11001-03-15-000-2019-02256-01(AC) Sección 1 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo

[E]ncuentra la Sala que la señora [D.H.S.] cuenta con un medio idóneo, como lo es el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 248 del CPACA para solicitar la revisión de las sentencias señaladas. (…) Ahora bien, de acuerdo con los fundamentos fácticos y jurídicos señalados por la accionante en el escrito de tutela, a través de los cuales solicita dejar sin efecto las mencionadas sentencias y liquidar la pensión de sobreviviente, la Sala encuentra que su caso puede enmarcarse en la causal 6 de revisión establecida en el artículo 250 del CPACA (…) En tal sentido, considera la Sala que en este caso el recurso extraordinario de revisión es el medio de defensa instituido por el legislador para salvaguardar los derechos que alega como desconocidos el accionante y, por ello, el juez de tutela no puede desplazar al juez natural de la causa. (…) Por otro lado, la señora Dolaralice Herrera Sánchez señala que por ser un sujeto de especial protección, el juez constitucional debe desatar el conflicto en torno a la pensión de sobreviviente del causante toda vez que cuenta con 60 años de edad y padece patologías graves; en este sentido, la Sala encuentra que no es posible que el juez de tutela pueda acceder a las pretensiones, por cuanto, no se evidencia un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional a ordenar el reconocimiento y liquidación de la pensión de sobreviviente. (…) De acuerdo con lo que pudo constatar la Sala con la lectura del expediente, la accionante cuenta con una vivienda y con el apoyo económico de sus hijos. De manera que, además de no haber sido acreditado por la accionante, esta Sala de Decisión no encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable en el caso que nos ocupa. En razón a lo anterior se confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora [D.H.S.], toda vez que no se cumple el requisito de subsidiariedad.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Medio de defensa judicial idóneo / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - Legitimación en la causa por activa de la UGPP

En este punto, pone de relieve la Sala que el a quo cuando analizó el caso bajo estudio, no adoptó ninguna medida que permita conjurar el conflicto causado por las providencias judiciales proferidas por la jurisdicción ordinaria y por la contencioso administrativa. Así las cosas, actualmente ambas providencias se encuentran ejecutoriadas y, eventualmente, podrían ser ejecutadas. (…) En ese orden de ideas, resulta necesario traer a colación las causales de revisión previstas en los artículos 20 de la Ley 797 de 2003 y 250 del CPACA, a fin de establecer quién es el legitimado para interponer el recurso extraordinario de revisió. (…) De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797, están legitimados para solicitar la revisión de sentencias judiciales que reconozcan obligaciones periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública, las siguientes autoridades: (i) el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) el Contralor General de la República; o (iii) el Procurador General de la Nación. (…) Sin embargo, la Ley 1151 de 2007, en el artículo 156, expresamente le delegó a la UGPP las facultades que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 había puesto en cabeza del Gobierno Nacional (…) Así las cosas y como quiera que el fallo de primera instancia, proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, no ordenó a la UGPP interponer el recurso extraordinario de revisión; esta Sala considera necesario adicionar una orden a esta entidad, para que en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, promueva el recurso extraordinario de revisión contra las siguientes sentencias: (…) Sentencia de 27 de noviembre de 2018 proferida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá. (…) Sentencia de 21 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. (…) Por otro lado, observa la Sala que la UGPP solicita, mediante escrito de 5 de agosto, la declaratoria de hecho superado de la orden tercera de la sentencia de 4 de julio de 2019, la cual dispone “amparar de oficio el derecho de petición de la accionante y, en consecuencia, ordenar a la (…) UGPP que, en el término imperativo e improrrogable de cinco días hábiles (…) conteste en forma clara y de fondo la petición formulada por la actora el 1º de febrero de 2019”; el accionado allega constancia de la respuesta a la petición, notificada a la accionante el 1 de agosto de 2019.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 250, CAUSAL 6 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02256-01(AC)

Actor: DORALICE HERRERA SÁNCHEZ

Demandado:TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F y JUZGADO VEINTICIONCO ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Y OTRO

La Sala decide la impugnación presentada por la señora Doralice Herrera Sánchez, en contra de la sentencia de 4 de julio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de subsidiariedad.

1. LA SOLICITUD DE TUTELA

La señora Doralice Herrera Sánchez promovió acción de tutela en contrade la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, dela Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, solicitando la protección de sus derechos fundamentales a “la seguridad social, la salud, el respeto al debido proceso, la protección del artículo 13 como adulto mayor y en situación vulnerable, al mínimo vital y a la dignidad humana[1]”, presuntamente vulnerados en las providencias judiciales de 8 de noviembre de 2016 y de 21 de septiembre de 2018, proferidas, respectivamente, por las autoridades judiciales mencionadas.

1. HECHOS

De conformidad con lo planteado por el accionante, los hechos que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

II.1. Afirma que conoció al señor Miguel Antonio Varón en el año 1980 y conformaron un hogar en el que procrearon dos hijos, Claudia María Varón Herrera y Cristian Camilo Varón Herrera.

II.2. Señala que el señor Miguel Antonio Varón, antes de convivir con ella, se encontraba casado con la señora María Libia García de Varón desde el año 1954 y que, a través de la Escritura Pública No. 0999 de 12 de abril de 1991, los cónyuges disolvieron y liquidaron por mutuo acuerdo la sociedad conyugal.

