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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia de segunda instancia que niega pretensiones de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reliquidación de pensión de jubilación / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - No es un aspecto sujeto al régimen de transición pensional / PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Establecido por la Corte Constitucional / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
[P] para la Subsección es claro que el Tribunal accionado al negar la reliquidación pensional de la [actora] se cimentó en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, según el cual el IBL no es un tema sujeto de transición, por lo cual debía aplicarse lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 e incluir para la liquidación pensional solamente los factores salariales sobre los que se efectuaron cotizaciones al sistema general de pensiones. Obsérvese que ante la diferencia de criterios, esto es, entre las sentencias SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado y la del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, el Tribunal accionado adoptó el que consideró apropiado, en virtud a la libertad de interpretación y autonomía del juez, es decir, optó por aplicar el precedente jurisprudencial determinado en el 2018 por esta Corporación. En efecto, la autonomía e independencia de los jueces reconocida a nivel constitucional (C.P. Artículos 228 y 230), son facultades que le otorga el Estado y cuya limitación se enmarca por la constitución y las leyes (…)En esa medida, no puede afirmarse que el ad quem desconoció los derechos que asisten a la accionante, pues su decisión la adoptó con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a los factores salariales que debía aplicarse para las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición definido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para su caso, precisó los señalados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. Por lo tanto, la autoridad demandada no incurrió en el defecto invocado, toda vez que ante la disparidad de criterios sobre el mismo asunto, decidió acoger una de las posiciones desarrolladas al respecto por las Altas Cortes.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - No existe criterio unificado / IMPOSICIÓN DE CONDENA EN COSTAS - Debe ser revocada / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
[L]a posición mayoritaria de la Subsección “A” durante el trámite constitucional, en el tema de costas, ha sido que “[…] la accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75 % de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, con la debida indexación, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema […]”. Así las cosas, en atención al criterio desarrollado anteriormente, esta Subsección, procederá a amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán y, se dejará sin efectos el numeral 2 del ordinal 1 de la sentencia del 1 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso, núm. 25899-33-33-002-2017-00324-01 que impuso la condena en costas, incluyendo las agencias en derecho, por un valor de $50.000.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01868-01(AC)
Actor: LUZ MARINA RODRÍGUEZ DE VILLAQUIRÁN
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E
Temas: Reliquidación de pensión - Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 - Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 14 de junio de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
HECHOS RELEVANTES
- Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho
La señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Pensionales de la Protección Social, con el propósito de obtener la nulidad de la Resolución RDP 029417 del 24 de julio de 2017, por medio de la cual fue negada la solicitud de reliquidación pensional y, la Resolución RDP 038562 del 10 de octubre de la misma anualidad, que resolvió un recurso interpuesto en contra del primer acto administrativo. Igualmente, solicitó condenar a la entidad demandada a liquidarle la pensión jubilación con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 1.º de enero de 2016, de conformidad con lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985.
El 30 de mayo de 2018 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. La parte demandada apeló la anterior decisión. El 1.º de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó el restablecimiento concedido.
- Inconformidad
Señaló que la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional al tratarse de definir la competencia de los juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de Estado, para establecer la retroactividad de la ley, la jurisprudencia y la retrospectivitad. Esto al considerar si las sentencias emitidas por la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-023 de 2018, resultan aplicables al caso objeto de estudio, puesto que al 25 de julio de 2005 (fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005), contaba con 20 años de servicios prestados.
Afirmó que el Tribunal accionado al proferir la providencia del 1.º de noviembre de 2018 incurrió en un defecto sustantivo al interpretar erróneamente las normas y al hacer retroactivas las sentencias de la Corte Constitucional y la del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. Así, desconoció que tenía una situación jurídica y fáctica concreta y un derecho adquirido, razón por la cual, no podía aplicarlas. Consideró que la retrospectividad se predica de la interpretación de las normas, por acción de inconstitucionalidad o por nulidad de decretos gubernamentales, pero no a través de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Agregó que se desconoció el precedente vertical establecido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, en la que se indicó que al liquidar las pensiones de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, deben tenerse en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, de conformidad con lo expuesto en la Ley 33 de 1985.
Precisó que se incurrió en una vía de hecho por violación directa de la constitución al desconocer los artículos 29, 53 y 230 Superiores, el bloque de constitucionalidad y los preceptos de derecho internacional ratificados por el Congreso de la República, que son de obligatorio cumplimiento y se encuentran por encima del ordenamiento interno.
PRETENSIONES
Solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, derechos adquiridos, debido proceso y defensa. Asimismo, la aplicación de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad de los derechos laborales y de la inescindibilidad de la norma.
En consecuencia, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocar la providencia del 1.º de noviembre de 2018 y, en su lugar, ordenarle que emita una nueva decisión en la que disponga la reliquidación de su pensión con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios, con fundamento en la Ley 33 de 1985.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO
- Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E (ff.58-61)
El magistrado Jaime Alberto Galeano Garzón, solicitó rechazar por improcedente el amparo constitucional. Consideró que no se encuentra demostrado el requisito general de relevancia constitucional, pues la accionante pretende insistir en un tema legal que ya fue resuelto en el trámite ordinario. Adujo que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez.
