11001-03-15-000-2019-02723-00(AC) Sección 1 2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - Inexistencia de fraude en la sentencia de tutela

No se cometió un fraude en la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que en el trámite de las instancias, se decidieron cada una de las solicitudes presentadas por el actor, conforme los principios de economía y celeridad que caracteriza el amparo de tutela. De la lectura de los hechos, pretensiones y acervo probatorio, la Sala infiere que la tutela comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, porque, a pesar de que en la acción e impugnación se indicó que se atacaba el trámite dado en la acción de tutela conocida por las autoridades judiciales demandadas, lo cierto es que lo pretendido por el actor en las dos solicitudes de tutela es dejar sin efectos la Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018 expedida por la Procuraduría Regional del César, y que se inicien los trámites para expedir una ley que regule la elección de los contralores municipal. (...) el actor interpuso una acción de tutela contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del marco de una solicitud de tutela, por lo que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se debe declarar improcedente la acción de tutela; además que en los términos de la sentencia SU-627 de 2015, no se acreditó en el caso concreto de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la anterior acción de tutela fuera producto de una situación de fraude. (...) la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela, por estar dirigida contra sentencia de tutela y no enmarcarse dentro de las exigencias de procedencia excepcional por la existencia del fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, en los términos de la sentencia de unificación SU–627 de 2015 de la Corte Constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 126 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 271 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 1983 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02723-00(AC)

Actor: JOSÉ AMIRO ARAMENDIS SIERRA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA

Acción de Tutela

Temas: Improcedencia de la tutela contra sentencia de tutela

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso e ii) igualdad

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor José Amiro Aramendis Sierra contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 13 de marzo de 2019, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

1. ANTECEDENTES

La solicitud

1. El actor, actuando en nombre propio, presentó solicitud de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 13 de marzo de 2019, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

• Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes:

• Afirmó que el Acto Legislativo núm. 02 de 2015[1] modificó las condiciones de elección de los contralores departamentales, distritales y municipales establecidas en el inciso 4 del artículo 272[2] de la Constitución Política de 1991, en la medida que antes de su expedición, la elección de contralor se realizaba por “[…] ternas integradas con dos candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso-administrativo […]”, y ahora son elegidos “[…] mediante convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género […]”.

• Señaló que el Concejo Municipal de Valledupar, mediante Resolución núm. 044 de 8 de diciembre de 2015, reglamentó la convocatoria pública para la elección del Contralor Municipal de Valledupar.

• Refirió que el Concejo Municipal de Valledupar, suscribió contrato de prestación de servicios con la Universidad Autónoma del Caribe, por ser la encargada de realizar la convocatoria pública para la elección del Contralor Municipal de Valledupar.

• Indicó que, una vez realizadas las etapas de la convocatoria pública, el Concejo Municipal de Valledupar, nombró al tercero de la lista de elegibles como Contralor Municipal de Valledupar.

• Afirmó que el señor Omar Javier Contreras Socarrás, quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral[3], con el fin de que se declarara la nulidad del acto de elección del señor Álvaro Luis Castilla Fragozo, quien ocupó el tercer lugar en la lista de elegibles en la convocatoria pública para elegir al Contralor Municipal de Valledupar.

• Adujo que el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia proferida el 21 de septiembre de 2016[4], negó la pretensión de nulidad electoral contra el acto cuestionado, por considerar que la convocatoria pública se había ajustado a lo establecido en los artículos 126 y 271 de la Constitución Política de 1991.

• Refirió que la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de sentencia proferida el 15 de diciembre de 2016, revocó la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad del acto de elección del señor Álvaro Luis Castilla Fragozo.