II.3. Indica que su convivencia con el señor Miguel Antonio Varón se desarrolló en el Municipio de Manizales, donde conjuntamente adquirieron un lote y construyeron una casa; asimismo, manifestó que con ocasión a la mencionada convivencia, se encontraba afiliada a la EPS SALUDCOOP, en calidad de beneficiaria de su compañero permanente.

II.4. Informó que el señor Miguel Antonio Varón tenía la calidad de pensionado y que falleció el 20 de diciembre de 2013.

II.5. Refirió que el 8 de septiembre de 2015, tras el fallecimiento de su compañero permanente, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente.

II.6. Manifiesta que la UGPP, a través de la Resoluciones RDP 048068 de 19 de noviembre de 2015 y RDP 0077182 de 18 de febrero de 2016, negó la solicitud de pensión de sobreviviente, tras evidenciar una controversia entre la señora María Libia García de Varón y la accionante, en torno a la convivencia con el finado.

II.7. Con ocasión a lo anterior, informa que promovió la demanda laboral No. 11001-31-05-010-2016-00372-00 con miras a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, negada por la UGPP.

II.8. Elconocimiento de la demanda correspondió al Juez Décimo Laboral de Bogotá, autoridad que admitió la acción interpuesta, ordenó su notificación a los demandados y, una vez agotadas las etapas procesales previas, dictó sentencia desestimando las pretensiones del accionante.

II.9. Informó que, a través de su apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Juez Décimo Laboral de Bogotá.

II.10. La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2018, revocó la sentencia del a quo y condenó a la UGPP a “reconocer y pagar la sustitución pensional de la pensión de jubilación que en vida gozaba el señor MIGUEL ANTONIO VARÓN (QEPD) a la señora Doralice Herrera Sánchez en un porcentaje del 100%, junto con 14 mesadas pensionales al año[2]”.

II.11. Señalóque la UGPP, en la Resolución RDP 000870 de 15 de enero de 2019, se negó a reconocer la pensión de sobreviviente concedida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá[3]; tras evidenciar que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, mediante sentencias de 8 de noviembre de 2016 y de 21 de septiembre de 2018, habían reconocido el derecho a la pensión de sobreviviente a la señora María Libia García de Varón, hoy difunta.

II.12. Manifestóque desconocía la existencia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-025-2015-00881-00, en el cual, la señora María Libia García de Varón solicitó la nulidad de las Resoluciones No. RDP 011325 de 4 de abril de 2014, RDP 014942 de 13 mayo de 2014 y RDP 015807 de 21 de mayo de 2014, mediante las cuales la UGPP se negó a reconocer y pagar la pensión de sobreviviente.

II.13. El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declararon la nulidad de los actos administrativos que negaron la pensión de sobreviviente a la señora María Libia García de Varón y condenaron a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, a pagar la pensión de sobreviviente en favor de la señora María Libia García de Varón.

II.14. La señora Doralice Herrera Sánchez informó que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra viciado porque no se le vinculó en “calidad de compañera permanente”; asimismo, asevera que el juez contencioso en el auto admisorio “omitió el llamamiento a terceros con interés en el proceso y requerir a la demandada U.G.P.P para que informara sobre otras actuaciones o reclamaciones”.

II.15. Finalmente, la accionante pone en conocimiento del juez de tutela que es sujeto de especial protección porque: (i) cuenta con más de 60 años de edad; (ii) padece de artrosis severa degenerativa (enfermedad que la obliga a trasladarse en silla de ruedas), diabetes mellitus, hipertensión y trastornos depresivos[4]; y (iii) depende económicamente de su hijo Cristian Varón Herrera[5].

1. LAS PRETENSIONES

Las pretensiones formuladas por el accionante fueron las siguientes:

“1. Dejar sin efectos la Sentencia proferida por el Tribunal administrativo de Cundinamarca de Septiembre 21 de 2018 dentro del radicado 2015 -00881, por haberse producido un fallo con base en una proposición jurídica incompleta, ya que se omitieron los actos administrativos conexos a los demandados en nulidad por la cónyuge MARÍA LIBIA GARCÍA VARÓN, estos son, los que profirió la UGPP en vía gubernativa con ocasión a la reclamación efectuada por la accionante DORALICE HERRERA SÁNCHEZ quien alegó ante la UGPP el mismo derecho a la sustitución de la pensión del señor MIGUEL ANTOBIO VARÓN desde el 8 de septiembre de 2015 en que radicó su solicitud aduciendo su condición de COMPAÑERA PERMANENTE, lo que fue omitido de informar al Juzgado tanto por la demandante como por la propia U.G.P.P, no obstante las oportunidades procesales para hacerlo, al haberse contestado la demanda en julio 15 de 2016 y practicado la audiencia de conciliación, fijación y saneamiento en nov. 8 de 2016, data para la cual ya se habían proferido y notificado a las partes interesadas, las Resoluciones RDP 048068 de Noviembre 19 de 2015 y RDP 077182 de febrero 18 de 2016 sin duda conexas a los actos principales del año 2014 demandados en Nulidad que vinculaban a la cónyuge MARÌA LIBIA GARCÍA DE VARÓN (QEPD), conllevando a la vulneración al debido proceso administrativo de los terceros con interés legítimo en el proceso de Nulidad y restablecimiento 2015-00881 que se estaba tramitando.

(…)

ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales U.G.P.P que expida una Resolución de reconocimiento e inclusión en nómina de la PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES del causante MIGUEL ANTNIO VARON en los siguientes términos y proporciones:

50% en favor del CÓNYUGE SUPERSTITE: MARIA LIBIA GARCÍA DE VARÓN (QEPD) a partir del 20 de diciembre de 2013 en que falleció el SR. MIGUEL ANTONIO VARÓN hasta el 6 de enero de 2017 en que se produjo el fallecimiento de aquella.

