11001-03-15-000-2019-02709-01(AC) Sección 1 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada

Dentro del expediente está acreditado que: i) la sentencia objeto de la acción de tutela fue proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila el 29 de octubre de 2018, siendo notificada en esta misma fecha; y ii) que la actora interpuso la acción de tutela el 6 de junio de 2019. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada después de 7 meses, 8 días, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó sus derechos fundamentales invocados supra ni demostró que la sentencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1983 DE 2017

NOTA DE RELATORÍA: Esta Corporación se ha manifestado con respecto al término razonable para interponer la acción de tutela, sobre el particular consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02709-01(AC)

Actor: ISABEL HERNÁNDEZ ÁVILA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, SALA QUINTA DE DECISIÓN

Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia

Derecho Fundamental Amparado: Ninguno

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia de tutela de 10 de julio de 2019 proferida por la Subsección B Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró improcedente el amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

1. ANTECEDENTES

La solicitud

1. La actora, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sala Quinta de Decisión delTribunal Administrativo del Huila porque, a su juicio, al proferir la providencia de 29 de octubre de 2018 dentro del medio de control ejecutivo identificado con el número único de radicación 41001-23-33-000-2016-00338-01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes:

3. Adujo que venía laborando para el Departamento del Huila en el cargo Jefe de Grupo, Código 323, Grado 39, dependiente de la Secretaría de Gobierno y Desarrollo Comunitario desde el 4 de febrero de 1999 en forma continua e ininterrumpida.

4. Expresó que fue notificada por el Secretario General del Departamento del Huila, el 1 de octubre de 2004, del Decreto núm. 1176, por medio del cual el cargo había sido suprimido de la planta de personal de la Administración Central Departamental.

5. Señaló que el señor Gobernador del Departamento del Huila, mediante Resolución núm. 518 de 1 de octubre de 2004, decidió no incorporarla a la planta global establecida en el Decreto 1176.

6. Afirmó que nunca fue reincorporada a la nueva planta de personal ni muchos indemnizada por la supresión del cargo.

7. Manifestó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Huila, en la cual solicitó que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 518 de 1 de octubre de 2004; y a título de restablecimiento del derecho requirió entre otras cosas, que se condenara a la entidad demandada a reintegrarla al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía.

8. Indicó que presentó una acción de tutela contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Gobernación del Huila, en donde el juez constitucional ordenó su reincorporación inmediata a la entidad, teniendo en cuenta su condición de madre cabeza de familia.

9. Señaló que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia de 25 de abril de 2011, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

“[…] PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 518 de 1 de octubre de 2004 expedida por el Gobernador del Departamento del Huila, en cuanto no incorporó a la señora ISABEL HERNANDEZ (sic) AVILA (sic) a la planta global fijada mediante Decreto 1176 de octubre de 2004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR a título de restablecimiento del derecho, al DEPARTAMENTO DEL HUILA a reintegrar a la demandante ISABEL HERNANDEZ (sic) AVILA (sic) Jefe de Grupo, Código 223, Grado 39, o a un cargo de similar categoría en la Administración Departamental.

Igualmente el DEPARTAMENTO DEL HUILA reconocerá y pagará a título de indemnización, a la actora el valor que resulte de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta la de su reintegro, descontando lo pagado por indemnización, también debidamente indexado por la supresión del cargo que desempeñaba, así como también el monto de los demás conceptos laborales pagados con ocasión de la supresión, junto con los intereses de mora a partir de la ejecutoria de la sentencia […]”.      

10. Consideró que contra la sentencia de primera instancia, se interpuso el respectivo el recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Huila, en donde por medio de la sentencia de 19 de agosto de 2015, resolvió confirmarla en su integridad.

11. Adujo que contrario a lo ordenado en las respectivas sentencias, el Departamento del Huila, por medio de la Resolución núm. 090 de 4 de abril de 2016, decidió no contabilizar los periodos entre el 01 de junio de 2006 hasta el 4 de abril de 2016, efectuando de facto un descuento no ordenado, y resolviendo pagar solamente la suma de noventa millones seiscientos sesenta mil trescientos veinte pesos, por el periodo 1 de octubre de 2004 y 30 de mayo de 2006, la cual fue recibida mediante consignación en cuentas del Banco Davivienda.

12. Afirmó que contra la Resolución núm. 090 de 4 de abril de 2016, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, las cuales fueron decididas respectivamente mediante las resoluciones núms. 257 de 1 de junio de 2016 y 0320 de 30 de junio de 2016, por medio de las cuales confirmaron en su integridad lo dispuesto en dicho acto administrativo. 