De manera subsidiaria instó negar lo pretendido, teniendo en cuenta que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales ni que la decisión acusada incurrió en los defectos alegados. Precisó que en el caso de la accionante se dispuso que le sería aplicable el régimen contenido en las Leyes 33 y 62 de 1985 sobre el tiempo de servicios, edad y número de semanas cotizadas. Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, procedía para el IBL, la inclusión de los factores salariales referidos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales realizó aportes.
Indicó que la anterior decisión acogió los argumentos expuestos en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, que posee un carácter vinculante y obligatorio para la resolución de conflictos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El 14 de junio de 2019 la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, negó el amparo invocado por la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán. Señaló que no se configuró defecto alguno en la sentencia alegada, ni desconoció los derechos fundamentales de la accionante.
Sostuvo que la decisión adoptada por el Tribunal accionado fue con ocasión al cambio de tesis jurisprudencial establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018, situación que se encuentra conforme a derecho. Así las cosas, el Tribunal en la providencia de segunda instancia, sustentó de manera razonada las razones por las cuales se apartó del precedente contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2008.
IMPUGNACIÓN
La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó estudiar y desvirtuar cada uno de los defectos citados, así como las normas constitucionales citadas como violadas. Resaltó que tenía un derecho adquirido antes de la expedición de los fallos que fueron sustento para negar lo pretendido. Como sustento de lo anterior, presentó los mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela.
CONSIDERACIONES
Competencia.
La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[1], en cuanto estipula que “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005.
Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional. Veamos:
Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se argumente una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la providencia discutida; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
Problema jurídico.
En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el asunto bajo examen el análisis se centra en el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial.
Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta:
- ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la providencia del 1.º de noviembre de 2018 expuso las razones por las cuales para efectos de decidir sobre la reliquidación de la pensión de la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán aplicó el criterio definido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado?
- ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulnera los derechos de la demandante al condenarla en costas?
Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) Defecto sustantivo; (II) Desconocimiento del precedente judicial; (III) Posición de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre los factores salariales y el IBL de las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985: la sentencia discutida y (IV) condena en costas. Veamos:
I. Defecto sustantivo
En diferentes pronunciamientos[5], la Corte ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones[6]:
1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.
2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance.
3. Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada.
5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador.
6. Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales.
II. Desconocimiento del precedente judicial
La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela[7], pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma goza de unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que el respeto por el precedente jurisprudencial no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. No obstante, se ha admitido la separación del mismo siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta.
En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (i) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (ii) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad.
III. Posición de la Corte Constitucional sobre los factores salariales y el IBL para liquidar en las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985.
En sentencia C-258 de 2013[8] la Corte Constitucional resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el régimen especial de los congresistas establecido en el artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992. En dicha providencia se determinó que el artículo 17 de la referida Ley es constitucional si se entiende entre otras, que como factores de liquidación de la pensión sólo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. Asimismo, indicó que al no ser el ingreso base de liquidación (IBL) un aspecto sujeto a transición, las reglas que deben seguirse a todos los beneficiarios del citado régimen especial son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993.
La tesis acerca del IBL en el régimen de transición fue reiterada y acogida en la sentencia SU-230 de 2015 al extender a todos los demás regímenes especiales sujetos a la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el modo de promediar el ingreso base de liquidación contemplada en el inciso 3.º de dicha normativa.
Ahora, la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017 reiteró que a los beneficiarios del régimen de transición debe aplicárseles el IBL establecido en el artículo 21 y el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, lo que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre las cuales el afiliado haya cotizado durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional, lo que significa que no puede incluirse todos los factores salariales, en tanto sólo deben incorporarse aquellos que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los respectivos aportes.
En la referida sentencia, la Corte Constitucional hizo referencia a que en las providencias T-078/2014, A-326/2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, se dejó claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición únicamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el IBL.
-Posición del Consejo de Estado sobre los factores salariales y el IBL para liquidar las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010, con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09), C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila señaló que las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición y de la Ley 33 de 1985 se calculan con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, aunque sobre ellos, o alguno de ellos, no haya mención taxativa en la norma.
Ahora bien, el Consejo de Estado, en cuanto al IBL, mediante sentencia de unificación jurisprudencial emitida el 25 de febrero de 2016 por el Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve de la Sección Segunda de esta Corporación, en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01, consideró que la sentencia SU-230 de 2015 avaló la interpretación que tiene la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia de liquidar la pensión de jubilación con el promedio de los últimos 10 años de servicios de conformidad con el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
A su vez, precisó que la Corte Constitucional no se refirió a las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, que conoce de los regímenes especiales del sector público en materia pensional y que por más de veinte años ha sostenido que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial comprende la base (generalmente el ingreso salarial del último año de servicios) y el porcentaje dispuesto legalmente (que es por regla general el 75%), salvo para las pensiones de Congresistas y asimilados, en virtud de la cosa juzgada constitucional establecida en la sentencia C-258 de 2013.