50% en favor de la COMPAÑERA PERMANENTE: DORALICE HERRERA SÁNCHEZ con C.C. 24.726.377, a partir del 20 de diciembre de 2013 en que se produjo el fallecimiento del causante hasta el 6 de enero de 2017 en que falleció la cónyuge MARIA LIBIA GARCÍA DE VARON.

ORDENAR a la U.G.P.P. que a partir del 6 de Enero de 2017 en que falleció la cónyuge MARÌA LIBIA GARCÌA DE VARON, reconozca el 100% de la pensión del causante MIGUEL ANTONIO VARON a favor de la accionante DORALICE HERRERA SÁNCHEZ en condición de Compañera Permanente de aquel, modificando en lo pertinente a la causación del retroactivo, lo sentenciado por la Sala Laboral del Tribunal superior de Bogotá en fallo de Noviembre de 27 de 2018 dentro del radicado 2016-0372”.

1. TRÁMITE DE LA TUTELA

La señora Doralice Herrera Sánchez, el 20 de mayo de 2019, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Veinticinco Administrativo Bogotá, de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la UGPP.

El conocimiento de la acción de amparo le correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, autoridad que, mediante auto de 27 de mayo de 2019, admitió la tutela, ordenó la notificación a los accionados y vinculó, en calidad de terceros interesados, a la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, al Juzgado Décimo Laboral de Bogotá y a la señora Martha Varón García.

1. INTERVENCIONES

Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se observa lo siguiente:

V.1. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de lamagistrada Patricia Salamanca Gallo y mediante memorial de 6 de junio de 2019[6], rindió informe a esta Corporación señalando que se oponía a la prosperidad de las pretensiones porque “la decisión adoptada por el Tribunal no constituye vía de hecho[7]”; sustentó esta petición en los siguientes argumentos:

“[…] (i) los actos acusados negaron la solicitud pensional por la falta de convivencia y no por la existencia de una compañera permanente que alegara el mismo derecho (ii) la Entidad demandada nunca manifestó que la señora Doralice Herrera Sánchez haya reclamado el mismo derecho pensional que la señora María Libia García de Varón y mucho menos que existía un pleito pendiente que estaba en estudio en la Jurisdicción Ordinaria Laboral y (iii) en el trámite procesal nunca se advirtió el deciso de la señora María Libia García De Varón, ya que ni la Entidad demandada ni el apoderado de la parte actora , aportaron el respectivo registro de defensión, lo que trajo como consecuencia que se confirmara la orden de reconocer y pagar a la señora María Libia García De Varón la pensión de sobreviviente en un porcentaje del 100%.

En este orden de ideas, se evidencia que la situación planteada por la accionante no puede ser discutida a través de una acción de tutela, comoquiera que es susceptible de otro mecanismos (sic) de defensa v gr. El recurso extraordinario de revisión, comoquiera que la tutelante puede impugnarla por esta vía, reclamando que tiene mejor derecho en términos del numeral 6° del artículo 250 del CPACA.

Asimismo, en el presente caso no se acredita la existencia de un perjuicio irremediable, pues la consecuencia lógica del deceso de la señora García De Varón, es el acrecimiento de la cuota pensional de la accionante, lo que desde ningún punto de vista representa una afectación de sus derechos fundamentales como el mínimo vital o la seguridad social […]”.

V.2. La UGPP, mediante escrito de 7 de junio de 2019, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, fundamentó su petición en los siguientes argumentos:

“[…] respecto al derecho fundamental al MÍNIMO VITAL alegado por el accionante, no puede pretenderse la vulneración al mismo, pues a la fecha se desconoce si realmente dependía económicamente del causante, pues como se evidencia en los antecedentes expuesto, la señora MARÍA LIBIA GARCÍA DE VARÓN cónyuge del causante, también pretendió este derecho y obtuvo sentencia a su favor, pero ninguno de las dos devengo (sic) la una mesada pensional (sic), por lo que al no haber entrado ningún dinero en su haber, resulta difícil considerar de percibir algo que nunca se ha tenido (sic) y que no ha modificado su calidad de vida (sic).

(…)

Los accionantes cuentan en la actualidad con otros mecanismos judiciales para hacer valer sus derechos invocados, esta situación no puede ser cuestionada por vía de acción tutela, dada la presunción de legalidad que se predica de los actos administrativos; pues, es bien sabido que contra los actos administrativos no solo operan los recursos por vía gubernativa, los cuales fueron agotados, sino que los accionantes deben agotar ante los organismos competentes y no a través del mecanismo constitucional de la tutela, como efectivamente lo hizo, por tener un carácter supralegal, extraordinario y subsidiario, por lo que entonces el juez constitucional no es el competente para avocar conocimiento de las pretensiones […]”.

V.3. La Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior, a través de la abogada asesora Nadya Rocío Martínez y mediante correo electrónico de14 de junio de 2019, manifestó que “esa Corporación adelantó el trámite previsto en la ley, con respeto de las garantías y el debido proceso que debe mediar en toda actuación judicial[8]”.

V.4. La señora Martha Lucía Varón García, a través de su apoderado judicial, manifiesta oponerse a la acción de tutela por las siguientes razones:

“[…] 1° Porque la sentencia proferida por el tribunal Administrativo de Cundinamarca el 21 de septiembre de 2018 dentro del radicado 2025-00881 confirmó la providencia de primera instancia proferida por el Señor Juez 25 Administrativo el 8 de noviembre de 2016 cumpliendo todas las formalidades y debido proceso, con aplicación de la Constitución Política, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 100 de 1993, 797 de 2003 y demás normas concordantes.

