11001-03-15-000-2019-02713-00(AC) Sección 1 2019

ACCIÓN DE TUTELA - Improcedencia / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia proferida en el medio de control de reparación directa / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura / REPARACIÓN DIRECTA - Por privación injusta de la libertad / MODIFICACION DE LOS PRECEDENTES POR PARTE DE LAS ALTAS CORTES

Los tutelantes en la acción de la referencia consideraron que el tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales, porque la sentencia de 3 de abril de 2019 había desconocido el precedente contenido en la sentencia de unificación de No. 23.354 del 17 de octubre de 2013, a pesar de que tanto los hechos de la demanda como la interposición de la demanda y la expedición de la sentencia de primera instancia ocurrieron en vigencia de la postura allí expuesta. (…) se advertirá que la cuestión litigiosa radica en la definición del momento en el que deben empezar a regir las modificaciones de los precedentes por parte de las altas cortes. (…) al revisar el precedente jurisprudencial aplicado por el tribunal y la postura que los accionantes estiman como aplicable, no se encuentra que la modificación hubiere implicado una afectación al derecho de acceso a la administración de justicia. Lo anterior bajo el entendido que la tesis modificada contenida en la sentencia de 17 de octubre de 2013, disponía una forma de interpretar el supuesto de responsabilidad denominado privación injusta de la libertad y la postura actual la modificó. Esta situación es un criterio jurídico sobre la determinación del contenido normativo de una disposición, el artículo 68 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.  En ese orden, no se puede afirmar que la modificación jurisprudencial aludida afectara en manera alguna el derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes, simplemente que el nuevo criterio jurídico vigente en la jurisprudencia no es favorable a los intereses de la parte y esa situación, en sí misma, no se erige como una violación al derecho fundamental al debido proceso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02713-00(AC)

Actor: MARÍA ESNEDA TRÓCHEZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores María Esneda Tróchez, Luis Alejandro Ruales Tróchez, José Fernando Ruales Tróchez, Carlos Andrés Ruales Tróchez, María Fernanda Ruales Tróchez, Guillermo Ruales, Wilfredo Tróchez Tróchez, María Mélida Ruales, Elizabeth Tróchez Tróchez y Rosalía Tróchez Urcué, en nombre propio y en su calidad de cónyuge supérstite del señor Joaquín Tróchez Mosquera, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales “[…] igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, el acceso a la justicia y a la seguridad jurídica […]”.

1. LA SOLICITUD DE TUTELA

Los actores[1], por intermedio de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia y a la justicia. Estas garantías las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque incurrió en desconocimiento del precedente al proferir la sentencia de 3 de abril de 2019 dentro del proceso radicado 76001-33-33-0009-2013-00384-01, mediante el cual se revocó el fallo de 13 de febrero de 2015, proferido por el Juzgado 9º del Circuito Judicial Administrativo de Cali, mediante el cual se había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, las negó.

1. HECHOS

De conformidad con lo expuesto por la parte actora en la demanda de amparo, los hechos que fundamentan su solicitud se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

Los tutelantes de la acción de referencia interpusieron demanda con pretensiones de reparación directa en contra de la Nación –Fiscalía General de la Nación y la Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que fueran reparados los daños provenientes de lo que en su sentir fue la privación injusta de la libertad de los señores Edgar Hernando Ruales (q.e.p.d.)[2] y María Esneda Tróchez. La situación anotada ocurrió entre el 17 de septiembre de 2009 y el 21 de febrero de 2011, la medida culminó con ocasión del pago de una caución y la firma de un compromiso.

La privación de la libertad ocurrió con ocasión de la denuncia interpuesta por la señora Luz Marina Rivas Jiménez por el delito de extorsión, quien adujo que los señores Edgar Hernando Ruales (q.e.p.d.) y María Esneda Tróchez le pidieron la suma de $11’000.000[3] para devolver una finca que era de su propiedad y que era cuidada por ellos. Concluida la investigación y adelantado el proceso penal, el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali absolvió a la pareja Ruales -Tróchez mediante sentencia de 4 de marzo de 2013.

