11001-03-15-000-2019-02727-00(AC) Sección 1 2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE REPETICIÓN - Determinación de responsabilidad patrimonial de agente del Estado / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO - Gravemente culposa por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho / ALCALDE MUNICIPAL - No manejó con el debido cuidado los negocios que tenía a su cargo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[L]a Sala considera que en efecto, el Municipio de Tena celebró una conciliación con el Departamento de Cundinamarca (…) y en efecto, de acuerdo a las consideraciones del Tribunal, la actora no manejó los negocios que tenía a su cargo, en este caso, el convenio supra con el cuidado que debía y faltó a su vigilancia con relación a la suscripción de las prórrogas, lo que generó que posteriormente se conciliara la suma que el Municipio de Tena debía reintegrar al Departamento de Cundinamarca por concepto del anticipo no amortizado, por lo que la autoridad judicial al resolver la segunda instancia en el proceso de repetición, interpretó de manera correcta y razonable el artículo 6 de la Ley 678 [de 2001], al considerar que se había configurado la culpa grave, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02727-00(AC)

Actor: MARIELA CASTILLO GARZÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Tema: Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas- alcance

Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso, ii) defensa, iii) buen nombre, y iv) trabajo

Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Mariela Castillo Garzón contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio al proferir la sentencia de 11 de diciembre de 2018 dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES

La solicitud

1. La actor, por intermedio de apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo porque, a su juicio, al proferir la providencia de 11 de diciembre de 2018 dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01, vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes:

3. Manifestó que el Municipio de Tena y el Departamento de Cundinamarca celebraron el convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119-02, el 31 de diciembre de 2002, cuyo objeto fue el diagnóstico, estudios, diseños y construcción de la planta de tratamiento agua potable en la vereda Catalamonte.

4. Indicó que, el Municipio de Tena y el ingeniero Juan Francisco Castañeda Fonseca celebraron el contrato de obra núm. 035, el 23 de septiembre de 2003, cuyo objeto consistió en el diagnóstico, estudios, diseños y construcción de la planta de tratamiento de agua potable en la vereda Catalamonte.

5. Señaló que se suscribió el acta núm. 02 de liquidación del convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119-02, el 5 de abril de 2004, cuyo estado financiero fue el siguiente:

6. Expresó que el Departamento de Cundinamarca presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Tena, en donde el ente territorial presentó la liquidación del crédito, así: $81.702.660 correspondiente a la suma indexada por $37.221.660 e intereses moratorios por $44.481.000, para un total de $81.702.660.

7. Señaló que el proceso ejecutivo se identificó con el número único de radicación 25000232600020040227600 con reparto al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, autoridad judicial que mediante auto de 30 de enero de 2014, aprobó la liquidación del crédito presentada por la Secretaría del Despacho, por la suma de $73.705.124,64 correspondiente a $35.956.477,77, por concepto de la indexación del capital, y la $37.748.645,95 por intereses moratorios.

8. Manifestó que se celebró la audiencia de conciliación, el 2 de diciembre de 2014, en la cual el Comité de Conciliación del Municipio de Tena presentó una fórmula de conciliación, en la que se reconocería al Departamento de Cundinamarca la suma de $37.221.660 que incluía el capital por la suma de $25.000.000 y la indexación del mismo, por la valor de $12.621.660. Dicho valor fue aprobado, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, mediante auto de 12 de marzo de 2015.

9. Señaló que el Municipio de Tena presentó demanda de repetición contra la señora Mariela Castillo Garzón, en calidad de ex alcaldesa municipal del ente territorial (periodo 2001 – 2003), por considerar que su conducta fue negligente al no firmar las prórrogas del convenio SOP-V-1119-02, y al no informar al alcalde entrante, Carlos Hernán Villamarín Abril, que estaba en el deber de reembolsar al Departamento de Cundinamarca, la suma de $37.221.660.

Sentencia proferida el 19 de junio de 2018 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 00

10. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot dispuso en la parte resolutiva:

“[…] PRIMERO. Declarar probadas las excepciones de “inexistencia de prueba sumaria del dolo o culpa grave y carencia de legitimación del Municipio para repetir contra la demandada” alegadas por la demandada Mariela Castillo Garzón.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones hechas en la parte motiva de la presente providencia […]”.