(…)

2° No es cierto que la actora haya ostentado la condición de compañera permanente del causante MIGUEL ANTONIO VARÓN (q.e.p.d.), los hechos, pruebas y pretensiones de su accionar no reflejan el convencimiento que haya sido su compañera permanente”.

V.5. El Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y el Juzgado Décimo Laboral de Bogotá, a pesar de haber sido notificados, guardaron silencio.

• FALLO IMPUGNADO

La Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de sentencia de 4 de julio de 2019, declaró improcedente la acción de tutela frente a las siguientes pretensiones: (i) dejar sin efecto las sentencias de 8 de noviembre de 2016 y de 21 de septiembre de 2018, proferidas por el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y (ii) ordenar a la UGPP el cumplimiento de la sentencia de 27 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.

El a quo, como fundamento para declarar improcedente la acción de tutela, adujo que la accionante “cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales[9]” presuntamente vulnerados; en ese orden de ideas, la Sala constató que se encuentra pendiente de resolver una solicitud de nulidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual, la acción de amparo es improcedente:

[…] resulta evidente que en relación con esta alegación no concurre el requisito de subsidiariedad, pues se encuentra pendiente, por parte del juez natural del proceso, la decisión de la solicitud de nulidad, que –se reitera– se formuló con los mismos argumentos que se trajeron como sustento de la presente acción constitucional […].

Adicionalmente, el a quo consideró que la accionante podría interponer el recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo para revisar el fallo proferido por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca:

73. Cabe igualmente destacar que la accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que las alegaciones que propone en esta oportunidad encuadran jurídicamente en algunos de los supuestos de hecho consagrados como causales de revisión, esto es, en los numerales primero, quinto, sexto y séptimo de la norma citada, que pueden ser invocadas por la accionante en el correspondiente recurso.

74. Lo anterior por cuanto alegó la existencia de un medio de convicción que no fue allegado al proceso por obra de la parte contraria, la existencia de una causal de nulidad que si bien no se originó en la sentencia, la misma no pudo ser alegada previamente por no haber sido convocada al proceso, la parte actora considera que tiene mejor derecho que la cónyuge del pensionado fallecido, al tiempo que se invoca que la parte actora del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho perdió la aptitud legal para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes.

Por otra parte, frente a la calidad de sujeto de especial protección alegado en la acción de tutela, el juez de primera instancia estableció que la señora no acreditó tal condición y “que la misma no acreditó una “afectación cualificada” de los derechos al mínimo vital y vida digna que la exceptúe de la carga procesal de acudir ante la jurisdicción ordinaria a presentar la demanda ejecutiva correspondiente para obtener el cumplimiento del fallo que condenó a la entidad a pagarle la pensión de sobrevivientes y el retroactivo correspondiente”. En razón a ello era imposible para el juez de tutela acceder a lo pretendido.

Asimismo, la Sección Quinta del Consejo de Estado evidenció que la UGPP no había respondido la solicitud radicada por la accionante el 1 de febrero de 2019, en razón a ello encontró vulnerado el derecho fundamental a presentar peticiones ante cualquier autoridad pública y, oficiosamente, ordenó a la UGPP que “en el término imperativo e improrrogable de cinco (5) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente providencia, contestara en forma clara y de fondo la petición formulada por la accionante”.

Finalmente, el juez de primera instancia ordenó remitir de forma inmediata el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al Juez Veinticinco Administrativo de Bogotá, para que resolviera la solicitud de nulidad interpuesta por la señora Doralice Herrera Sánchez.

• FUNDAMENTO DE LA IMPUGNACIÓN

La señora Doralice Herrera Sánchez impugnó la sentencia proferida por la autoridad judicial de primera instancia, con la finalidad de obtener la revocatoria de la providencia y, en su lugar, se ampararan los derechos fundamentales que estimó conculcados; en el memorial allegado se reiteran los argumentos expuestos en el escrito de tutela y se añaden las siguientes consideraciones en torno al requisito de subsidiariedad:

“[…] Acudí a la acción constitucional de tutela como mujer con 60 años de edad y múltiples traumatismos de salud, allegando constancias de estas situaciones con la Historia Clínica y declaración juramentada de dependencia económica de mi hijo CRISTIAN VARÓN, por lo que ante todo, lamento profundamente que en la página 17 del fallo de primera instancia, se señale que no allegue prueba de la carencia de ingresos, cuando como se ve (sic) allegué el carne (sic) del SISBEN y la declaración juramentada de mi hijo, que dependo económicamente de él, y más aún lamento el razonamiento de la Sala que el tener una vivienda de interés social, adquirida hace muchos años por el sistema de auto construcción INSCREDIAL, sea una razón para desvirtuar el amparo y mucho menos la condición de SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN DEL ESTADO, esto, en desconocimiento de los criterios de la Corte Constitucional […]”.

La accionante finaliza la impugnación solicitando al ad quem la aplicación de la sentencia de 27 de agosto de 2015[10], proveído en el que la Sección Quinta del Consejo de Estado reconoció a través de una acción de tutela el derecho a la pensión de sobreviviente solicitado por la accionante.

• CONSIDERACIONES DE LA SALA

VIII.1. Cuestión previa.