13. Adujo que presentó demanda en ejercicio del medio de control ejecutivo contra el Departamento del Huila, en la cual solicitó que se librara mandamiento de pago “[…] Por la cantidad de seiscientos seis mil millones cuatrocientos cincuenta y dos mil cuatrocientos ochenta y dos pesos m/cte $606.452.482, de acuerdo a la liquidación anexa, derivada de la sentencia de primera instancia de fecha 25 de abril de 2011, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva.

2. Por los intereses corrientes y moratorios desde que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la deuda.

3. Que se emita acto administrativo de cumplimiento ordenando reintegrar a la demandante a un cargo de similar categoría al que venía desempeñando al momento de su desvinculación en la planta de personal administrativo de la Gobernación del Huila.

4. Por las costas del proceso ejecutivo […]”.   

Sentencia proferida el 14 de junio de 2017 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva dentro del medio de control ejecutivo identificado con el número único de radicación 41001-23-33-000-2016-00338-01

14. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva, mediante sentencia de 14 de junio de 2017, decidió lo siguiente:

“[…] PRIMERO. DECLARAR probada la excepción PAGO TOTAL DE LA OBLIGACION (sic), propuesta por la apoderada de la entidad Ejecutada Departamento del Huila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Declarar improcedentes las excepciones de cobro de lo no debido y carácter desproporcionado y excesivo de la condena, propuestas por la entidad ejecutada, conforme las consideraciones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. ORDENAR la terminación del proceso […]”.

15. Consideró que:

“[…] En este horizonte de comprensión, fácil es concluir a partir del cardumen probatorio, que la accionada efectuó en debida forma el pago de la indemnización ordenada con ocasión del tiempo que permaneció la actora desvinculada del servicio, esto es, 1 de octubre de 2004 al 30 de mayo de 2006, valores que conforme se relacionó en la liquidación elaborada por la entidad departamental, ascendieron a la suma de $90.660.320 pesos.

A esta conclusión se llega, por cuanto la decisión de este despacho judicial fue que se reconociera y pagara a título de indemnización el valor que resultara de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta la de su reintegro.

Se deduce al rompe (sic), que la señora Isabel Hernández Ávila fue reintegra (sic) por orden del Tribunal Superior de Neiva a través de fallo de tutela, al cargo de Profesional Código 291 grado 11, en las mismas condiciones sin que se le desmejorara sus condiciones laborales, es decir, con las mismas prerrogativas salariales y prestacionales que ostentaba en el cargo antes de ser desvinculada (Jefe Grupo código 223, grado 39), aspecto que no fue debatido por la ejecutante, al punto que la administración creó un nuevo cargo en la planta de personal y dispuso funciones específicas para el mismo, lo que la obligó a adicionar el Manual de funciones, con lo que infiere la ejecución de hecho de las obligaciones impartidas en el fallo que constituye título de ejecución.

Ergo, el descontento del ejecutante, se contrae en este punto crucial del conflicto, en determinar que el fallo de tutela no ordenó ningún reintegro, sino una incorporación de forma provisional, por ello dice no es dable aceptar que el pago efectuado correspondiente al periodo desvinculación constituya el pago total de la obligación.

En su numeral segundo e (sic) fallo objeto de ejecución, dispuso lo que ya se leyó líneas anteriores y para discernirlo se ha de auscultar que se entiende por la palabra “reintegro” según el diccionario de la Real Academia Española, incumbe a “volver a ejercer una actividad, incorporarse de nuevo a una colectividad o situación social o económica. Reintegrarse a sus funciones, al partido, a la civilización.

El análisis puramente lingüístico del término logra desaparecer cualquier juicio de dubitación respecto de la concepción de reintegro ordenado en la sentencia ordinaria, lo que de manera perentoria debe conducir a tener por pago el periodo que efectivamente permaneció Isabel Hernández Ávila por fuera del Departamento del Huila, por cuanto materialmente el reintegro ya se había efectuado con ocasión del fallo de tutela dictado por el Tribunal Superior de Neiva; situación que se convalidó y ratificó con la sentencia ordinaria, al punto que la ejecutante continuó laborando a expensas del Departamento, inclusive durante el tiempo de ejecutoria de las sentencias y hasta la fecha.

