 10501 de 1 de julio de 2014, respectivamente, confirmando en su integridad lo establecido en dicho acto administrativo.

8. Indicó que el 14 de enero de 2015, solicitó nuevamente la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales que devengaba al momento de adquirir el estatus, la cual fue resuelta mediante la Resolución núm. GNR 127925 de 2 de mayo de 2015, negando nuevamente la reliquidación de su pensión de vejez.

9. Expresó que presentó recurso apelación contra la Resolución núm. GNR 127925 de 2 de mayo de 2015, la cual fue confirmada en su integridad, por medio de la Resolución núm. VPB 57178 de 18 de agosto de 2015.

10. Indicó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones citadas supra, y que a título de restablecimiento del derecho se condenara a la demandada a reajustar la mesada pensional, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Sentencia proferida el 19 de julio de 2017 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 20001 33 40 008 2016 00042 00

11. La parte resolutiva de la mencionada sentencia dispuso textualmente lo siguiente:

“[…] PRIMERO: - Declarar NO probada la excepción de "inexistencia de las obligaciones reclamadas" propuesta por el apoderado de la entidad demandada, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: - Declarar la nulidad de las siguientes resoluciones:

• Resolución No. 191906 del 24 de julio de 2013, por medio del cual COLPENSIONES, negó la solicitud de reliquidación pensional a la señora DUBERLITH OSPINO ZEQUEIRA.
• Resolución No. 181347 del 21 de mayo de 2014, por medio del cual COLPENSIONES, resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 191906 del 24 de julio de 2013.
• Resolución No. 10501 del 1 de julio de 2014, por medio del cual resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 191906 del 24 de julio de 2013.
• Resolución No. GNR 127925 del 2 de mayo de 2015, por medio del cual COLPENSIONES, negó la solicitud de reliquidación pensional presentada por la señora DUBERLITH OSPINO ZEQUEIRA .
• Resolución No. VPB 57178 del 18 de agosto de 2015, por medio de la cual COLPENSIONES, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. GNR 127925 del 2 de mayo de 2015.

TERCERO.- Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se CONDENA a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora DUBERLITH OSPINO ZEQUEIRA, tomando como base el 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio, esto es, desde el 1 de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2001, teniendo en cuenta además de la asignación básica mensual, los siguientes factores: prima de transporte, prima de vacaciones, prima de servicio, y prima de navidad, aclarando que, la entidad podrá descontar el valor correspondiente a los aportes sobre los factores que no fueron objeto de deducción legal.

CUARTO. - DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 16 de enero de 2010, como se indicó en la parte motiva.

QUINTO. - ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, pagar a favor del demandante, las diferencias de las mesadas pensionales existentes entre los valores que le fueron reconocidos y los que le deben reconocer, a partir del 16 de enero de 2010 por prescripción trienal, diferencia indexada conforme la fórmula señalada en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO. - La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia de conformidad con lo previsto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SÉPTIMO. - CONDÉNASE en costas a la demandada. Por Secretaría, una vez ejecutoriada la sentencia se liquidarán, incluyéndose el valor de las agencias en derecho que se fijaron en la parte considerativa.

OCTAVO. - En firme esta providencia, archívese el expediente.

[…]”.

12. Expresó que:

“[…] el H. Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, después de hacer un análisis histórico de las decisiones disímiles de las dos subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado en torno a la aplicación del régimen de transición, señaló que la Ley 100 de 1993 creó en régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, que el monto es único y está bien regulado en el régimen anterior bajo el entendido que comprende tanto la tasa de reemplazo como el ingreso base de liquidación, porque darle un alcance contrario implica vulnerar el principio de inescindibilidad de cada régimen pensional y el de favorabilidad

[…]”[3].

13. Adujo que con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993[4], la señora Duberlith Ospino Zequeira, era beneficiaria del régimen de transición, toda vez que para el 1 de abril de 1994, fecha en la que entró en vigencia dicha norma jurídica, tenía más de quince años de servicios, por lo tanto, el reconocimiento de la pensión, debía realizarse teniendo en cuenta la edad, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de pensión de vejez, según el régimen anterior.