La Consejera Nubia Margoth Peña Garzón manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, por cuanto afirmó que en ejercicio del encargo conferido por la Sala Plena, a través del Acuerdo No. 156 de 5 de junio de 2019, suscribió la sentencia de 4 de julio del año en curso, cuya impugnación es conocida en esta oportunidad por la Sección. Por tal motivo estimó que está incursa en la causal de impedimento prevista por el artículo 56, numeral 6[11], del Código de Procedimiento Penal.

El impedimento es un mecanismo jurídico dirigido a garantizar que las decisiones judiciales se adopten con sujeción a los principios de imparcialidad, independencia y transparencia que gobiernan la labor judicial. Por lo tanto, cuando se evidencie que una situación puede dar lugar a una decisión parcializada, es decir, que se vea comprometido el interés del juez en la controversia que se le presenta, resulta necesario que el fallador, en forma anticipada y con fundamento en las causales determinadas taxativamente por el legislador, exprese tal circunstancia.

Acorde con lo previsto por el artículo 39 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, en las acciones de tutela los impedimentos y recusaciones se rigen por las causales del Código de Procedimiento Penal. Dicho Estatuto, en el numeral 6° del artículo 56, señala como causal de impedimento “que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar”.

En relación con lo anterior, la Sala evidencia que la Consejera, en ejercicio del encargo mencionado, suscribió la sentencia de 4 de julio de 2019, impugnada por la accionante, razón por la cual se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado, tal como se dispondrá en la parte resolutiva del presente proveído.

VIII.2. Competencia

Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por la señora Doralice Herrera Sánchez, en contra de la sentencia de 4 de julio de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991^[12], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015^[13], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017^[14].

VIII.3. Problema Jurídico

De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento^[15], la Sala debe establecer:

i) Si la acción de tutela presentada por la señora Doralice Herrera Sánchez, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad de este medio de amparo.

ii) Si la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá vulneraron, en las providencias de 8 de noviembre de 2016 y de 21 de septiembre de 2018, los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud, al debido proceso, al mínimo vital y a la dignidad humana de la señora Doralice Herrera Sánchez, al no haber sido incluida como sujeto procesal en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-025-2015-00881-00.

Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el estudio de fondo siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales.

Adicionalmente, y ante la existencia de dos sentencias proferidas por la jurisdicción contenciosa y la ordinaria, ejecutoriadas y que prestan mérito ejecutivo, en las cuales se reconoce el derecho a la pensión de sobreviviente del causante Miguel Antonio Varón a dos personas distintas; estima la Sala necesario estudiar las facultades otorgadas por el legislador a la UGPP para solicitar la revisión de las providencias judiciales que impongan la obligación de pagar sumas periódicas de dinero o pensiones.

VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012^[16], cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales:

Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial^[17], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución^[18].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[19] que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

VIII.5. El caso concreto        

La señora Doralice Hernández Sánchez promovió acción de tutela en contra de la UGPP, de laSubsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarcay delJuzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, tras considerar que los accionados vulneraron sus derechos fundamentales a “la seguridad social, la salud, el respeto al debido proceso, al mínimo vital y a la dignidad humana[20]”.

Según la accionante, la vulneración a sus derechos se materializó de la siguiente forma:

i) LaSubsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarcay elJuzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá, vulneraron sus derechos fundamentales, por no haberla “vinculado en calidad de tercero con interés” en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y proferir las sentencias de 8 de noviembre de 2016 y 21 de septiembre de 2018.

II) La UGPP vulneró sus derechos fundamentales, por no haber informado al juez contencioso administrativo sobre la solicitud de pensión de sobreviviente radicada por la accionante y por negarse a cumplir el fallo de 27 de noviembre de 2018, proferido por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.

VIII.5.1. Hechos relevantes para la resolución del caso.

i) El difunto Miguel Antonio Varón estuvo casado con la señora María Libia García Varón, hoy también fallecida, desde el año 1954 y, según lo manifestado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, convivieron hasta la defunción del esposo.

ii) El finado prestó sus servicios al Estado y disfrutaba de una pensión, la cual fue reconocida por CAJANAL mediante la Resolución 15667 de 11 de marzo de 1993[21].

iii) La señora Doralice Herrera Sánchez, tanto al interior del proceso laboral No. 11001310501020160037200, como en esta acción de tutela, manifiesta que convivió con el señor Miguel Antonio Varón desde el año 1985 hasta su defunción.

iv) María Libia García Varón y Doralice Herrera Sánchez solicitaron, independientemente y a través de escritos separados, el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. En las mencionadas solicitudes manifestaron ser las únicas beneficiaras y haber convivido con el finado hasta su defunción.

v) La UGPP negó ambas solicitudes tras evidenciar contradicciones, porque ambas alegaron haber convivido con el causante hasta su deceso.

vi) La señora María Libia García Varón interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, este medio de control fue conocido y tramitado por el Juez Veinticinco Administrativo de Bogotá.

vii) La señora Doralice Herrera Sánchez presentó demanda laboral contra la UGPP, en la cual solicitó a la jurisdicción ordinaria que la declarara beneficiaria, en calidad de compañera permanente, de la pensión  que en vida devengaba el señorMiguel Antonio Varón y, como consecuencia de lo anterior, condenara a la UGPP al reconocimiento y pago de la mesada pensional. El conocimiento de esta demanda correspondió al Juez Décimo Laboral del Circuito de Bogotá.