Lo anterior nos da una idea clara, que el Departamento del Huila, no debía y no debe, expedir un acto administrativo disponiendo el reintegro de la señora Isabel Hernández Ávila, dado que en primer lugar, esa orden de manera precisa no fue ordenada en el fallo y, en segundo lugar, fue superada con ocasión de la Resolución 223 del 30 de mayo de 2006 que dispuso incorporar a la ejecutante a un cargo, descartándose el imperativo categórico que reclama el ejecutante en sus alegaciones […]”.

16. Afirmó que la parte ejecutante fundamenta su demanda ejecutiva, en el restablecimiento del derecho establecido en la parte motiva de la sentencia ordinaria de primera instancia, donde se dispuso que “[…] …el Departamento del Huila deberá reintegrar a la demandante ISABEL HERNÁNDEZ AVILA (sic) al cargo de Jefe de Grupo, Código 223, Grado 39, o a un cargo de similar categoría en la Administración Departamental; además deberá reconocer y pagar a título de indemnización, a la actora el valor que resulte de todos los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta la de su reintegro, debidamente indexado, sin que haya lugar a descontar lo que hubiere podido percibir del erario público durante dicho periodo […]”, sin embargo, éste no fue expuesto en la parte resolutiva de la sentencia.

17. En ese orden de ideas, indicó que el anterior aparte de la sentencia, al no estar previsto en la parte resolutiva, estaría desprovista de obiter dictum, toda vez que no sería vinculante y obligatoria al no ser el resultado de la expresión de la voluntad que se halla en la parte resolutiva de una decisión judicial, sino que obedece a un juicio de la razón expresado en la motivación del mismo. Concluyó manifestando que:

“[…] En gracia de discusión, de aceptarse la tesis planteada por la parte ejecutante, de ordenarse el pago de la indemnización de todos los emolumentos salariales y prestaciones desde el 1 de junio de 2006 y hasta la fecha de comprobación del pago de la obligación, sin duda alguna la orden se constituiría en una flagrante y manifiesta violación al artículo 128 Constitucional, que dispone que nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público salvo los casos expresamente determinados por la ley, excepciones que no se predican de la parte ejecutante.

Frente a este cargo, sea la oportunidad para precisar que si bien se libró mandamiento de pago como obligación de hacer, la expedición del acto administrativo de reintegro de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 433 del Código General del Proceso, en aquella oportunidad el despacho desconocía los supuestos fácticos y probatorios allegados al plenario por la ejecutada, elementos que en esta etapa procesal son suficientes para concluir que la señora Isabel Hernández Ávila no perdió solución de continuidad, lo que resulta inane cualquier orden al respecto.

Colofón de lo expuesto, comoquiera que la parte resolutiva de la sentencia ordinaria no señaló la prohibición de descontar lo que hubiere podido percibir la actora del erario público durante el periodo de desvinculación al de reintegro, no tendría por qué ordenarse en el mandamiento de pago tal consideración y de contera, ordenar seguir adelante con la ejecución sobre un aspecto que no compete a este segmento de la providencia.

En este orden de ideas, es claro para esta servidora que la entidad ejecutada reintegró a la ejecutante al cargo de profesional universitario y pagó la indemnización ordenada; sin que pueda percibir doble remuneración del erario público en desarrollo del art. 120 constitucional, lo que conduce a tener por probada la excepción de pago total de la obligación, en consecuencia, se deberá poner fin al proceso […]”.

Sentencia proferida el 29 de octubre de 2018 por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila dentro del medio de control ejecutivo identificado con el número único de radicación 41001-23-33-000-2016-00338-01

18. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia de 29 de octubre de 2018, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente:

“[…] PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de junio de 2017, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva, que negó la pretensión de la demanda ejecutiva formulada por la señora Isabel Hernández Ávila, contra el Departamento del Huila, de seguir adelante con la ejecución […]”.

19. Señaló que:

“[…] Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que en el presente caso, resultaba procedente declarar probada la excepción de pago total de la obligación, como se explica a continuación.

La parte actora aduce que no es válida la consideración del A quo, acerca de que entre lo ordenado dentro del proceso de tutela y lo ordenado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento existe solo una diferencia semántico.

Al respecto, la Sala considera que dicha precisión sí resulta válida, pues independientemente de la palabra exacta utilizada en la orden de tutela y en la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que en ambos casos la orden tuvo por objeto que la demandante regresara o retornara al cargo del cual había sido retirada, o a otro de igual o superior categoría.