Sentencia proferida el 19 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 20001 33 40 008 2016 00042 01

14. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 19 de julio de 2018, dispuso:

 “[…]

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIUCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR de fecha 19 de julio de 2017, y en su lugar NEGAR las súplicas incoadas en la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.

[…]”. 

15. En ese orden de ideas, el Tribunal se  fundamentó en la jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmada en las sentencias SU-230 de 2015[5] y SU- 395 de 2017[6], dejando a un lado el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, considerando que el Ingreso Base de Liquidación no es un elemento del régimen de transición, lo que implica que quienes resulten beneficiarios del artículo 36 de la Ley 100, se les debe aplicar el IBL establecido en el inciso tercero de dicha norma jurídica, teniendo en cuenta el criterio establecido en dichas sentencias. Así las cosas, manifestó que:

“[…] en atención a la evolución jurisprudencial transcrita, se resalta, que en el asunto de auto la Sala se apartará de la posición de que venía siendo aplicada, es decir, la asumida por el H. Consejo de estado, para en su lugar acoger en su totalidad el criterio esbozado por la H. Corte Constitucional en la sentencia SU- 395 de 2017, providencia en donde se ratificó lo establecido en la sentencia de Unificación 230 de 2015, delimitando los parámetros referentes al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que si bien es cierto esta norma conservó la aplicación del régimen anterior, en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, no fue así para efectos del Ingreso Base de Liquidación, motivo por el cual se concluye, que para la liquidación pensional se debe tener en cuenta los últimos 10 años de servicio, de conformidad con el parágrafo 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no con el promedio de los salarios devengados en el último año, conforme lo dispone el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, aún si el sujeto se encuentra en el régimen de transición

 […]”.

16. Conforme con lo anterior, el Tribunal consideró que quienes pretendan la liquidación de la pensión de vejez, sólo les serán tenidos en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, criterio que resulta acorde con lo dicho por la Corte constitucional, en el contenido en las sentencias SU-230 de 2015 y SU- 395 de 2017.

17. Manifestó que, mediante escrito de 26 de julio de 2018, solicitó la adición del fallo con el fin de que se tuviera en cuenta la norma más favorable para la actora. Manifestó que:

“[…] desde la petición inicial ante Colpensiones, radicada el 14 de enero de 2015, el numeral 3° de peticiones refiere a la liquidación con la norma y forma que le favorezca, y así se replicó en la demanda, en la pretensión subsidiaria, cuando en las últimas líneas de la petición primera subsidiaria se dijo: “(…) en todo caso aplicando la norma y forma correcta de conformidad con el principio de favorabilidad (…)”

[…]”

18. Manifestó que el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto de 23 de agosto de 2018, dispuso:

“[…] PRIMERO:ADICIONAR la sentencia se (sic) fecha 19 de julio de 2018, proferida en esta instancia de acuerdo con las precisiones realizadas en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Juzgado de origen […]”.

19. Expresó que:

“[…] De lo expuesto fuerza (sic) concluir que el accionante cumple con los requisitos de edad pues a la fecha de obtención del estatus contaba con 55 años de edad y el número mínimo de semanas cotizadas es decir 1000, para hacerse acreedor a la pensión de vejez conforme a los preceptuado en la Ley 100 de 1993, por lo que procede a establecer si de acuerdo con el número de semanas cotizadas que exceden este número, el monto de la mesada pensión (sic) que le correspondería sería del 80% de lo devengado durante los 10 últimos años de servicio, lo cual sería en un 5% superior el monto reconocido por la accionada.

Conforme a lo anterior, y a la normativa se tiene que el accionante no cotizó más de 1200 semanas, pues sus semanas ascienden a 1180, y las 1200 le permitirían acceder a una prestación equivalente al 73 % del ingreso base de liquidación, lo que fuerza concluir que la aplicación de la Ley 100 en el presente caso no le resulta más favorable al actor, pues la tasa de reemplazo sería inferior al 75 % de la pensión reconocida y en esa medida la sentencia proferida el día 19 de julio de 2018 se mantiene incólume entendiéndose incluido dentro de su parte considerativa los argumentos expuestos en este proveído […]”.