viii) La jurisdicción contencioso administrativa declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y reconoció a favor de la señora María Libia García Varón el derecho a la pensión mediante las sentencias de 8 de noviembre de 2016 y 21 de septiembre de 2018, proferidas por el Juez Veinticinco Administrativo de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ix) La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, reconoció a favor de la señora Doralice Herrera Sánchez el derecho a la pensión de sobreviviente mediante la sentencia de 27 de noviembre de 2018, proferida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.

x) Las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa y por la jurisdicción ordinaria, se encuentran ejecutoriadas e hicieron tránsito a cosa juzgada.

xi) La señora María Libia García Varón falleció el 6 de enero de 2017; a pesar de esto, nunca se informó al juez contencioso sobre la muerte del demandante en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

xii) La señora Doralice Herrera Sánchez allegó copia de su historia clínica en la que se evidencian consultas médicas el 30 de noviembre de 2018, 22 de noviembre de 2018, 22 de noviembre de 2018, 7 de noviembre de 2018, 16 de octubre de 2018, 12 de septiembre de 2018, 9 de agosto de 2018, entre otras; los motivos principales son: control de riesgo cardiovascular, control por depresión de varios meses, control de riesgo cardiovascular, dolor articular generalizado y remisión a reumatología. Según lo evidenciado en los documentos allegados, la señora Doralice Herrera Sánchez se encuentra diagnosticada con diabetes mellitus, artrosis primaria generalizada y artritis reumatoide.

xiii) La UGPP allegó copia de la respuesta a la petición formulada por la señora Doralice Herrera Sánchez el 1 de febrero de 2019, la cual fue notificada el 1 de agosto de 2019.

VIII.5.2. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela.

En el asunto sub examine, la Sala advierte que la acción de tutela cumple parcialmente con los requisitos generales de procedibilidad, antes mencionados, por las siguientes razones:

i). Es evidente que el tema objeto de estudio tiene relevancia constitucional, en tanto se reclama la protección de derechos los fundamentales a la salud, el debido proceso, al mínimo vital y a la dignidad humana, que a juicio de la actora fueron desconocidos por los accionados.

ii). Se identificaron los hechos que originaron la presunta afectación de las aludidas garantías constitucionales, en los que la Sala resalta que el objeto de censura lo constituye una decisión contenida en una providencia judicial.

iii). Asimismo, considera la Sala que se cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la acción de tutela fue interpuesta el 21 de mayo de 2019 y la accionante tuvo conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la Resolución del RDP 000870 de enero 15 de 2019.

iv). El fallo objeto de amparo no fue dictado en una acción de tutela.

Sin embargo, frente al cumplimiento del requisito de subsidiariedad la Sala considera que no se encuentra satisfecho, como pasa a exponerse.

El requisito de subsidiariedad de la acción de tutela exige que esta sea empleada como mecanismo eminentemente residual, esto es, sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se pretenda evitar un perjuicio irremediable. Este carácter excepcional viene consagrado desde el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991^[22], que expresamente prescribió: “[…] La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, dada su condición de mecanismo subsidiario, el interesado debe haber “agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance (…), salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[23]”. Así las cosas, el solicitante tiene el deber de utilizar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza^[24]).

La Corte Constitucional, estudiando el carácter subsidiario de la acción de tutela, ha dicho:

“[…] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” 

“La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional.  De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]^[25].”

Esta Sala de Decisión también se ha pronunciado en diferentes oportunidades sobre la subsidiariedad de la acción de tutela. Por ejemplo, en sentencia de 25 de abril de 2019, refiriéndose a este requisito de procedencia, dijo: “(…) la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable^[26]”.

Por otro lado, cuando estamos ante una acción de tutela contra una providencia judicial, el requisito de subsidiariedad se analiza bajo dos supuestos, (i) si nos encontramos en presencia de un proceso judicial concluido, y (ii) si el proceso judicial se encuentra en trámite; en la primera situación, el cumplimiento del requisito de subsidiariedad exige que el juez constitucional verifique que <<la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional[27]>>.

Asimismo, la Corte Constitucional ha estudiado en distintas oportunidades la idoneidad y eficacia del recurso de revisión como mecanismo adecuado para tutelar derechos fundamentales vulnerados en sentencias ejecutoriadas, especialmente la sentencia SU 263 de 2015[28], en esta providencia el Tribunal Constitucional dijo:

[…] 3.2.2.2. El recurso extraordinario de revisión como mecanismo defensa judicial idóneo y eficaz.

 En múltiples ocasiones, especialmente en la sentencia C-520 de 2009, en la que se estudió una demanda contra el artículo 57 (parcial) de la Ley 446 de 1998, la Corte Constitucional ha establecido que el recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de cosa juzgada de las sentencias ejecutoriadas y que su finalidad es permitir enmendar los errores o irregularidades que se presentan en una providencia. Esas anomalías otorgan la potestad de proferir una nueva decisión que constituya una aplicación de la justicia material y resulte acorde al ordenamiento jurídico.

(…)

La Corte ha reconocido que el recurso de revisión tiene una conexión con la tutela judicial efectiva. En efecto, el hecho de que su naturaleza sea la de proteger la justicia material pese a que el trámite judicial haya finalizado, concede a los ciudadanos un recurso efectivo que permite “propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos”. Igualmente, la posibilidad legal de que el recurso sea instaurado contra toda sentencia ejecutoriada, garantiza que ese principio sea reconocido a todas las personas en condiciones de igualdad. Aunado a ello, puede afirmarse que el recurso de revisión está encaminado a garantizar el derecho al debido proceso en cuanto se ordena a garantizar que las actuaciones judiciales se desarrollen observando plenamente las formas propias de cada juicio, aun cuando ello implique cuestionar la ejecutoriedad de las sentencias.