En efecto, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua española, el vocablo incorporar, significa “presentarse en el lugar en que se debe empezar a trabajar o prestar servicio”, mientras la palabra reintegrar, significa “Volver a ejercer una actividad, incorporarse de nuevo a una colectividad o situación social o económica. Reintegrarse a sus funciones, al partido, a la civilización”.

En este orden de ideas, se tiene que cuando el fallo de tutela ordenó “incorporar” a la demandante al mismo cargo que venía desempeñando en la planta de personal del Departamento del Huila, o “a un cargo de igual o superior categoría”, lo que en últimas dispuso fue que la demandante retornara a un cargo de igual categoría.

Además, la sentencia de tutela proferida el 5 de mayo de 2006 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva, dispuso que la orden de incorporación de la demandante surtiría efectos en forma transitoria, hasta tanto el juez contencioso administrativo resolviera definitivamente la controversia dentro de la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Así las cosas, para la Sala resulta claro que, la medida transitoria de incorporación de la señora Isabel Hernández Ávila al cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 11, efectuada a través de la Resolución No. 223 de 30 de mayo de 2006, se tornó en permanente, a partir de la fecha en (sic) quedaron en firme las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por aquella contra el Departamento del Huila […]”. 

20. Expresó que resultaría inocua la orden de expedir un nuevo acto administrativo ordenando dicho reintegro, como se solicita en la demanda, haciéndose énfasis, que el reintegro se efectuó desde el 1 de junio de 2006 con fundamento en la sentencia de tutela, dado que la actora ya se encuentra vinculada a la planta de personal del Departamento, en virtud de la orden de la tutela. Concluyó manifestando que:

“[…] Por otro lado, la parte ejecutante manifiesta que:

1. El pago de las sumas reclamadas por concepto de los salarios y prestaciones causados a partir del 1° de junio de 2006 es procedente, toda vez que, la sentencia proferida el 25 de abril de 2011 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Neiva señaló que no habría lugar a efectuar descuentos por las sumas percibidas durante la desvinculación de la demandante, provenientes del erario público.

Además, indica que dicha consideración hace parte de la ratio decidendi del fallo cuyo cumplimiento se reclama.

Para la Sala no resulta de recibo dicho argumento, por las siguientes razones:

1.Lo que vincula para efectos de le (sic) ejecución es la parte resolutiva de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, frente a la cual no se solicitó aclaración o adición alguna.

2.Lo pretendido por la ejecutante, esto es el pago de salarios y prestaciones derivadas de los fallos de primera y segunda instancia proferidos dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2005-195, implicaría el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política, según el cual, nadie podrá recibir más de una asignación proveniente del tesoro público, por lo tanto, dicho pago resulta a todas luces improcedente e incluso, inconstitucional, aun cuando ello hubiese sido ordenado expresamente.

3.La señora Isabel Hernández Ávila solo estuvo desvinculada entre el 9 de octubre de 2004 y el 31 de mayo de 2006, pues como se indicó, a partir del 1° de junio de 2006 fue reincorporada nuevamente a la planta de personal del Departamento del Huila en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 11, en virtud de un fallo de tutela, luego entonces, el pago de salarios y prestaciones solo resulta procedente en relación con el periodo en que estuvo cesante.

En efecto, la referida sentencia de 25 de abril de 2011 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ordenó el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir por la actora “desde la fecha de su desvinculación hasta la de su reintegro”, por lo tanto, el argumento acerca de la improcedencia de descontar otras sumas provenientes del erario público carece de total relevancia si se tiene en cuenta la desvinculación solo tuvo lugar entre el 9 de octubre de 2004 y el 31de mayo de 2006.

4.El pago ordenado en la sentencia cuya ejecución se solicita se refiere a los salarios y prestaciones “dejados de percibir” y en el presente caso la señora Isabel Hernández Ávila solo dejó de percibir salarios y prestaciones entre el 8 de octubre de 2004 y el 31 de mayo de 2006, pues con posterioridad a esa fecha ingresó nuevamente al servicio del Departamento; en todo caso las sumas correspondientes a dicho periodo de tiempo fueron debidamente reconocidas y pagadas el 11 de julio de 2016.

Por lo anterior, considera la sala que no se ha incurrido en un incumplimiento de lo ordenado en la sentencia cuya ejecución se persigue […]”.

La solicitud de tutela

Pretensiones

21. El actor solicitó en su escrito de tutela:

“[…] PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA, los derechos fundamentales como MADRE CABEZA DE HOGAR de un menor en situación de discapacidad, de mi representada ISABEL HERNANDEZ AVILA.