1. La Sección Quinta del Consejo de Estado fundamentó su providencia en que la elección acusada desconocía las reglas fijadas en la convocatoria, en específico, el artículo décimo octavo de la Resolución núm. 044 de 18 de diciembre de 2015 expedida por el Concejo Municipal de Valledupar, que estableció que “[…] con base en el listado de elegibles resultante del proceso de convocatoria, el nuevo Concejo Municipal en sesión plenaria del cinco (5) de enero de 2016, dentro de la oportunidad legal realizará la elección del Contralor Municipal de Valledupar […]”.

1. Indicó que el señor Álvaro Luis Castilla Gragozo, quien ocupó el tercer lugar en la lista de elegibles, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Omar Javier Contreras Socarrás, quien ocupó el primer lugar en la lista de elegibles, como Contralor Municipal de Valledupar.

1. Afirmó que el Tribunal Administrativo del César, mediante sentencia proferida el 21 de septiembre de 2017, resolvió negar las pretensiones de la demanda, por considerar que: i) en el concurso de méritos se generó una lista de elegibles que se encontraba vigente, la cual generó unos derechos adquiridos que no podían ser desconocidos; ii) el señor Castilla Gragozo no había incurrido en inhabilidad por haber ocupado un año antes a la elección un cargo de nivel directivo como Defensor Regional del Cesar, por no ser un cargo público en el nivel ejecutivo del orden departamental, distrital o municipal ni ejercer jurisdicción o autoridad civil, política o militar en un cargo de dirección administrativa y iii) el vínculo de tercer grado de consanguinidad con el señor Fredys Miguel Socarrás Reales no se encontraba descrito como una causal de inhabilidad.

1. Sostuvo que la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de sentencia de 19 de julio de 2018[5], resolvió:

“[…] PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y en su lugar dispone: DECLARAR la nulidad del acto contenido en el Acta Nº 008 de 28 de febrero de 2017 a través del cual el Concejo de Valledupar eligió al señor Omar Javier Contreras Socarras como Contralor de tal entidad territorial para el periodo 2016-2019. La declaratoria de nulidad implica que el Concejo de Valledupar deberá elegir a un nuevo contralor de la lista de elegibles conformada para el efecto, según el artículo 18 de la Resolución N° 044 de 2015.

SEGUNDO: DEVOLVER al Tribunal de origen para lo de su cargo. […]”.

1. Al respecto, la Sección Quinta concluyó “[…] no cabe duda que los elementos de la inhabilidad prevista en el artículo 272 de la Carta Política se encuentran plenamente demostrados, ya que: i) el demandado ocupó un cargo del nivel directivo, -conducta proscrita; ii) dicho cargo se ocupó en una entidad del orden departamental -elemento territorial- y iii) el señor Contreras Socarras ocupó el empleo en comento hasta un día antes de ser elegido como Contralor de Valledupar, habida cuenta de que su renuncia se aceptó el 27 de febrero de 2017 -elemento temporal- […]”.

1. Refirió que la Procuraduría Regional del César, mediante Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018, sancionó al actor y a los demás concejales de Valledupar con doce (12) años de destitución e inhabilidad, por considerar que en la elección del Contralor Municipal de Valledupar habían desconocido el régimen de inhabilidades.

1. Explicó que, con fundamento en lo anterior, presentó acción de tutela contra la Nación – Presidencia de la República, Procuraduría General de la Nación y Procuraduría Regional del Cesar, con el fin de que se dejara sin efectos la Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018 expedida por la Procuraduría Regional del César; este proceso se tramitó bajo el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 00.

Sentencia proferida el 13 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 00

1. El Tribunal, mediante sentencia de 13 de marzo de 2019, resolvió:

“[…] PRIMERO: RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión […]”.

1. El Tribunal consideró que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, en la medida que el actor contaba con otros medios de defensa judicial para la defensa de los derechos que estimó vulnerados.

1. En ese sentido, resaltó el hecho de que se encontraba en trámite el recurso de apelación interpuesto por los concejales afectados contra la Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018 proferida por la Procuraduría Regional del César.

Sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 01

• La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió la sentencia de 15 de mayo de 2019, por medio de la cual resolvió:

“[…] 1. Confirmar la providencia impugnada proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el 13 de marzo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva del fallo. […]”.

• Reiteró que el actor no cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción de tutela referente a la subsidiariedad, debido a que cuando presentó la solicitud no se había resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018 proferida por la Procuraduría Regional del César.

• Explicó que, “[…] según la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional […]”, la regla general es la improcedencia de la tutela contra actos administrativos sancionatorios, criterio que se hace extensivo a las sanciones impuestas a servidores públicos de elección popular.

• Afirmó que, en el caso sub examine, no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable, en la medida que el asunto no involucraba una afectación grave e inminente que implicara la aplicación de medidas impostergables.

La solicitud de tutela

Pretensiones

• El actor solicitó en su escrito de tutela:

“[…] Primero: Pretendo con esta acción de tutela contra la sentencia de tutela de segunda instancia expedida el 15 de mayo de 2019 radicado No. 2019-00061-01 por la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta del Consejo de Estado que confirma la sentencia de tutela expedida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 13 de marzo de 2019que declaró improcedente la acción de tutela contra el Presidente Iván Duque, el Procurador General de la Nación, Procuradora Regional del Cesar […] para que sea revocada de conformidad con las sentencia T- 093/18, SU-627/15, T-272/14 […].

Segundo: que la Sala Plena ordene al Presidente Iván Duque, al Procurador General de la Nación, la Procuradora Regional del Cesar darle cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena del Consejo de Estado […]. Asimismo, expidan la ley estatutaria por medio de la cual se reglamenta la elección del contralor municipal y departamental de las entidades territoriales ordenadas por el acto legislativo núm. 2 de 2015 y así evitar que se siga destituyendo a los concejales por falta de legislación violando el principio de legalidad, tipicidad, igualdad y confianza legítima.

Tercero: que el juez constitucional conforme al artículo 4 de la Constitución aplique la excepción de inconstitucionalidad inaplique dicha resolución y revoque la sanción disciplinaria, por ser contraria a la constitución y al bloque de constitucionalidad […].

Cuarto: que el juez constitucional de conformidad con los precedentes de las salas plenas de las cortes Constitucional y Consejo de Estado y las sentencias C – 948 de 2002 y C – 028 de 2006 y C – 500 de 2014 sentencia C – 064/03 y las dos sentencias expedidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 9 de agosto de 2016 y 17 de noviembre de 2017 expedida por la Sala Plena del Consejo de Estado, ordene a la Procuradora Regional del Cesar manifieste con que fundamento constitucional la facultad (sic) para sancionar a los 16 concejales de Valledupar y diga si hubo afectación del patrimonio público y si el procedimiento realizado por los concejales fueron acto de corrupción y al Congreso porque no ha expedido la ley para elegir contralor y personero, como además porque no han modificado la Ley 734 de 2002 y al momento de sancionar a los miembros de elección popular aplique las recomendaciones realizadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos […].”.

• Señaló que la acción de tutela es procedente contra actos sancionatorios, en los casos en que se acredite que los mecanismos judiciales no son idóneos y que existe un perjuicio irremediable.

• Indicó que solo era posible imponer sanción disciplinaria a un servidor público de elección popular cuando se comprueben actos de corrupción.

Actuación

• El Despacho sustanciador, mediante auto de 19 de junio de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

• Asimismo, dispuso vincular al Tribunal Administrativo del Cesar, a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la Nación y a la Procuraduría Regional del Cesar, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.

Intervenciones de las partes accionadas y de las partes vinculadas

• La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por considerar que se trata de un asunto con falta de relevancia constitucional y en el cual no se acreditaron los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra tutela.