(…)

Bajo esas condiciones, en varias oportunidades la Corte ha examinado la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa respecto al desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial. En esta medida, ha establecido que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario no descarta mecánicamente su eficacia. Además la idoneidad del recurso debe valorarse teniendo en cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las causales de revisión previstas en el ordenamiento legal.

En ese orden de ideas, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión.

Esta tesis ha sido reiterada en las sentencias SU – 068 de 2018, T-291 de 2014, T-713 de 2013, T-553 de 2012 y T-649 de 2011. Concretamente en la sentencia SU – 068 de 2018, la Corte Constitucional precisó “que la acción de tutela desplazará esa herramienta procesal”, refiriéndose al recurso extraordinario de revisión, “siempre que i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y ii) las causales de revisión carezcan de correspondencia con los yerros denunciados[29]”. (Negrillas de la Sala).

Anotadas las anteriores premisas, pasamos estudiar los motivos por los cuales considera la Sala que se incumple el requisito de subsidiariedad en las solicitudes de: (i) dejar sin efecto las sentencias de 8 de noviembre de 2016 y de 21 de septiembre de 2018, proferidas por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarcay elJuzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá; y (ii) ordenar a la UGPP el reconocimiento, inclusión en nómina y liquidación de la pensión de sobreviviente en favor la señora Doralice Herrera Sánchez.

i) Tal como lo argumentó el a quo al resolver la controversia en torno a este punto, encuentra la Sala que la señora Doralice Herrera Sánchez cuenta con un medio idóneo, como lo es el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 248 del CPACA para solicitar la revisión de las sentencias señaladas.

La norma en cuestión dispone: el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.

ii) Ahora bien, de acuerdo con los fundamentos fácticos y jurídicos señalados por la accionante en el escrito de tutela, a través de los cuales solicita dejar sin efecto las mencionadas sentencias y liquidar la pensión de sobreviviente, la Sala encuentra que su caso puede enmarcarse en la causal 6° de revisión establecida en el artículo 250 del CPACA:

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

En tal sentido, considera la Sala que en este caso el recurso extraordinario de revisión es el medio de defensa instituido por el legislador para salvaguardar los derechos que alega como desconocidos el accionante y, por ello, el juez de tutela no puede desplazar al juez natural de la causa.

Por otro lado, la señora Dolaralice Herrera Sánchez señala que por ser un sujeto de especial protección, el juez constitucional debe desatar el conflicto en torno a la pensión de sobreviviente del causante toda vez que cuenta con 60 años de edad y padece patologías graves; en este sentido, la Sala encuentra que no es posible que el juez de tutela pueda acceder a las pretensiones, por cuanto, no se evidencia un perjuicio irremediable que habilite al juez constitucional a ordenar el reconocimiento y liquidación de la pensión de sobreviviente.

De acuerdo con lo que pudo constatar la Sala con la lectura del expediente, la accionante cuenta con una vivienda y con el apoyo económico de sus hijos. De manera que, además de no haber sido acreditado por la accionante, esta Sala de Decisión no encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable en el caso que nos ocupa.

En razón a lo anterior se confirmará la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Doralice Herrera Sánchez, toda vez que no se cumple el requisito de subsidiariedad.

Sin embargo, como se anunció, las particularidades de este caso exigen que el juez constitucional estudie las pretensiones formuladas por la accionante y, asimismo, plantee una fórmula que permita solucionar el conflicto existente entre las sentencias proferidas por la jurisdicción contenciosa y la ordinaria, en las cuales se reconoce el derecho a la pensión de sobreviviente del causante Miguel Antonio Varón a la señoras Doralice Herrera Sánchez y a la hoy occisa María Libia García Varón,  concedido simultáneamente por ambas jurisdicciones y por el 100%  a cada una.

Toda vez que ambas sentencias se encuentran ejecutoriadas, prestan mérito ejecutivo y podrían ser ejecutadas en detrimento del erario público, se hace necesario estudiar cuál sería el recurso idóneo para conjurar este conflicto.

VIII.5.3. La legitimación en la causa por activa de la UGPP para solicitar la revisión de las providencias judiciales que impongan la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones.

En este punto, pone de relieve la Sala que el a quo cuando analizó el caso bajo estudio, no adoptó ninguna medida que permita conjurar el conflicto causado por las providencias judiciales proferidas por la jurisdicción ordinaria y por la contencioso administrativa. Así las cosas, actualmente ambas providencias se encuentran ejecutoriadas y, eventualmente, podrían ser ejecutadas.

En ese orden de ideas, resulta necesario traer a colación las causales de revisión previstas en los artículos 20 de la Ley 797 de 2003 y 250 del CPACA, a fin de establecer quién es el legitimado para interponer el recurso extraordinario de revisión. Así las cosas, los citados artículos, respectivamente, señalan:

Artículo 20º Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación.

La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además:

a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y

 “[…] Artículo 250 Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

(…)

7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida […]”.

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 797, están legitimados para solicitar la revisión de sentencias judiciales que reconozcan obligaciones periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública, las siguientes autoridades: (i) el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (ii) el Contralor General de la República; o (iii) el Procurador General de la Nación.