Los hechos que rodearon la privación de la libertad parten del testimonio de la señora Rivas Jiménez, quien manifestó que en el año 1998 el señor Joaquín Tróchez le pidió a que ayudara a su hija María Esneda Tróchez, porque no tenía un sitio donde vivir o qué comer, por lo que la denunciante le entregó una finca a ella y a su familia, para que la habitaran y se proveyeran de alimentos.

Según el relato de la víctima, luego de un tiempo de que la familia Ruales – Tróchez detentara la tenencia de la finca, comenzaron una amistad con miembros del Ejército de Liberación Nacional – ELN- y pasaron a asistirlos logísticamente.

En la narración se adujo que en el transcurso de esa amistad los señores Joaquín y María Esneda solicitaron a la denunciante la suma de $11’000.000, en compañía de un insurgente a quien en la zona llamaban “comandante Danilo”, para acceder a devolver el inmueble ocupado precariamente. Esta situación implicó que la propietaria del bien no volviera a la zona en la que se encontraba el predio, situación que aprovecharon sus moradores para venderla al señor Norbey Carreño.

Sin embargo, el presunto comprador realmente se llamaba Norbey Campo y desmintió que la pareja de sindicados le hubiere vendido la finca, que lo que realmente había ocurrido era que su propietaria quería desconocer las inversiones que ellos habían realizado para mantenerla y su trabajo al cuidarla. Agregó que los moradores de la finca la abandonaron por la presiones del grupo armado al margen de la ley al que se hizo referencia, por lo que no se podía afirmar que fueran colaboradores de ellos.

De lo anterior, el Juez Penal de la causa coligió que no se encontraba probado que los acusados hubieren incurrido en el verbo rector del tipo penal de extorsión, pues quien constriñó a la denunciante fue el “Comandante Danilo”, por ser el ELN – grupo armado al margen de la ley al que pertenecía- quienes detentaba “la organización social del territorio”.

Además, expresó que el ingrediente subjetivo especial “propósito de obtener un provecho patrimonial ilícito propio o de un tercero” tampoco se verificaba, en el entendido que los encartados pretendían en realidad, era el pago de las mejoras que había percibido el inmueble con ocasión de la tenencia detentada, derecho amparado por el ordenamiento jurídico civil y, por ende, lícito.

El conocimiento de las pretensiones de reparación directa a las que se hizo alusión le correspondió al Juzgado 9º del Circuito Judicial Administrativo de Santiago de Cali, Valle del Cauca, despacho que lo tramitó bajo el radicado 76001-33-33-0009-2013-00384-01.

Esa casa judicial declaró administrativamente responsable a la Nación – Fiscalía General de la Nación y accedió parcialmente a las pretensiones condenatorias, mediante sentencia de 13 de febrero de 2015.

Tanto los demandantes como el órgano condenado apelaron la decisión de primera instancia y el conocimiento de la alzada le correspondió a una sala de decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegó todas las pretensiones de la demanda en providencia de 3 de abril de 2019. Además, condenó a los demandantes al pago de las agencias en derecho, las cuales tasó en el 1% del valor de las pretensiones de la demanda.

En esta acción, los tutelantes alegaron que la decisión censurada había violado sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia y a la justicia, porque “tanto los hechos sucedidos por los cuales se reclama la responsabilidad del estado en la privación injusta de la libertad ocurrieron desde el año 2009 hasta el año 2011 y la sentencia de primera instancia fue proferida por el A-quo el día 13 de febrero de 2013, por lo tanto, tantos hechos (sic) como sentencia de primera instancia sucedieron antes que se produjera el cambio de precedente jurisprudencial”[4].

1. LAS PRETENSIONES

La parte actora solicitó en su demanda lo siguiente:

1.- TUTELAR; los derechos fundamentales a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, BUENA FE, CONFIANZA LEGÍTIMA, EL ACCESO A LA JUSTICIA Y A LA SEGURIDAD JURÍDICA establecidos en los artículos 13, 29, 83, 229 de la Constitución Política de Colombia de los señores: MARÍA ESNEDA TRÓCHEZ, mayor de edad, vecina de Cali e identificada con cédula de ciudadanía No. 31.520.342 de Jamundí, quien actúa en calidad de víctima directa de la privación injusta de la libertad y como compañera sobreviviente del señor ÉDGAR GERNANDO RUALES (q.e.p.d.) quien también fuera privado injustamente de su libertad, y quien en vida se identificara con cédula de ciudadanía No.14.949.969; LUIS ALEJANDRO RUALES TRÓCHEZ; JOSÉ FERNANDO RUALES TRÓCHEZ; CARLOS ANDRÉS RUALES TRÓCHEZ, MARÍA FERNANDA RUALES TRÓCHEZ, todos mayores de edad, vecinos de Cali e identificados con las cédulas de ciudadanía No. 1.112.484.826 de Jamundí, 16.835.079 de Jamundí, 16.843.798 de Jamundí y 1.107.084.588 de Cali en calidad de hijos de las víctimas; ROSALÍA TRÓCHEZ URCUÉ, mayor de edad, vecina de Cali e identificada con cédula de ciudadanía No. 29.571.350 de Jamundí en calidad de madre de una de las víctimas y quien actúa en nombre propio y en calidad de cónyuge sobreviviente del señor JOAQUÍN TRÓCHEZ MOSQUERA (q.e.p.d.), quien en vida se identificara con cédula de ciudadanía No. 2.574.531; MARÍA MÉLIDA RUALES, GUILLERMO RUALES, WILFREDO TRÓCHEZ TRÓCHEZ, y ELIZABETH TRÓCHEZ TRÓCHEZ en calidad de hermanos de las víctimas, todos mayores de edad, vecinos y residentes en el municipio de Cali identificados con las cédulas de ciudadanía No.38.972.074 de Cali, 16.581.888 de Cali, 16843896 de Jamundí, y 1.112.458.338 de Jamundí, respectivamente;

2.- DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA INTEGRADA POR LOS HONORABLES MAGISTRADOS ZORANNY CASTILLO OTALORA, ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES y VÍCTOR ADOLFO HERNÁNDEZ DÍAZ, violó los artículos 13, 29, 83 y 229 de la Constitución Política de Colombia;

3.- ORDENAR, al Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA INTEGRADA POR LOS HONORABLES MAGISTRADOS ZORANNY CASTILLO OTALORA, ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES y VÍCTOR ADOLFO HERNÁNDEZ DÍAZ, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR la sentencia proferida el día 3 de abril de 2019; mediante la cual se REVOCÓ la sentencia de primera instancia No.030 del día 13 de febrero de 2015 pronunciada por el Juzgado 9 Administrativo oral del Circuito de Cali dentro del proceso con Radicación No. 76001-33-33-009-2013-00384-00, a fin de que se garantice el derecho a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, BUENA FE, CONFIANZA LEGÍTIMA, EL ACCESO A LA JUSTICIA Y A LA SEGURIDAD JURÍDICA de los demandantes.

4.- ORDENAR, al Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, SALA INTEGRADA POR LOS HONORABLES MAGISTRADOS ZORANNY CASTILLO OTALORA, ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES y VÍCTOR ADOLFO HERNÁNDEZ DÍAZ, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR la sentencia proferida el día 3 de abril de 2019; y en su defecto CONFIRMAR la sentencia de primera instancia No.030 del día 13 de febrero de 2015 pronunciada por el Juzgado 9 Administrativo oral del Circuito de Cali dentro del proceso con Radicación No. 76001-33-33-009-2013-00384-00, a fin de que se garantice el derecho a la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, BUENA FE, CONFIANZA LEGÍTIMA, EL ACCESO A LA JUSTICIA Y A LA SEGURIDAD JURÍDICA de los demandantes.

1. TRÁMITE DE LA TUTELA

El magistrado sustanciador resolvió admitir la tutela de la referencia, ordenó la notificación de los magistrados que integraron la sala de decisión que profirió la sentencia censurada, vinculó al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali y a la Nación- Fiscalía General de la Nación como terceros interesados y solicitó en préstamo el expediente en el que se tomó la decisión de la que se duelen los accionantes.

Ingresado el expediente nuevamente al despacho, en providencia de 4 de julio de 2019 se advirtió que se habían cometido errores en la admisión, por lo que aclaró el numeral primero de la parte resolutiva del auto reseñado en precedencia para incluir a Rosalía Tróchez Urcué como accionante propio y en calidad de cónyuge sobreviviente. También, se adicionó el referido proveído para incluir dentro de las autoridades vinculadas a la Nación –Rama Judicial.