La solicitud de tutela

Pretensiones

20. La actora solicitó en su escrito de tutela:

“[…]

Primero.- por lo anterior, no hay duda de la vulneración al derecho fundamental del Derecho al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, mínimo vital, vida, vida digna y de la seguridad social, dado que el Distanciamiento de la ley del precedente judicial por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL CESAR.

Segundo.- Disponer como amparo RECONOCER el Derecho de la reliquidación de la pensión con (sic) Ley 71 de 1988 con el 75% del IBC; en cuyo caso se presentan a su vez dos hipótesis: liquidar con el último año y todos los factores salariales en suma de $814.516; o liquidar con el últimos diez (10) años del IBC correcto, que arroja una pensión en suma de $635.322; en los dos casos al año 2008.

Tercero.- En subsidio de ellos aplicando la ley 33 de 1985, con el 75% del IBC de los últimos diez (10) años exclusivamente públicos, lo que arrojaría una pensión a mi mandante en cuantía de SEISIENTOS TREINTA Y CINCO MIL TRECIENTOS VEINTIDOS PESOS ($635.322) para el año 2008, tal como se liquidó.

Cuarto.- Se ordene pagar el retroactivo pensional indexado desde la fecha de causación de la prestación, hasta la fecha en que se inicien los intereses, en caso de no pagarse en tiempo la prestación, como se indica en el siguiente numeral.

Quinto: Si pasado 15 días no da cumplimiento al presente fallo se ordene pagar los intereses de mora

Sexto.- INSTAR al accionado acatar el precedente judicial, evitando violentar los derechos fundamentales invocados.

[…]”.

21. La actora sostuvo que la autoridad judicial accionada, incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, como quiera que, al proferir la sentencia de 19 de julio de 2018, aplicó jurisprudencia que no guarda relación con el caso bajo estudio, no solo por el legislador, sino también por el Consejo de Estado.

22. Agregó que la autoridad judicial demandada omitió dar aplicación a lo establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de 4 de agosto de 2010[7], en la que se consideró, que se debía tener en cuenta para la liquidación de pensiones de jubilación con la Ley 33, el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Actuación

23. Este Despacho, mediante auto de 27 de marzo de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Tribunal Administrativo del Cesar concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.

24. Asimismo, dispuso vincular al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y a la Administradora de Colombiana de Pensiones- Colpensiones, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.

Intervenciones de la parte accionada y de las partes vinculadas

25. El Magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel del Tribunal Administrativo del Cesar, manifestó que no se demostró violación alguna a los derechos fundamentales, toda vez que no se configuró ninguna de las causales establecidas por la Corte Constitucional para que procediera la acción de tutela, asimismo solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, comoquiera que la misma no cumple con el requisito de inmediatez. En ese orden de ideas, expresó que:

“[…] es totalmente evidente la no razonabilidad del lapso transcurrido entre el momento en que se presenta la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y la interposición de la tutela, pues se debe considerar no solo que la parte tutelante no demostró la existencia de una justa causa por la cual no ejercitó la acción de manera oportuna, pues la providencia de segunda instancia, que decidió sobre la adición del fallo de fecha 19 de julio de 2018, fue proferida por esta corporación, se emitió el día 23 de agosto de 2018 y la presente acción de tutela fue presentada el día 10 de marzo de 2019, lo que deviene en improcedente el ejercicio de la acción constitucional

[…]”

26. La Directora de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, mediante escrito de 4 de abril de 2019, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo. Manifestó que:

“[…]

Una vez realizado el análisis sobre la existencia de alguno de los 6 requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, se observa que el despacho accionado procedió conforme a la ley y la constitución (sic) así: (i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante.

De otro lado, es evidente que la tutela frente al caso particular no es el mecanismo adecuado para conseguir la satisfacción del derecho reclamado por el actor, teniendo en cuenta que no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate […]”.