Sin embargo, la Ley 1151 de 2007[30], en el artículo 156, expresamente le delegó a la UGPP las facultades que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 había puesto en cabeza del Gobierno Nacional, en los siguientes términos:

Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:

i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. (Resaltado de la Sala)

En tal sentido, esta Sala de Decisión ha reconocido la legitimidad de la UGPP para hacer uso de la facultad consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de la siguiente manera:

En virtud de lo anterior, la Sala evidencia que la providencia cuestionada fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 21 de junio de 2018, por lo que la UGPP tiene hasta el 22 de junio de 2023, para interponer el recurso de revisión que establece el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con el término estipulado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011[31].

Asimismo, la Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos:

(i)        Por regla general las acciones de tutela que pretendan controvertir providencias judiciales que ordenaron algún tipo de reconocimiento prestacional periódico con abuso del derecho, son improcedentes.

(ii)       Esa improcedencia general del amparo obedece a la existencia del recurso extraordinario de revisión dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, siempre y cuando se interponga dentro de la oportunidad establecida en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 (cinco años contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia judicial) o en la Sentencia SU-427 de 2016(cinco años contados a partir del 12 de junio de 2013, en caso de que sean providencias judiciales proferidas antes de la fecha de sucesión de la UGPP en la representación judicial de CAJANAL, o a partir de la fecha de ejecutoria).

(iii)      La legitimación para interponer el recurso extraordinario de revisión por la configuración de un abuso del derecho recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular.

Así las cosas y como quiera que el fallo de primera instancia, proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, no ordenó a la UGPP interponer el recurso extraordinario de revisión; esta Sala considera necesario adicionar una orden a esta entidad, para que en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, promueva el recurso extraordinario de revisión contra las siguientes sentencias:

1. Sentencia de 27 de noviembre de 2018 proferida por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá[32].
2. Sentencia de 21 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[33].

Por otro lado, observa la Sala que la UGPP solicita, mediante escrito de 5 de agosto, la declaratoria de hecho superado de la orden tercera de la sentencia de 4 de julio de 2019, la cual dispone “amparar de oficio el derecho de petición de la accionante y, en consecuencia, ordenar a la (…) UGPP que, en el término imperativo e improrrogable de cinco días hábiles (…) conteste en forma clara y de fondo la petición formulada por la actora el 1º de febrero de 2019”; el accionado allega constancia de la respuesta a la petición, notificada a la accionante el 1 de agosto de 2019.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón, de conformidad con lo analizado en esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia de 4 de julio de 2019,proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, bajo el entendido de DECLARAR IMPROCEDENTE las pretensiones de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de subsidiariedad, conforme a la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la UGPP interponer en el término máximo de 30 días el recurso extraordinario de revisión en contra de las sentencias de 27 de noviembre de 2018 y de 21 de septiembre de 2018, proferidas, respectivamente, por la Sala Tercera de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CUARTO: Por secretaría de esta Corporación OFICIAR a la Procuraduría General de la Nación Delegada Para la Salud, la Protección Social y el Trabajo Decente, para que realice seguimiento a la orden impartida a la UGPP en el numeral segundo de esta providencia.

QUINTO: DECLARAR el hecho superado respecto de la orden tercera de la sentencia de 4 de julio de 2019, en vista a que la UGPP allegó constancia de notificación de la respuesta a la petición elevada por la señora Doralice Herrera Sánchez.

SEXTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

SÉPTIMO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

OCTAVO: DEVOLVER al Juzgado Décimo Laboral de Bogotá el expediente No. 11001-31-05-010-2016-00372-00, remitido en calidad de préstamo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                      HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

       Consejero de Estado                                              Consejero de Estado

              Presidente

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[1] Como consta a folio 9 del expediente.

[2] Visible a folio 186 del expediente de la demanda laboral No. No. 11001-31-05-010-2016-00372-00. 

[3] Mediante sentencia de 27 de noviembre de 2018.

[4] Para acreditar las patologías padecidas aporta copia de la historia clínica, visible a folios 19 - 41.

[5] Para

[6] Visible a folio 294 – 296.

[7] Folio 294.

[8] Visible a folio 303.

[9] Folio 316.

[10] Consejo de Estado – Sección Quinta, sentencia de 27 de agosto de 2015, Rad. 47001-23-31-0000-2015-00146-01 CP: Alberto Yepes Restrepo.

[11] “[…] Son causales de impedimento: (…) 6. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consaguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar […]”.

^[12] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".

^[13] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho".

^[14] “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

^[15] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

^[16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

^[17] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

^[18] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.

Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial.

Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política.

^[19] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.

[20] Como consta a folio 9 del expediente.

[21] Como puede evidenciarse a folio No. 113 del expediente No. 11001310501020160037200.

^[22] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''.

[23] Corte Constitucional, sentencia SU – 068 de 2018.

^[24] Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

^[25] Al respecto, ver Corte Constitucional. Sentencia T-890-11 y T-580-06.

^[26] Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de 2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés.

[27] Corte Constitucional, Sentencia T – 600 de 2017, M.P.: José Fernando Reyes Cuartas.

[28] Corte Constitucional, Sentencia SU - 263 de 2015. MP. Jorge Iván Palacios P.

[29] Corte Constitucional, Sentencia SU – 068 de 2018. MP. Alberto Rojas Ríos.

[30] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

[31] Consejo de Estado, Sentencia del 25 de julio de 2019, MP: Roberto A. Serrato Valdés.

[32] Proceso ordinario laboral Rad. 11001-31-05-010-2016-00372-00. Demandante: Doralice Herrera Sánchez, demandado UGPP.

[33] Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-025-2015-00881-00. Demandante: María Libia García de Varón (q.e.p.d) Demandado: UGPP.