29.1. Señaló que, por regla general, la acción de tutela contra tutela es improcedente, excepto en los casos en que se cumple con los requisitos establecidos en la sentencia SU – 627 de 1 de octubre de 2015 proferida por la Corte Constitucional[6], y que en el caso sub examine no se configuraron tales condiciones, en la medida que “[…] el argumento principal de la presente tutela coincide con el expuesto en la tutela anterior que dio origen a la providencia controvertida […] y la sentencia atacada no fue producto de fraude alguno […]”.

29.2. Indicó que, por el contrario, la sentencia de 15 de mayo de 2019 tuvo como fundamento: i) el hecho de que el recurso interpuesto contra la resolución que impuso la sanción disciplinaria aún estaba en trámite, ii) por regla general, la acción de tutela es improcedente cuando se controvierte un acto administrativo sancionatorio, incluyendo las sanciones impuestas a servidores públicos de elección popular, debido a la posibilidad de acudir a los medios de control dispuestos en la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[7] y iii) no se configuró un perjuicio irremediable, dado que la sanción no estaba consolidada, lo que implicaba que la decisión eventualmente podría cambiar al resolverse el recurso de apelación interpuesto contra la resolución que impuso la sanción referida.

29.3. Adicionalmente, indicó que el actor no argumentó los defectos en que presuntamente incurrió al proferir la referida providencia y que, teniendo en cuenta que el actor pretendía insistir en la inconformidad planteada en la primera acción de tutela, no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional.

• La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación solicitó negar las pretensiones de la solicitud de amparo. En ese sentido, señaló que en el presente asunto no se cumplen con los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra tutela, en la medida que el actor repitió los argumentos planteados en la primera solicitud de tutela.

30.1. Informó que el fallo disciplinario proferido el 12 de diciembre de 2018 por la Procuraduría General de la Nación no se encuentra ejecutoriado, “[…] ya que contra el mismo se interpuso el recurso de apelación, el cual debe ser resuelto por la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa […]”.

30.2. Afirmó que existen otros medios de defensa judicial para controvertir lo manifestado por el actor en la solicitud de tutela, como lo son la solicitud de medida cautelar dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las establecidas en los artículos 95[8] y 180 (núm. 8)[9] de la Ley 1437 de 2011 y el recurso de apelación ante una eventual decisión desfavorable en primera instancia.

30.3. Refirió que, de conformidad con lo establecido en el artículo 277 de la Constitución Política de 1991, el Procurador General de la Nación, por sí o por intermedio de sus delegados y agentes tiene la función de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala

• Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[10], por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[11].

Generalidades de la acción de tutela

• La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problemas Jurídicos

• En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias de tutela, y en caso afirmativo ii) establecer si se presentó la vulneración de los derechos fundamentales invocados supra.

• Para resolver los problemas jurídicos la Sala analizará los siguientes temas: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra tutela; iv) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales

• Con ocasión de la acción de tutela instaurada por el señora Nery Germania Álvarez Bello[12], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales

• Esta Sección[13] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

• Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

• Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “[…] de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial […]”[14].

• Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución.

• De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela, en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya enunciados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[15] que encaje en dichos parámetros.

• Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

• El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001031500020120220101 (M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez).

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra tutela

• La Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-1219 de 2001[16], frente a la improcedencia de la acción de tutela contra tutela, consideró lo siguiente:

“[…] Ahora bien, los jueces de tutela también pueden incurrir en arbitrariedades inexcusables al proferir una sentencia de tutela, que sitúan su conducta en los extramuros del derecho. Frente a esta posibilidad la persona no debe quedar inerme. En este evento, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en nombre de la defensa de los mismos. Es así como la misma Constitución en su artículo 86 inciso 2, segunda oración, dispone:

"El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión."

El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela – bajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él – la Corte Constitucional – y por un medio establecido también por él – la revisión.

3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución –,  lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto jurisprudencialmente.  Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-543 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela.