“[…] Para el régimen general de pensiones que estaba vigente con anterioridad a la Ley 100 de 1993, la Corte Constitucional, en sede de tutela, extendido (sic) la ratio decidendi de la Sentencia C-258 de 2013 a controversias suscitadas en torno a los reconocimientos pensionales de personas beneficiarias con el régimen de transición y a quienes se les aplicaba la Ley 33 de 1985. Tales sentencias fueron, entre otras, la SU-230 de 2015, la SU-395 de 2017 y la SU-023 de 2018.

En estos casos también consideró que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debía aplicarse frente a las pensiones cobijadas por la Ley 33 de 1985.

[…]”

27. En el presente trámite el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala                                                          

28. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[8], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[9].

Generalidades de la acción de tutela

29. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problemas jurídicos

30. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la inmediatez.

31. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

32. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[10], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales

33. Esta Sección adoptó^[11] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[12], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

34. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales:  i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

35. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[13] que encaje en dichos parámetros.

36. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

37. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[14].

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

38. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional[15].

Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela

39. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[16] estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999[17] dijo:

“[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”

40. Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo:

[…] “Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.

Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional[…][18]

41. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.

42. Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho[19]:

[…]Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008^[20], estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia; (ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”

43. De igual manera frente al tema y concretamente cuando se trata del reconocimiento de prestaciones periódicas, esta Sección ha dicho[21]:

“[…]…la Sala (Expediente nro. 2013-02423-01[22], Actora: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-), concluyó que “[…]siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad,incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”.

Análisis del caso concreto       

44. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez.

45. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Acervo y análisis probatorios

46. Dentro del expediente está plenamente acreditado que: i) la providencia objeto de la acción de tutela fue proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 19 de julio de 2018 y se notificó el 24 de julio de 2018[23]; ii) la providencia que adicionó la sentencia de 19 de julio de 2018 se profirió el 23 de agosto de 2018 y se notificó el 27 de agosto de 2018[24] y iii) que el actor interpuso la acción de tutela el 10 de marzo de 2019.

47. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

48. No obstante, la misma jurisprudencia ha considerado que el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser analizado en cada caso concreto, y que existen situaciones especiales que permiten establecer un plazo superior al determinado[25], como por ejemplo en los casos donde se controvirtieren asuntos sobre prestaciones periódicas, donde se deben verificar los requisitos antes mencionados en la parte motiva de esta sentencia como lo son: “[…] que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]”. (Subrayado por la Sala).

49. En el análisis del caso concreto, se cumple el primer requisito toda vez que la pensión de vejez constituye una prestación periódica y la presunta vulneración alegada es continua y actual, teniendo en cuenta que lo que se procura es que tal prestación le sea reconocida, con los reajustes respectivos.

50. En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta[26], conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 2015[27], por medio del cual unificó su jurisprudencia en cuanto a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en donde señaló que:

“[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela;y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.”

Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo.

[…]

Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno.

Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna. Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional.

Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección[…]”.

51. Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

52. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, SU – 354 de 2017^[28], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela. La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso.

53. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia.

54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] Cfr. Folios 90 a 97

[2] Cfr. Folios 90 a 97

[3] Cfr. Folio 39

[4] “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”.

[5] Corte Constitucional, sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, C.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[6] Corte Constitucional, sentencia SU-395 de 22 de junio de 2017, C.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01.

[8] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

[9] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328.

[11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328

[12] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[13] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo.

[14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101.

[15] Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[16] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política"

[17] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[18]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01.

[19] Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

^[20] Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2018, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00293-00

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación: 11001-03-15-000-2013-02423-01.

[23] Cfr. Folios 345 a 347 del proceso ordinario

[24] Cfr. Folio 372 del proceso ordinario

[25] Corte Constitucional, Sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub

[26] Sobre los sujetos de especial protección constitucional por encontrarse en una situación de debilidad manifiesta con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991, ha dicho la Corte Constitucional: “La categoría de sujeto de especial protección constitucional, según ha definido esta Corporación, está constituida por aquellas personas que, debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad efectiva. Así se ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en situación de extrema pobreza. “( Corte Constitucional, Sentencia T-979 de 19 de diciembre de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.)

[27]. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2015-00001-01.

[28] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2007, M.P. Iván Humberto Escrucería.