• INTERVENCIONES

V.1. La Fiscalía General de la Nación solicitó, por intermedio de la Coordinadora de la Unidad de Defensa Jurídica de la Dirección de Asuntos Jurídicos, que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia, ya que “los accionantes no dan cuenta de por qué a pesar de existir otro mecanismo judicial idóneo para ventilar la controversia objeto de esta acción, no hizo uso del mismo y (ii) no sustentaron las causales específicas de procedibilidad para que la acción de tutela sea procedente”[5].

Esos argumentos lo sustentó en que a pesar de que la Ley 1437 de 2011 dispuso otros mecanismos judiciales para ventilar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, no se hizo uso de ellos ni se justificó el motivo de tal determinación. Asimismo, indicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ordenaba a que los accionantes identifiquen de manera precisa tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y como en la solicitud de la referencia se adolecía de ese requisito, no era procedente el mecanismo de amparo.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VI.1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela instaurada por los señores María Esneda Tróchez, Luis Alejandro Ruales Tróchez, José Fernando Ruales Tróchez, Carlos Andrés Ruales Tróchez, María Fernanda Ruales Tróchez, Guillermo Ruales, Wilfredo Tróchez Tróchez, María Mélida Ruales, Elizabeth Tróchez Tróchez y Rosalía Tróchez Urcué, en nombre propio y en su calidad de cónyuge supérstite del señor Joaquín Tróchez Mosquera, en contra de la sentencia de 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el medio de control de reparación directa 76001-33-33-0009-2013-00384-01 adelantado en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991^[6], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1^[7] del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015^[8].

VI.2. Problema Jurídico

A la Sala le corresponde establecer:

i) Si la acción de tutela presentada por los accionantes de la referenciacumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad.

ii) Si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca violó los derechos fundamentales de los tutelantes, porque aplicó un precedente a pesar de que los hechos de la demanda y la presentación de la misma, ocurrieron antes de su expedición.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; posteriormente a iii) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad.

En sentencia de 31 de julio de 2012^[9], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales:

Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial^[10], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución^[11].

De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[12] para que esta encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

VIII.3.2. Defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales.

En lo concerniente al defecto sustantivo^[13], la jurisprudencia ha establecido que éste se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, “[…] porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador […]”.

Dicho entendimiento implica que los funcionarios judiciales tienen independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas pertinentes a un caso concreto y determinar su forma de aplicación, pero, en todos los casos, con sujeción a la Constitución y la ley vigente en el ejercicio hermenéutico que sustente sus decisiones judiciales, en el cual, con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política^[14], también concurrirá la interpretación que por vía de autoridad hayan fijado, dentro del ámbito específico y concreto de sus competencias, los órganos de cierre de cada jurisdicción, entiéndase el Consejo de Estado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la Corte Suprema de Justicia en la Jurisdicción Ordinaria y la Corte Constitucional, en la jurisdicción Constitucional.

En este sentido, al tiempo que el artículo 230 Constitucional hace un esquema del sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones, el artículo 228, de la misma Carta Política, establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial, en los siguientes términos:

“[…] ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”.

Atendiendo al marco constitucional referido, la jurisprudencia constitucional ha restringido la configuración del defecto sustantivo a eventos concretos. Así, la Corte Constitucional expresó al respecto lo siguiente:

“[…]En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […]” ^[15] (Resalta la Sala).

En ese orden, puede configurarse un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por Consejo de Estado, en tanto implica una afectación del principio de igualdad, pues conduce a dar soluciones distintas a problemas jurídicos semejantes, aun cuando comparten los mismos supuestos de hecho y de derecho lo que debería llevar a aplicar la norma de manera uniforme.

Este derecho a la igualdad en la aplicación de la ley se ha concretado a través de la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, y respecto de la cual la Corte Constitucional se ha pronunciado desde los primeros desarrollos jurisprudenciales, en vigencia de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011^[16].

Precisamente, la Corte Constitucional^[17], al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 de la Ley 1437 de 2011^[18], relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia^[19], razonó de la siguiente manera:

“[…] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes^[20].

Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los  jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 2012^[21], al señalar que: 

“(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudencial- a las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.”

[…]

6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica […]” (resaltado fuera del texto).

Del mismo modo, en relación con la observancia del precedente, resulta imperioso tener en cuenta lo que establece el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, conforme al cual:

“[…] ARTÍCULO 103. Objeto y principios. Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.