11. Sobre los presupuestos del medio de control de repetición, manifestó que: i) se demostró que el Municipio de Tena concilió con el Departamento de Cundinamarca, el pago por la suma de $37.221.660, por concepto del anticipo no amortizado del convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119-2002; ii) se demostró que el Municipio de Tena pagó la suma de $37.221.660, mediante comprobante de egreso núm. 2015000633 de 19 de mayo de 2015; iii) que no se demostró que la conciliación se hubiere producido por la conducta dolosa o culposa de la señora Mariela Castillo Garzón, teniendo en cuenta que no se probaron las presunciones de la culpa grave, razón por la cual se negaron las pretensiones de la demanda de repetición.

Sentencia proferida el 11 de diciembre de 2018 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01

12. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dispuso en la parte resolutiva:

“[…] PRIMERO: REVOCAR LOS NUMERALES PRIMERO Y SEGUNDO de la sentencia proferida, el 19 de junio de 2018, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda; lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.

SEGUNDO: En consecuencia, DECLARAR responsable a Mariela Castillo Garzón, identificada con cc. 20.754.020, de la suma cancelada por el Municipio de Tena, dentro del medio de control ejecutivo promovido por el Departamento de Cundinamarca contra el Municipio de Tena, radicado No. 25000 23 26 000 2004 002276 00; lo anterior, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva.

TERCERO: CONDENAR a Mariela Castillo Garzón, identificada con cc. 20.754.020, a pagar al municipio de Tena el 100% del valor cancelado debidamente indexado y por lo tanto, la misma corresponde a $43.596.724,08, lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva.

CUARTO: Para el cumplimiento de la obligación a favor del municipio de Tena, Mariela Castillo Garzón, cuenta con el término de seis meses siguientes a la ejecutoria del presente proveído. Los intereses comerciales y moratorios se liquidarán conforme a lo previsto en el artículo 884d el Código de Comercio. Lo anterior, de acuerdo con las consideraciones de la parte motiva […]”.  

13. Sobre los elementos objetivos de la repetición, el Tribunal consideró que: i) se demostró que entre el Municipio de Tena y el Departamento de Cundinamarca se celebró la audiencia de conciliación el 2 de diciembre de 2014, en el proceso ejecutivo identificado con el núm. único de radicación 25000 23 26 000 2004 02276 00, en el que el Municipio se comprometió a pagar la suma de $37.221.660, acuerdo que fue aprobado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, mediante auto de 12 de marzo de 2015; ii) se demostró el pago realizado por el Municipio de Tena al Departamento de Cundinamarca, por la suma de $37.221.660.

14. Sobre el elemento subjetivo de la repetición, el Tribunal realizó un resumen de las actuaciones adelantadas en la actividad contractual relacionada con el convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119-2002, así:

- El 31 de julio de 2003, la señora Mariela Castillo Garzón, en calidad de Alcaldesa del Municipio de Tena, suscribió el acta de inicio, por lo que a partir de dicha fecha, se empezó a contabilizar el término de ejecución de 180 días, por lo que se estableció como fecha de terminación el 8 de septiembre de 2003.

- El 4 de septiembre de 2003 se suscribió la adición núm. 1 del plazo del convenio interadministrativo de cofinanciación supra por el término de 90 días, por solicitud de la Alcaldesa, el Supervisor del convenio y el Director de Agua y Saneamiento Básico.

- El 23 de septiembre de 2003, el Municipio de Tena suscribió con el ingeniero Juan Francisco Castañeda Fonseca, el contrato de obra núm. 035 para ejecutar el convenio interadministrativo de cofinanciación supra.

-  El 10 de noviembre de 2003, el Secretario de Obras Públicas del Departamento de Cundinamarca suscribió la adición núm. 2 del plazo del convenio interadministrativo de cofinanciación supra por el término de 10 días.

- El 10 de diciembre de 2003, el Supervisor del Convenio y el Jefe de Grupo de Proyectos solicitaron a la Directora de Contratación, la elaboración de la prórroga por 45 días del plazo del convenio interadministrativo de cofinanciación supra, de conformidad con las razones que expuso la Alcaldesa Municipal para efectos de la terminación del contrato de obra núm. 035.