Ahora bien, la importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda impugnarse, a su vez, mediante una nueva tutela, con lo que la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales, radica en la necesidad de brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados. De allí la perentoriedad de los plazos para decidir, la informalidad del procedimiento y el mecanismo de cierre encomendado a la propia Corte Constitucional, v.gr. el trámite procesal de la revisión eventual, con miras a garantizar la unificación de criterios y la supremacía constitucional. Todo ello por decisión del Constituyente, que optó por regular de manera directa la acción de tutela y no siguió la técnica tradicional de deferir al legislador estos aspectos de orden procedimental. […]” (Destacado de la Sala).

• La Corte Constitucional admite la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias proferidas en trámites de tutela, siempre y cuando se trate de casos de fraude y, respecto de actuaciones realizadas en el trámite de la acción, pues es posible que ocurran vulneraciones a los derechos fundamentales en dichas actuaciones.

• Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU – 627 de 2015[17], fijó como reglas para que proceda la tutela contra sentencias de tutela, entre otras, las siguientes:

44.1. Por lo general no procede la acción de tutela contra sentencias de tutela. Ello no admite excepción cuando la tutela ha sido proferida por la Corte Constitucional ya sea en su Sala Plena o en las Salas de Revisión. En tal caso solo procede el incidente de nulidad ante la Corte Constitucional.

44.2. Si la sentencia ha sido proferida por otro juez o tribunal la acción de tutela puede proceder de manera excepcional cuando exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando además de los requisitos generales se satisfagan las siguientes exigencias: a) que la tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir que no se esté en presencia de la cosa juzgada; b) que se pruebe de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude; y c) que no exista otro mecanismo legal para resolver tal situación.

Análisis del caso concreto

• Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Acervo y análisis probatorios

• Se allegaron al expediente los siguientes documentos:

• Copia de la Resolución núm. 044 de 8 de diciembre de 2015 expedida por el Concejo Municipal de Valledupar, por medio del cual se reglamentó la convocatoria pública para el proceso de elección del Contralor Municipal de Valledupar para el período constitucional de 2016 a 2019.

• Copia de la sentencia proferida el 21 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 20001 23 39 003 2017 00147 00, por medio de la cual negó la pretensión de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Álvaro Luis Castilla Fragozo, quien ocupó el tercer lugar en la lista de elegibles en la convocatoria pública para elegir al Contralor Municipal de Valledupar, por considerar que la convocatoria pública se había ajustado a lo establecido en los artículos 126 y 271 de la Constitución Política de 1991.

• Copia de la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad electoral identificado con el número único de radicación 20001 23 39 003 2017 00147 01, en la cual resolvió:

“[…] PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de septiembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, por lo aquí expuesto.

SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR la nulidad del acto de elección del señor ÁLVARO LUIS CASTILLA FRAGOZO, como Contralor Municipal de Valledupar, período 2016 - 2019, contenido en el acta de sesión del Concejo Municipal de Valledupar de fecha siete (7) de enero de dos mil dieciséis (2016).

TERCERO: COMUNICAR de esta decisión al Presidente del Concejo Municipal de Valledupar para lo de su competencia.

CUARTO: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. […]”.

• Copia de la sentencia proferida el 13 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 00, por medio de la cual declaró improcedente la solicitud de tutela presentada contra la Nación – Presidencia de la República, Procuraduría General de la Nación y Procuraduría Regional del Cesar, por considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad.

• Copia de la sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela identificada con el número único de radicación 20001 23 33 000 2019 00061 01, en la cual confirmó la sentencia proferida en primera instancia.

• Las solicitudes de tutela presentadas tienen las siguientes características:

• Así las cosas, la Sala advierte que la presente solicitud de amparo no puede considerarse dentro de las excepciones establecidas por la Corte Constitucional para conocer de la misma, teniendo en cuenta que:

53.1. No se cometió un fraude en la decisión proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, teniendo en cuenta que en el trámite de las instancias, se decidieron cada una de las solicitudes presentadas por el actor, conforme los principios de economía y celeridad que caracteriza el amparo de tutela.