En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal.

En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga […]” (resaltado fuera del texto).

En cuanto a este deber de motivar con suficiencia y de manera expresa las razones para apartarse de los criterios fijados en precedente vertical, el Consejo de Estado en sentencia de 5 de abril de 2011, señaló:

“[…] El respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento. No obstante lo anterior, el respeto al precedente judicial no puede ser entendido de manera absoluta, pues no se trata de petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de una autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto, simplemente se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por lo dicho, se ha admitido la posibilidad de que tanto los jueces como los magistrados en virtud de su autonomía e independencia (artículo 230 C.P.) puedan apartarse del precedente siempre y cuando se cumplan las siguientes condiciones: “a) Se refieran al precedente anterior y b) Ofrezcan argumentos razonables suficientes para su abandono o cambio. Tratándose de jueces colegiados la garantía de autonomía e independencia les permite a los miembros discrepantes salvar su voto, pero cuando actúan como ponentes deben respetar los precedentes establecidos por la Corporación como órgano de decisión”. A partir de lo expuesto, se tiene que a situaciones fácticas iguales corresponde la misma solución jurídica, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente […]”^[22].

Nótese que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre una acción de tutela impetrada por la UGPP, resaltó la importancia de seguir los precedentes de los órganos de cierre, de los cuales solo es posible apartarse cumpliendo la mayor carga argumentativa que ponga de presente las razones que obligan a no seguir el criterio fijado por los Tribunales de cierre como el Consejo de Estado. En los siguientes términos:

“[…] 6.2. La seguridad jurídica y el respeto a la igualdad son axiomas que los tribunales y en especial las cortes deben considerar al momento de emitir las providencias a fin de mantener una estabilidad en sus posiciones. Ello, porque no es justo que casos similares se resuelvan de diferente manera por los jueces^[23]. Así, la no aplicación del precedente judicial –vertical u horizontal– constituye una causal que genera un defecto sustancial susceptible de ser amparado por la acción de tutela.

No obstante, esa regla tiene su excepción y es precisamente cuando el funcionario judicial, tras hacer una exposición del precedente que pretende abandonar, explica de manera clara y precisa las razones por las cuales se aparta del mismo. Así lo explicó la Sala Plena en la sentencia C-447 de 1997^[24]:

“[…] un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Los operadores jurídicos confían en que el tribunal responderá de la misma manera y fundamentan sus conductas en tal previsión. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, ellas primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho […]”.

[…]

 6.3. En síntesis, con el fin de garantizar los derechos a la igualdad y al trato igual, los funcionarios judiciales están obligados a mantener la línea jurisprudencial y acoger el precedente de los órganos de cierre de la jurisdicción, so pena de incurrir en una causal especial de procedencia de la acción de tutela por defecto sustantivo. No obstante, pueden apartarse del mismo, siempre que ofrezcan argumentos claros, lógicos y precisos sobre las razones que determinan esa decisión, previa referencia al precedente que abandonarán y las causales que determinan tal decisión […]^[25]”. (Resaltado fuera del texto).

Otro aspecto a considerar en relación con la sujeción a los precedentes es el relativo a los eventos y condiciones para el cambio de jurisprudencia, respecto del cual, la Corte Constitucional ha señalado que corresponde a la Alta Corte que la estableció, cambiar su postura mediante una decisión suficientemente motivada.  En efecto, el máximo Tribunal constitucional en la sentencia SU-047 de 1999 señaló lo siguiente:

“[…] Si bien las altas corporaciones judiciales, y en especial la Corte Constitucional, deben en principio ser consistentes con sus decisiones pasadas, lo cierto es que, bajo especiales circunstancias, es posible que se aparten de ellas.  Como es natural, por razones elementales de igualdad y seguridad jurídica, el sistema de fuentes y la distinta jerarquía de los tribunales implican que estos ajustes y variaciones de una doctrina vinculante sólo pueden ser llevados a cabo por la propia Corporación judicial que la formuló […]”.(Resaltado fuera del texto).

De lo anterior, se concluye lo siguiente:

1. Todas las sentencias de unificación del Consejo de Estado, en los términos del artículo 271 de CPACA, tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo y, en este orden, su desconocimiento injustificado constituye un defecto que vulnera el debido proceso.