- El 13 de diciembre de 2003, el Municipio de Tena y el ingeniero Juan Francisco Castañeda Fonseca suspendieron el contrato de obra núm. 035, por motivo de invierno en la zona, lo cual impedía el desarrollo del mismo.

- El 15 de diciembre de 2003, se elaboró el adicional al plazo del convenio interadministrativo de cofinanciación supra, en el cual se indicó que para su perfeccionamiento se requería la suscripción del mismo y la aprobación de la modificación de la garantía única de cumplimiento, pero el documento no fue suscrito por las partes.

- El 30 de diciembre de 2003, el ingeniero Juan Francisco Castañeda Fonseca hizo entrega a la Alcaldesa Municipal de Tena la copia de los planos, memorias técnicas, medio magnético y normas RAS 2000 para el diagnóstico, estudios, diseños y construcción de la planta de tratamiento de agua potable en la vereda Catalamonte del contrato de obra núm. 035.

- El 23 de marzo de 2004, se elaboró el acta de liquidación núm. 2 del convenio interadministrativo de cofinanciación supra, mediante el cual, el Municipio de Tena debía reintegrar al Departamento de Cundinamarca, la suma de $25.000.000 por concepto de anticipo no amortizado; en dicho documento se registró que el convenio venció desde el 8 de diciembre de 2003, porque la Alcaldesa Municipal no legalizó ante la Dirección de Contratación dos de las prórrogas solicitadas, a pesar de haber sido tramitadas por la supervisión del Departamento de Cundinamarca.

- El 20 de abril de 2004, la Inspectora del Departamento de Cundinamarca, el Jefe de Grupo de Proyectos y el Director de Agua Potable y Saneamiento Básico le informaron a la Directora de Contratación del Departamento de Cundinamarca que se verificó: i) que dos de las prórrogas solicitadas por el Municipio de Tena, no fueron firmadas por la Alcaldesa Municipal, a pesar de haber sido concedidas por el Departamento de Cundinamarca y, ii) que no existían obras ejecutadas.

- El 8 de mayo de 2004, las partes del contrato de obra núm. 035 se reunieron y se informó: i) la decisión del Departamento de Cundinamarca de liquidar el convenio interadministrativo de cofinanciación supra; ii) que los recursos entregados debía ser devueltos por el vencimiento del plazo de ejecución del convenio supra; iii) el contratista del contrato de obra informó que la no ejecución de las obras obedeció a que no se hizo entrega del terreno.

- El 23 de abril de 2005, las partes del contrato de obra núm. 035 suscribieron el acta de reinicio al superarse los inconvenientes que originaron la suspensión del mismo el 13 de diciembre de 2003, en especial, el referido a la adquisición del predio para la construcción de la planta de tratamiento.

- El 17 de septiembre de 2005, se suscribió el acta de liquidación del contrato de obra núm. 035, por valor de $64.901.252.

15. El Tribunal precisó que para el 10 de noviembre de 2003, fecha en la que debió suscribirse la primera prórroga del convenio interadministrativo de cofinanciación supra, estaba vigente la Ley 678 de 3 de agosto de 2001[1], razón por la cual se debía tener en cuenta las presunciones establecidas en los artículos 5.° y 6.°; para el caso, consideró que la actora “[…] incurrió en una grave conducta omisiva al no manejar los negocios a su cargo con el cuidado que debía y faltó a la vigilancia sobre el contrato sobre el contrato y las actividades que se desarrollarían en torno a ello tal y como se obligó en el referido Convenio; no es de recibo para la sala que el sólo hecho que hubiese realizado las dos peticiones de prórrogas la haya posibilitado para desatender los trámites que debía efectuar, es que el sólo hecho de elevar peticiones al contratante no implica el que acuerdo vaya a ser prorrogado automáticamente y que no deban suscribirse los adicionales […]”.  

La solicitud de tutela

Pretensiones

16.La actora solicitó en su escrito de tutela[2]:

“[…] 1. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa, al trabajo y al buen nombre en armonía con las normas constitucionales, legales y jurisprudencia, en las que se radica y/o predica su protección.