SEGUNDA. DEJAR SIN EFECTOS la decisión de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila en audiencia de fecha 29 de octubre de 2018.

TERCERA. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Huila que dentro de un término de diez (10) días siguientes a la notificación del fallo, profiera una nueva decisión de reemplazo conforme a los parámetros legales y probatorios enunciados o los que considere el juez constitucional […]”.

22. La Sala al revisar el escrito de tutela, evidencia que la  parte actora estructuró un cargo por defecto procedimental absoluto, al haberse desconocido el principio de congruencia.

Actuación

23. La Subsección B Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 10 de junio de 2019, admitió la solicitud de tutela, y dispuso notificar a los Magistrados de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindiera informe sobre el particular.

24. De igual manera dispuso vincular al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva y al Departamento del Huila.

Informes de las partes accionadas y de las partes vinculadas

25. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Neiva, solicitó que se declarara improcedente el amparo, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, y en ese orden de ideas, no se acreditó con el requisito de inmediatez.

26. El Departamento del Huila, afirmó que:

“[…] No se viola ningún principio de ejecutoriedad, congruencia, seguridad jurídica ni ningún derecho fundamental a la accionante, aunque se produjo una decisión equivocada el 01 de octubre de 2004, consistente en retirar a la señora ISABEL HERNANDEZ (sic) AVILA (sic), quien gozaba de protección constitucional, también es cierto que se restableció su derecho al (sic) reintegrarla en el empleo de profesional universitario código 219, grado 11 el 30 de mayo y tomar posesión de dicho cargo el 01 de junio del año 2006, el cual viene ejerciendo hasta la fecha en iguales condiciones que cuando fue retirada.

Desconocer la actuación del Departamento respecto del reintegro de la accionante con anterioridad al fallo judicial dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es violentar presupuestos constitucionales como el debido proceso, favorecer un enriquecimiento sin justa causa que resulta grave para los intereses económicos del Departamento del Huila que debe cumplir sus competencias constitucionales.

Se inobserva el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela por la parte, en cuanto es improcedente para tramitar una tercera instancia, pues los presupuestos fácticos y jurídicos son los mismos que se debatieron en el proceso ejecutivo radicado 41 001 33 31 004 2016 00338 00 […]”.   

27. El Tribunal Administrativo del Huila consideró que:

“[…] Teniendo en cuenta lo anterior, resulta claro que ni el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Neiva ni esta Sala de Decisión, han desconocido o variado la orden emitida en las sentencias cuya ejecución se persigue, proferidas  dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, previamente iniciado por la señora Isabel Hernández Ávila, contra el Departamento del Huila, pues en el proceso ejecutivo quedó demostrado que la entidad accionada canceló las sumas dejadas de percibir por la accionante desde el 1° de octubre de 2004 hasta el 1° de junio de 2006 y que, de ahí en adelante, no dejó de percibir suma alguna, dado el reintegro de la actora ordenado en virtud del fallo de tutela proferido por el Tribunal Superior de Neiva.

En efecto, en la sentencia cuya ejecución se persigue, se demandó el pago de las sumas dejadas de percibir, y la actora solo dejó de percibir salarios y prestaciones desde el 1° de octubre de 2004 hasta el 1° de junio de 2006, pues a partir de esta fecha fue reincorporada al servicio en virtud de un fallo de tutela, que dicho sea de paso, se concedió como mecanismo transitorio, mientras se adelantaba el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en que se ordenó el reintegro definitivo de la accionante a su cargo.

Por ende, es claro que no se ha desconocido o mutado la orden emitida en el proceso de restablecimiento del derecho, sino que, la misma fue cumplida a cabalidad, en tanto se verificó el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir por la señora Isabel Hernández Ávila desde el 1° de octubre de 2004 hasta el 1° de junio de 2006, teniendo en cuenta que, desde esta fecha en adelante, no dejó de percibir salarios ni prestaciones, dada su reincorporación a un cargo similar al que venía desempeñando en el Departamento del Huila, en virtud de un fallo de tutela […]”. 

La sentencia impugnada

28. La Subsección B Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 10 de julio de 2019, resolvió lo siguiente:

“[…] PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Isabel Hernández Ávila, toda vez que no cumplió con el requisito de la inmediatez […]”.