1. De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los tribunales y jueces conforme con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste.

1. En el evento en que un tribunal o un Juez considere que el precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe: (i) exponer las razones claras, lógicas y precisas que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores; y (ii) esbozar argumentos suficientes y razonados, a partir de los cuales debe darse una respuesta diferente al problema jurídico planteado. Lo anterior, en tanto, “[…] no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior […]”.

1. Además, el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo que faculta al usuario judicial a interponer acción de tutela, en aquellos casos en los cuales no resulte viable acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual está limitado al cumplimiento de unos requisitos que no en todos los eventos se reúnen, particularmente en aquellos en los cuales ese desconocimiento se produce en la decisión del Tribunal Administrativo que revoca la decisión de primera instancia, caso para el cual el legislador no previó dicho recurso extraordinario.

1. En atención a que la regla del respeto del precedente no es absoluta,  atendiendo al deber constitucional de motivar las decisiones judiciales, en caso de no observar el precedente aplicable, el funcionario judicial está obligado a exponer con claridad, suficiencia, objetividad y precisión las razones de orden jurídico por las cuales el criterio fijado en una sentencia por el Consejo de Estado no es atendible en el caso concreto, pero además le es imperativo satisfacer la mayor carga argumentativa para explicar por qué en el evento sub judice se impone dar otra solución. No siendo suficiente aducir la existencia de una sentencia en sentido diverso proferida por otra autoridad judicial de la misma o de otra jurisdicción, aunque haya sido proferida con posterioridad, en tanto lo que prevalece, en materia de precedente son las reglas antes previstas.

1. Bajo este panorama, la vinculación al precedente jurisprudencial y la consecuente censura cuando el funcionario judicial se aparta de él sin exponer motivos de orden jurídico suficientes y preponderantes, busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima lo que, a su vez, garantiza la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia.

VI.3. El caso concreto

Los tutelantes en la acción de la referencia consideraron que el tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró sus derechos fundamentales, porque la sentencia de 3 de abril de 2019 había desconocido el precedente contenido en la sentencia de unificación de No. 23.354 del 17 de octubre de 2013, a pesar de que tanto los hechos de la demanda como la interposición de la demanda y la expedición de la sentencia de primera instancia ocurrieron en vigencia de la postura allí expuesta. En sustento de tal afirmación hizo referencia a la sentencia SU-406 de 4 de agosto de 2016[26] y señaló lo siguiente:

Es decir que, ante el presupuesto de la vinculación general e inmediata de la jurisprudencia, deben tenerse en cuenta las condiciones sustanciales y procesales de cada caso para evitar que, so pretexto de la aplicación formal del precedente, se desconozcan derechos fundamentales. De modo que, en tanto que la garantía del principio de igualdad no obedece a un quantum matemático, la aplicación de la jurisprudencia debe atender las situaciones particulares del caso, para que cuando éstas lo ameriten y con una adecuada sustentación, el operador judicial adopte las medidas necesarias para que la aplicación del precedente corresponda con la garantía de los derechos fundamentales de los sujetos procesales[27].

Por su parte, la providencia censurada hizo un análisis histórico de las posturas que han guiado a la jurisdicción contencioso administrativa en los casos de privación injusta de la libertad, supuesto de responsabilidad alegado en la demanda originaria del proceso que se examina en esta sede, para luego señalar que la tesis vigente al interior del Consejo de Estado era la expuesta en la sentencia de 15 de agosto de 2018[28]. 

Con fundamento en ello aplicó las consecuencias jurídicas de la postura en cuestión, correspondientes a la valoración del elemento de la antijuridicidad del daño irrogado en todos los supuestos fácticos de este tipo de casos, así como determinar si el privado de la libertad actuó de tal manera que su culpa grave o dolo justificaron la imposición de una medida de aseguramiento preventiva privativa de la libertad. La postura del juzgador accionado se resume en el siguiente acápite:

Así entonces, se tiene que el juez contencioso que conozca el proceso de reparación con ocasión de laprivasión de la libertad de una persona a quien se le revoca la medida de aseguramiento en el curso del proceso penal, deberá constatar que: i) el daño (privación de la libertad) haya sido antijurídico, conforme al artículo 90 Constitucional y este sólo lo será si la persona privada de la libertad no ha actuado con dolo o culpa grave – civil-, análisis que procede aun de forma oficiosa y ii) quien es la autoridad que debe reparar el daño. Finalmente, en aplicación del principio iura novit curia el juez podrá definir, conforme al material probatorio que se recaude en el proceso, el título de imputación que se ajuste al caso concreto[29].