2. Como consecuencia de la decisión favorable de tutela, dejar sin efectos legales la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 11 de diciembre de 2018 mientras la autoridad judicial competente se pronuncia dentro de la demanda de nulidad y/o de revisión extraordinaria que propondrá nuestra representada en esta acción de tutela […]”.

17. La Sala aclara que la actora no indicó expresamente el defecto en el que posiblemente incurrió la autoridad judicial accionada, pero se infiere que, de acuerdo a los argumentos jurídicos de la solicitud de tutela, la actora señaló que, en el proceso de repetición no se demostraron los presupuestos que disponen los artículos 5.° y 6.° de la Ley 678 de 3 de agosto de 2001[3], por lo que se encuadra dentro de los presupuestos de un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas.

Actuación

18. El Despacho sustanciador, mediante auto de 19 de junio de 2019, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

19. Asimismo, dispuso vincular al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot y al Alcalde del Municipio de Tena, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles un término de dos (2) días para rendir informe.

Informes de la parte demandada y de la parte vinculada

20. El señor Henry Oswaldo Martínez Moreno, en calidad de Alcalde Municipal de Tena, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela, y citó los requisitos generales y especiales de la solicitud de tutela y los requisitos de procedibilidad del medio de control de repetición, para concluir que la decisión proferida por el Tribunal estuvo conforme con la normativa vigente, teniendo en cuenta que la decisión se tomó teniendo en cuenta que la actora no suscribió las dos prórrogas del convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119-2002, lo que originó la liquidación del mismo y, posteriormente, la presentación del proceso ejecutivo contra el Municipio de Tena, lo cual demostró que incumplió con los deberes de Alcaldesa[4].

21. El magistrado Henry Aldemar Barreto Mogollón, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto afirmó que la acción de tutela no se puede convertir en una tercera instancia del proceso de repetición, toda vez que en el mismo se analizaron debidamente las pruebas obrantes, para determinar que bajo las reglas de la lógica y la sana crítica, la actora incurrió en una conducta de culpa grave[5].

22. Durante el presente trámite, el Juzgado Primero Primero Administrativo del Circuito de Girardot guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia de la Sala

23.Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[6], y, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[7].

Generalidades de la acción de tutela

24.La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

Problemas jurídicos

25.En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la providencia de 11 de diciembre de 2018 dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01, incurrió en defecto sustantivo por interpretación irrazonable de los  artículos 5.° y 6.° de la Ley 678, lo que trajo como consecuencia que la actora fuera condenada a pagar al Municipio de Tena, la suma de $43.596.724,08.

26.Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas; y, finalmente, la v) solución del caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales

27. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[8], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales

28. Esta Sección[9] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[10], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema.

29. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela.

30. Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[11].

31. Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución.

32. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”^[12] que encaje en dichos parámetros.

33. Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

34. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[13].

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

35. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional.

36. En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que:

36.1 Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la presunta vulneración por parte del Tribunal accionado de los derechos fundamentales invocados supra.

36.2. Cumplió con el principio de inmediatez, en la medida que se interpuso dentro de un plazo razonable[14].

36.3. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de los derechos invocados.

36.4. Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito.

36.5. La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alegan.

36.6 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

37. La Sala debe determinar si, en efecto, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la providencia de 11 de diciembre de 2018 dentro del proceso de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01, incurrió en defecto sustantivo por interpretación irrazonable de los artículos 5.° y 6.° de la Ley 678.

38.Para determinar lo anterior, la Sala hará los siguientes análisis: i) el defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas y, ii) análisis del caso en concreto.

Defecto sustantivo por interpretación irrazonable de una norma jurídica

39. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura una vía de hecho por defecto sustantivo:

“[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica. ^[15]

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos:

1. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente^[16] o porque ha sido derogada^[17], es inexistente^[18], inexequible^[19] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador^[20].

• No se hace una interpretación razonable de la norma^[21].

• Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes^[22].

• La disposición aplicada es regresiva^[23] o contraria a la Constitución^[24].

• El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición^[25].

• La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma^[26].

• Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación.

Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

40. Como se puede evidenciar uno de los defectos sustantivos en que puede incurrir un juez es la interpretación irrazonable de la norma jurídica aplicable al caso concreto que se realiza de manera arbitraria vulnerando los postulados constitucionales y por consiguiente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

41. Frente al alcance de la interpretación irrazonable de las normas jurídicas la Corte Constitucional ha dicho:

“[…] Sobre la última hipótesis, relativa a la interpretación irrazonable de las disposiciones jurídicas, la Corte ha dicho que se trata de la causal de procedencia de la tutela por defecto sustantivo más restringida. Esto tiene que ver con que la interpretación de la ley sea un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que, en el marco del Estado Constitucional de Derecho, protegen a los jueces de injerencias indebidas en su labor de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios auxiliares de la actividad judicial: la equidad, la jurisprudencia, la doctrina y los principios generales del derecho.[27]

La preeminencia de esos principios de autonomía e independencia judicial cobra sentido ante la complejidad propia del proceso de aplicación del derecho. Dado que tal actividad exige la participación activa de la autoridad judicial en la interpretación del ordenamiento jurídico, es lógico que existan diversas posiciones sobre la norma jurídica aplicable a determinada situación de hecho y sobre las consecuencias que se derivan de ella.[28] 

La independencia y la autonomía que se reconoce a los jueces a la hora de interpretar la legalidad infraconstitucional no son, sin embargo, absolutas[29]. El carácter normativo de la Constitución (artículo 4º C.P.), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º C.P.), la primacía de los derechos humanos (artículo 5º C.P.), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.) y la garantía de acceso a la administración de justicia (artículo 228 C.P.) exigen que todos los poderes y autoridades públicas adopten decisiones acordes a los cánones superiores[30] y justifican, además, la intervención del juez constitucional, cuando los preceptos de la norma superior sean amenazados o menoscabados por cuenta de una interpretación judicial abiertamente irrazonable.

17. El hecho de que las autoridades judiciales estén sometidas a las restricciones derivadas del diseño constitucional adoptado por la Carta de 1991 supone, entonces, que su labor interpretativa encuentre como límite infranqueable el principio de legalidad, entendido en su acepción amplia, es decir, como un precepto que alude a la totalidad de las fuentes del derecho, en cuya cúspide se encuentra la Constitución como norma superior que aspira a otorgarle unidad y coherencia al ordenamiento jurídico.[31]

Bajo tales supuestos, esta Corporación ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por interpretación irrazonable en al menos dos circunstancias: i) cuando le otorga a una disposición jurídica un sentido y alcance que no tiene, es decir, que la interpreta de forma contraevidente, o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.

18. La interpretación contraevidente como causa generadora del defecto sustantivo por interpretación irrazonable se presenta cuando el juez deriva interpretativamente una norma jurídica que no se desprende del marco normativo que ofrece la disposición aplicable al caso, en contravía del principio de legalidad. Sin embargo, el defecto sustantivo no se presenta ante cualquier discrepancia dogmática respecto de la opción interpretativa acogida por la autoridad judicial, sino, solamente, cuando la misma es manifiestamente irracional, sin sentido, consecuencia de una desviación notoria del derecho. En palabras de la Corte, las fallas originadas en el proceso hermenéutico “han de ser protuberantes para que sea factible predicar que a la ley se le ha otorgado un sentido contraevidente”.[32][…]”[33]

Análisis del caso en concreto

42. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.

Acervo y análisis probatorios

43. Para resolver el caso sub judice, la Sala seguirá rigurosamente los parámetros proferidos por la Corte Constitucional respecto al defecto sustantivo, a fin de determinar si, efectivamente, la autoridad judicial al proferir la providencia accionada incurrió en el yerro mencionado, para lo cual revisará el acervo probatorio:

44. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente de repetición identificado con el número único de radicación 25307 33 33 001 2015 00672 01, del cual se destacan los siguientes documentos:

Cargo por defecto sustantivo por interpretación razonable del artículo 6 de la Ley 678

45. Desde ahora la Sala señala que si bien es cierto, la actora citó los artículos 5.° y 6.° de la Ley 678, las cuales establecen los presupuestos para configurar el dolo y la culpa grave en el medio de control de repetición, lo cierto es que el Tribunal únicamente profirió la decisión, con relación a la culpa grave, por cuanto, con relación al dolo específicamente consideró que: “[…] Finalmente, en lo que resta de responsabilidad por dolo, la parte demandante no demostró que Mariela Castillo Garzón tuviera la intención de causar el daño a la entidad estatal que conllevara a predicar el dolo […]”.