53.2. De la lectura de los hechos, pretensiones y acervo probatorio, la Sala infiere que la tutela comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, porque, a pesar de que en la acción e impugnación se indicó que se atacaba el trámite dado en la acción de tutela conocida por las autoridades judiciales demandadas, lo cierto es que lo pretendido por el actor en las dos solicitudes de tutela es dejar sin efectos  la Resolución núm. IUS E-2018-342653 de 12 de diciembre de 2018 expedida por la Procuraduría Regional del César, y que se inicien los trámites para expedir una ley que regule la elección de los contralores municipal. En ese sentido, el actor solicitó:

“[…] Segundo: que la Sala Plena ordene al Presidente Iván Duque, al Procurador General de la Nación, la Procuradora Regional del Cesar darle cumplimiento a lo ordenado por la Sala Plena del Consejo de Estado […]. Asimismo, expidan la ley estatutaria por medio de la cual se reglamenta la elección del contralor municipal y departamental de las entidades territoriales ordenadas por el acto legislativo núm. 2 de 2015 y así evitar que se siga destituyendo a los concejales por falta de legislación violando el principio de legalidad, tipicidad, igualdad y confianza legítima.

Tercero: que el juez constitucional conforme al artículo 4 de la Constitución aplique la excepción de inconstitucionalidad inaplique dicha resolución y revoque la sanción disciplinaria, por ser contraria a la constitución y al bloque de constitucionalidad […]”.

• De conformidad con lo anterior, la Sala evidencia que el actor interpuso una acción de tutela contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del marco de una solicitud de tutela, por lo que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional se debe declarar improcedente la acción de tutela; además que en los términos de la sentencia SU- 627 de 2015[18], no se acreditó en el caso concreto de manera clara y suficiente que la decisión adoptada en la anterior acción de tutela fuera producto de una situación de fraude.

Conclusiones de la Sala

• Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala procederá a declarar improcedente la acción de tutela, por estar dirigida contra sentencia de tutela y no enmarcarse dentro de las exigencias de procedencia excepcional por la existencia del fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, en los términos de la sentencia de unificación SU – 627 de 2015 de la Corte Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[1] Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

[2] “[…] <Inciso modificado por el artículo 23 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Los Contralores departamentales, distritales y municipales serán elegidos por las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales y Distritales, mediante convocatoria pública conforme a la ley, siguiendo los principios de transparencia, publicidad, objetividad, participación ciudadana y equidad de género, para periodo igual al del Gobernador o Alcalde, según el caso […]”.

[3] El cual se identificó con el número único de radicación 20001 23 33 000 2016 00089 01.

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia de 15 de diciembre de 2016, número único de radicación 20001 23 33 000 2016 00089 01.

[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 19 de julio de 2016, número único de radicación 20001 23 39 003 2017 00147 01.

[6] Corte Constitucional, sentencia SU – 627 de 1 de octubre de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo, Ref. Exp. T – 4.496.402.

[7] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

[8] “[…] La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda […].”

[9] “Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 8. Posibilidad de conciliación. En cualquier fase de la audiencia el juez podrá invitar a las partes a conciliar sus diferencias, caso en el cual deberá proponer fórmulas de arreglo, sin que ello signifique prejuzgamiento. […]”.

[10] “[…] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela […]”.

[11] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”.

[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02.

[13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 11001031500020090132802.

[14]Corte Constitucional, sentencia de 3 de septiembre de 2009, núm. único de radicación T-619, M.P. Jorge Iván Palacio.

[15] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.

[16] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

[17] Corte Constitucional. Sentencia SU-627 de 1° de octubre de 2015. Actor: Dirección Nacional de Estupefacientes en liquidación. M.P. Mauricio González Cuervo.

[18] Corte Constitucional, Sentencia SU-627 del 1.° de octubre de 2015.  M.P. Mauricio González Cuervo.