VI.3.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela

De acuerdo con los parámetros planteados en las consideraciones generales de la presente providencia, se pasará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

La Sala encuentra que tales requisitos se cumplen, en razón a que: i) se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso, la igualdad, mínimo vital y el acceso a la administración de justicia; ii) la accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la decisión proferida por el Tribunal accionado en segunda instancia, pues las razones en que se sustenta el amparo no pueden argumentarse como causal del recurso extraordinario de revisión con respecto al cargo planteado por el presunto desconocimiento del precedente judicial y la procedencia del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial es demasiado eventual[30]; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, dado que la sentencia censurada fue notificada el 11 de abril de 2019, mientras que la acción fue interpuesta el 7 de junio de 2019; iv) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y v) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole. 

VIII.3.2. Estudio del defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial vigente al momento de la ocurrencia de los hechos, la interposición de la demanda y la expedición de la sentencia de primera instancia

Cuando se realizó el marco argumental que rodea la situación bajo estudio al comienzo del acápite del caso concreto, se relacionaron las posturas que en lo pertinente tienen los accionantes y la sentencia objeto de pronunciamiento. Si se retoma lo allá explicado, se advertirá que la cuestión litigiosa radica en la definición del momento en el que deben empezar a regir las modificaciones de los precedentes por parte de las altas cortes.

Al respecto, es pertinente señalar que el precedente que se adujo en la solicitud de la referencia para justificar la violación a los derechos fundamentales de la parte actora, se refirió sobre la modificación de la interpretación de reglas procesales, pues no se puede desconocer que alguien que surtió un acto procesal conforme a un precedente, luego se le diga que el mismo no tuvo efectos a pesar de que actuó conforme a la jurisprudencia vigente al momento de su realización.

Esta situación se grafica mejor con un ejemplo hipotético con fundamento en la jurisprudencia. El Consejo de Estado consideró que la acción (hoy medio de control) procedente para tramitar las pretensiones relativas a la declaratoria de contrato realidad era la (el) de controversias contractuales, sin embargo, en la actualidad se considera que la (el) de nulidad y restablecimiento del derecho como procedente[31].

La posición expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 406 de 4 de agosto de 2016 habla precisamente de este tipo de casos, en los que la modificación jurisprudencial toca con el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia[32]. El cual, se erige en un supuesto excepcional a la vigencia inmediata de las modificaciones del precedente, cuyas consecuencias adversas deben ser debidamente constatadas por quien lo alega, so pena de que se denieguen sus pretensiones.

En ese orden de ideas, al revisar el precedente jurisprudencial aplicado por el tribunal y la postura que los accionantes estiman como aplicable, no se encuentra que la modificación hubiere implicado una afectación al derecho de acceso a la administración de justicia.

Lo anterior bajo el entendido que la tesis modificada contenida en la sentencia de 17 de octubre de 2013[33], disponía una forma de interpretar el supuesto de responsabilidad denominado privación injusta de la libertad y la postura actual la modificó. Esta situación es un criterio jurídico sobre la determinación del contenido normativo de una disposición, el artículo 68 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia.

En ese orden, no se puede afirmar que la modificación jurisprudencial aludida afectara en manera alguna el derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes, simplemente que el nuevo criterio jurídico vigente en la jurisprudencia no es favorable a los intereses de la parte y esa situación, en sí misma, no se erige como una violación al derecho fundamental al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores María Esneda Tróchez, Luis Alejandro Ruales Trócez, José Fernando Ruales Tróchez, Carlos Andrés Ruales Tróchez, María Fernanda Ruales Tróchez, Guillermo Ruales, Wilfredo Tróchez Tróchez, María Mélida Ruales, Elizabeth Tróchez Tróchez y Rosalía Tróchez Urcué en nombre propio y en su calidad de cónyuge supérstite del señor Joaquín Tróchez Mosquera, en contra de la sentencia de 3 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el medio de control de reparación directa 76001-33-33-0009-2013-00384-01 adelantado en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación y la Nación – Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia por el medio más expedito, en los términos del Artículo 16 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: Si la presente decisión no es impugnada, dentro de los tres días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, por la secretaría general de la Corporación DEVUÉLVASE al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali el expediente con radicación No. 76001-33-33-009-2013-00384-00, enviado a esta Corporación en calidad de préstamo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                           NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