46. En ese orden de ideas, el artículo 6.° de la Ley 678 dispone:

“[…] Artículo  6.º Culpa grave. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones (Destacado de la Sala).

Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:

1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.

2. Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable.

3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error ­inexcusable.

4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal […]”.

47. El Tribunal al resolver en segunda instancia el proceso de repetición consideró que:

i) de conformidad con la norma supra, la conducta gravemente culposa es aquella en donde el daño es consecuencia de una infracción directa de la Constitución o la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones del agente del Estado;

 ii) citó un aparte de la sentencia C - 374 de 14 de mayo de 2002[35], mediante la cual la Corte Constitucional consideró con respecto a las presunciones legales de dolo y culpa grave que: “[…] el Estado al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de la responsabilidad […]”;

iii) citó el artículo 63 del Código Civil que dispone que la culpa grave consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios.   

iv) citó el numeral 11 del artículo 11 de Ley 80 de 28 de octubre de 1993[36], el cual fija la competencia para la celebración de contratos a nombre de la entidad pública única y exclusivamente en el jefe o representante de la entidad, en este caso en la Alcaldesa Municipal.

v) por lo que consideró que la actora incurrió en una grave conducta omisiva, dado que no manejó los negocios a su cargo con el cuidado que debía, y faltó a la vigilancia del convenio supra y las actividades desarrolladas en torno a este, por lo que no bastaba haber realizado las solicitudes para la prórroga del mismo, sino que debía suscribir las respectivas prórrogas.

48. La Sala encuentra que en efecto el artículo 6.° de la Ley 678 dispone que la conducta gravemente culposa es aquella en donde el daño es consecuencia de una infracción directa de la ley o de una inexcusable omisión en el ejercicio de las funciones del agente del Estado.

49. En el caso bajo estudio, se demostró que:

i) La señora Mariela Castillo Garzón había sido elegida como Alcaldesa del Municipio de Tena, durante el periodo 2001 – 2003.

ii) El 31 de diciembre de 2002, el Municipio de Tena suscribió con el Departamento de Cundinamarca el convenio interadministrativo de cofinanciación SOP-V-1119 cuyo objeto fue el diagnóstico, estudios, diseños y construcción de planta de tratamiento de agua potable, en la vereda Catalamonte.

iii) Dicho convenio tuvo una prórroga el 4 de septiembre de 2003, por el término de 90 días; posteriormente, la Alcaldesa Municipal solicitó[37] al Departamento de Cundinamarca dos prórrogas al convenio, respectivamente por 10 y 45 días, las cuales fueron aprobadas los días 10 de noviembre y 15 de diciembre de 2003, pero la Alcaldesa Municipal no las suscribió, razón por la cual el Departamento de Cundinamarca al haberse vencido el plazo del convenio, al no existir las prórrogas y al constatar que a la fecha no se habían ejecutado las obras, liquidó el convenio supra y ordenó al Municipio de Tena el reintegro del anticipo no amortizado, por la suma de $25.000.000.

50. En ese orden de ideas, la Sala considera que en efecto, el Municipio de Tena celebró una conciliación con el Departamento de Cundinamarca por las razones anteriormente señaladas y en efecto, de acuerdo a las consideraciones del Tribunal, la actora no manejó los negocios que tenía a su cargo, en este caso, el convenio supra con el cuidado que debía y faltó a su vigilancia con relación a la suscripción de las prórrogas, lo que generó que posteriormente se conciliara la suma que el Municipio de Tena debía reintegrar al Departamento de Cundinamarca por concepto del anticipo no amortizado, por lo que la autoridad judicial al resolver la segunda instancia en el proceso de repetición, interpretó de manera correcta y razonable el artículo 6.° de la Ley 678, al considerar que se había configurado la culpa grave, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.