29. Consideró que:

“[…] 28. Acudiendo a un análisis meramente objetivo, la Sala evidencia no se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia que cuestiona la accionante y que supuestamente generó la transgresión al derecho fundamental cuyo amparo pretende, se profirió por el Tribunal Administrativo del Huila el 29 de octubre de 2018, decisión que se notificó en estrados (fols. 18 a 24 cd 7).

29. Esto quiere decir que sí la última decisión se notificó el 29 de octubre de 2018, la accionante debió haber presentado la tutela a más tardar el 29 de abril de 2019; sin embargo, la presentó el 6 de junio del año en curso (fl.12), por lo que para esa fecha transcurrió  un término de siete (7) meses, quedando en evidencia que no se cumplió con el requisito de procedencia relacionado con la inmediatez.

30. El hecho de que hayan transcurrido más de los 6 meses, término fijado por la Sala Plena del Consejo de Estado como razonable para cuestionar por vía tutela providencias judiciales, y no existan circunstancias que justifiquen la inactividad de la accionante, la Sala declarará improcedente la acción de tutela […]”. 

La impugnación

30. La parte actora, impugnó la sentencia proferida por la Subsección B Sección Tercera del Consejo de Estado, solicitando que se accedieran a las pretensiones del amparo. En ese orden de ideas, adujo que:

“[…] En efecto mi prohijada tenía otro apoderado judicial el Doctor Alberto Polania, quien la acompaño (sic) hasta la resolución de la apelación del trámite ejecutivo y decidió no acompañarla ni asesorarla para un trámite posterior, dada la complejidad de esta acción ella debió buscar una nueva asesoría y acompañamiento otorgándome poder solo hasta el día 22/05/2019 razón por la cual la tutela fue enviada por correo físico el día 04/06/2019 con fecha de radicado el 06/06/2019, luego no obedeció a una inactividad o pasividad de la actora la no interposición de la tutela, sino a la búsqueda de una asesoría legal para la elaboración de la misma, por ustedes es bien sabido que la tutela contra providencias judiciales es una acción que requiere un análisis especial de las mismas condiciones que la Corte Constitucional e incluso el Consejo de Estado han establecido para la procedencia de las mismas.

Finalmente otro elemento a tener en cuenta para eximir en el presente caso acorde a los postulados de la Corte Constitucional la aplicación de la inmediatez de manera restrictiva, es que el perjuicio está vigente y es actual, ella continua con sus derechos vulnerados ante el incumplimiento de la sentencia que le ordeno (sic) un pago a título de indemnización y su reintegro precisamente por sus especiales condiciones de mujer cabeza de hogar con un menor discapacitado, condiciones que no han variado y que aún están a la espera de ser protegidas de manera efectiva y el único medio existente en este momento es la acción de tutela […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala

31.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[1], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[2].

Generalidades de la acción de tutela

32. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problema jurídico

33. En el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la inmediatez.

34. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a iii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales

35. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[3], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales

36. Esta Sección[4] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

37. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

38. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[5] que encaje en dichos parámetros.

39. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

40. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6].

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

41. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional[7].

Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela

42. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[8] estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999[9] dijo:

“[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.  La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros.

Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”

43. Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo:

“[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.

Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional[…][10]

44. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez.

45. Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho[11]:

[…]Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008^[12], estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia; (ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”

Análisis del caso concreto       

46. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez.

47. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

48. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la impugnación presentados por la parte actora.

Acervo y análisis probatorios

49. Dentro del expediente está acreditado que: i) la sentencia objeto de la acción de tutela fue proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila el 29 de octubre de 2018, siendo notificada en esta misma fecha[13]; y ii) que la actora interpuso la acción de tutela el 6 de junio de 2019[14].

50. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada después de 7 meses, 8 días, superando el plazo razonable de los seis meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado.

51. Al respecto, se advierte que la actora no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de 6 meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó sus derechos fundamentales invocados supra ni demostró que la sentencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 

52. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, SU – 354 de 2017^[15], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela. La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso.

53. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia.

Conclusiones de la Sala

54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo, al no haberse acreditado el cumplimiento del requisito de inmediatez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 10 de julio de 2019 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[2] Reglamento Interno del Consejo de Estado.

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02.

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, número único de radicación: 11001-03-15-000-2009-01328-02.

[5] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo.

[6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101.

[7] Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[8] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política"

[9] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

[10]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01.

[11] Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

^[12] Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

[13] Folio 26 del cuaderno principal.

[14] Folio 12 del cuaderno de tutela.

[15] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2007, M.P. Iván Humberto Escrucería.