       Consejero de Estado                                           Consejera de Estado

              Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ               ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

            Consejero de Estado                                 Consejero de Estado

[1] María Esneda Tróchez, Luis Alejandro Ruales Tróchez, José Fernando Ruales Tróchez, Carlos Andrés Ruales Tróchez, María Fernanda Ruales Tróchez, Guillermo Ruales, Wilfredo Tróchez Tróchez, María Mélida Ruales, Elizabeth Tróchez Tróchez y Rosalía Tróchez Urcué, en nombre propio y en su calidad de cónyuge supérstite del señor Joaquín Tróchez Mosquera.

[2] Conforme al Registro Civil de Defunción obrante en el folio 29 del expediente 76001-33-33-0009-2013-00384-01.

[3] En el expediente posteriormente se tuvo por probado que la suma solicitada equivalía a 8’000.000

[4] Folio 4 expediente de tutela.

[5] Folio 70 del expediente de tutela.

[6] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política».

[7] Modificado por el Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, en relación con las acciones de tutela presentadas a partir de esta fecha.

[8] «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho»

[9] Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González.

[10] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

[11] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.

Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial.

Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política.

^[12] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.

[13] Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión,Sentencia T-064 de 4 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[14] Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.

La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial.

[15] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[16] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

[17] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016.

[18] "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

[19] Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”[19].

En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución […]”.

[20] En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “[…] El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.) […]”.

[21] Corte Constitucional, M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original.

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente nro. 11001-03-15-000-2011-00216-00(AC).

^[23]  Al respecto, ver la sentencia C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).

^[24] M.P. Alejandro Martínez Caballero.

[25] Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-233 de 20 de abril de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa

[26] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[27] Folio 4 del expediente.

[28] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 15 de agosto de 2018, rad: 66001-23-31-000-2010-00235-01(46947), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

[29] Folio 31 del expediente de tutela y 379 del expediente 76001-33-33-0009-2013-00384-01.

[30] La Fiscalía General de la Nación adujo que en esta oportunidad se presentaba la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, porque a pesar de que se cumple con el requisito del interés para recurrir conforme a la providencia de 11 de enero de 2018 (70001-33-33-006-2013-00016-01(60050)), sin embargo, como no se encuentra plenamente definida que esa sea la postura exigir la interposición de un recurso sin conocer si en efecto es procedente no propende por la materialización de los derechos fundamentales de los asociados.

[31] Para un análisis de las diferentes posturas del Consejo de Estado se puede consultar: Corte Constitucional sentencia T-031 de 12 de febrero de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

[32] En sustento de lo dicho se transcribe el acápite de la sentencia que se considera como la razón de la decisión:

“7.8.2.4.  Concretamente, y para los efectos del caso objeto de revisión, esta Sala observa que los cambios de precedente pueden dar lugar a afectaciones precisas de las reglas aplicables en procesos judiciales que estén en trámite, con lo cual los sujetos procesales y el mismo funcionario se encuentran frente a dos interpretaciones, en donde una ha sucedido a la otra. Incluso, el anterior escenario cobra mayor relevancia cuando el cambio de precedente afecta una actuación procesal que se inició al amparo del precedente anterior.

“7.8.2.5. En este contexto, puede resultar que los sujetos procesales actúen con la confianza legítima de que serán aplicadas ciertas reglas jurisprudenciales vigentes, que luego serían modificadas. Por lo tanto, la aplicación inmediata del nuevo precedente, sin consideración alguna a esta circunstancia, podría derivar en el desconocimiento de derechos fundamentales. Esto, en el supuesto de que en aplicación del cambio jurisprudencial, no se den consecuencias jurídicas a actuaciones iniciadas bajo el precedente anterior, o que, se atribuyan consecuencias jurídicas desfavorables en razón a reglas que en su momento no existían y por tanto no se pudieron evitar”.

[33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de 17 de octubre de 2013, rad: 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.