51. Se debe recordar que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para efectos de que se configure el defecto en cuestión, se debe acreditar en el caso concreto que la interpretación que se hace de una norma jurídica sea grosera y arbitraria que traiga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, situación que no aconteció en el presente caso teniendo en cuenta que el ejercicio hermenéutico de interpretación del artículo 6.° de la Ley 678, se realizó de manera razonable.

52. Además, la Corte ha dicho que se trata de una de las causales más restringidas, dado que la interpretación de la ley es un escenario en el que se evidencian con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial que dentro del marco del Estado Social de Derecho se busca proteger al operador judicial de injerencias indebidas en su rol de resolver las controversias jurídicas que se sometan a su conocimiento a partir de la interpretación que estimen más ajustada al ordenamiento jurídico.

Conclusión de la Sala

53. En ese orden de ideas, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora.

54. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala negará las pretensiones del amparo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE:

PRIMERO. NEGAR el amparo interpuesto por la señora Mariela Castillo Garzón, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                          NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

                Presidente                                                    Consejera de Estado

          Consejero de Estado                   

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ         ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

             Consejero de Estado                                       Consejero de Estado

[1] “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”

[2] Cfr. Folio 10

[3] “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición".

[4] Cfr. Folios 130 a 143

[5] Cfr. Folios 148 a 154

[6] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

[7] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”.

[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02.

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02.

[10] Con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño.

[11]Corte Constitucional. Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

[12] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo.

[13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101.

[14] Teniendo en cuenta que la sentencia de 11 de diciembre de 2018, se notificó el 13 de diciembre de 2018 y la acción de tutela se presentó el 7 de junio de 2019.

^[15] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T-657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio.

^[16]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa.

^[17]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández

^[18]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería

^[19]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa

^[20]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

^[21]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

^[22]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001,  M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell.

^[23]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

^[24]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

^[25]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

^[26]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas.

[27] Constitución Política, Artículo 230.

[28] La Corte ha distinguido entre las disposiciones jurídicas (texto legal o enunciado normativo) y el producto de su interpretación (norma jurídica o contenido normativo) y, sobre la base de esa distinción, ha entendido que una misma disposición puede contener diversas normas jurídicas y que una misma norma jurídica puede estar contenida, a su vez, en diversas disposiciones. (Corte Constitucional, Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).

[29] Corte Constitucional, Sentencias T-1031 de 27 de septiembre de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T-1001 de 18 de septiembre de  2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[30] Cfr.Además, ha sostenido este Tribunal que entender la Constitución como un cuerpo armónico, supone concebir la estructura del Estado (parte orgánica), en función de la eficacia de los derechos constitucionales, los principios y los fines del estado (parte dogmática).

[31] Al respecto, esta Corporación en sentencia C-1026 de 26 de septiembre de  2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett indicó que “Si los jueces, por una parte, son los encargados de hacer efectivos los derechos y libertades individuales, y por otra, son los que realizan la labor de aplicación del derecho positivo a la realidad social, entonces puede afirmarse que, respecto de ellos, el principio de legalidad cobra una dimensión hermenéutica de gran importancia, en la medida en que durante el desarrollo cabal de sus funciones deben realizar varios ejercicios interpretativos, tanto de la ley, como de las circunstancias fácticas sobre las cuales habrán de decidir. Ahora, es claro que a partir del tránsito constitucional de 1991, con el reconocimiento (en el artículo 4 Superior) del valor normativo intrínseco de la Carta, esa labor de interpretación se debe conducir según los cauces que ha trazado la doctrina constitucional, especialmente en lo relativo a la protección de los derechos fundamentales; en efecto, sólo en la medida en que la labor hermenéutica del juez se ajuste a los dictados constitucionales, puede afirmarse que respeta el principio de legalidad”.

[32] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-1045 de 24 de octubre de 2008, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[33] Corte Constitucional, Sentencia T-629 de 2 de octubre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[34] Lo correcto es de 2003

[35] Corte Constitucional, C – 374 de 14 de mayo de 2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández

[36] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”

[37] El 24 de octubre y el 23 de noviembre de 2003