De igual forma, sostuvo que la sentencia C-258 de 2013 no constituye precedente para extender la interpretación que allí se dispuso a la generalidad de las pensiones del régimen de transición, en tanto que los argumentos de la sentencia de constitucionalidad se limitaban a las normas de la Ley 4.° de 1992 artículo 17 y no a la interpretación de múltiples normas jurídicas en que se ha sustentado la liquidación de las pensiones del régimen de transición de los regímenes especiales del sector público.
Y si bien es cierto la anterior providencia se dejó sin efectos en el fallo proferido el 15 de diciembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado[9]; en la sentencia de reemplazo del 9 de febrero de 2017 se reiteró que el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe interpretarse de manera armónica, integral y en aplicación del principio de inescindibilidad normativa.
Igualmente, afirmó que la interpretación que ha venido aplicando es razonable y favorable tanto de los derechos laborales como de las finanzas públicas y en materia pensional se encuentran de por medio derechos constitucionales fundamentales que no pueden desconocerse. Además, precisó que debe interpretarse la noción de salario en sentido amplio y no restrictivo.
Por último, se advierte que la Sala Plena del Consejo de Estado, recientemente, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con ponencia del Consejero César Palomino Cortés, expediente radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, fijó la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición, en el sentido de aclarar que el IBL del inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 forma parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Para el efecto, se fijaron dos subreglas, la primera de ellas consiste en el período que debe tenerse en cuenta al liquidar la pensión y, la segunda, en los factores que deben incluirse en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición.
Específicamente, en lo que tiene que ver con el período computable en la liquidación pensional se dijo que:
- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el IBL será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC, según certificación que expida el DANE.
- Si faltare más de diez (10) años, el IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Y en lo concerniente a los factores salariales se advirtió que únicamente deberán incluirse en la liquidación pensional aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.
- Sentencia discutida
La señora Luz Marina Rodríguez Villaquirán pretende a través de la presente acción de tutela que se protejan sus derechos fundamentales fundamentales a la seguridad social, igualdad, derechos adquiridos, debido proceso y defensa. Asimismo, la aplicación de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad de los derechos laborales y de la inescindibilidad de la norma, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.
Para ello, afirmó que el Tribunal accionado al proferir la providencia del 1.º de noviembre de 2018 desconoció la sentencia del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. Se opuso a la aplicación retrospectiva y retroactiva de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y de la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en sus sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-023 de 2018, al indicar que fueron proferidas con posterioridad a la adquisición del estatus pensional.
La Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, por medio de fallo de tutela del 14 de junio de 2019, negó la acción de tutela presentada por la accionante. Consideró que no puede evidenciarse la configuración del defecto alegado en la sentencia acusada porque el Tribunal resolvió el caso con fundamento en interpretaciones que resultaban conformes con la normativa aplicable a los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, y en aplicación de la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado (ff.67-74).
En sede de impugnación, la señora Luz Marina Rodríguez manifestó que la sentencia acusada vulnera sus derechos fundamentales e incurre en un yerro judicial, por lo que solicita revaluar su situación y los derechos adquiridos. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela sobre la imposibilidad de aplicar el precedente actual del Consejo de Estado (ff.79-86).
Pues bien, en primer lugar se advierte que la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 029417 del 24 de julio de 2017 y RDP 038562 del 10 de octubre de esa misma anualidad, mediante las cuales la UGPP, negó la reliquidación de la pensión y resolvió en forma desfavorable un recurso. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a liquidarle la pensión de jubilación con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, a partir del 1.º de enero de 2016, de conformidad con lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985.
Asimismo, se observa que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá a través de fallo del 30 de mayo de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones, decisión que apeló la demandada. Y, el 1.º de noviembre de 2018 el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E la revocó y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda (ff. 24-29).
Como cuestión previa, el Tribunal indicó que para resolver el asunto objeto de estudio, acogería la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto de 2018, posición que según su dicho, concuerda con la asumida por la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia. Por lo tanto, indicó que a partir de la mencionada posición unificada, se superaban las diferencias que emergieron con las interpretaciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en especial, la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010 emitida por el Consejo de Estado.
Precisó que la decisión sería negar las pretensiones de la demanda, pues la señora Luz Rodríguez es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo cual, su derecho sería liquidado con las Leyes 33 y 62 de 1985 en lo relacionado con la edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto de la pensión, para efectos del IBL lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, con los factores salariales, sobre los cuales realizó aportes.
Luego de revisar el material probatorio allegado, las normas y la jurisprudencia del caso, precisó que no procedía conceder la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985, al considerar que para la integración del IBL estas normas no la cobijan.
En virtud de lo anterior, para la Subsección es claro que el Tribunal accionado al negar la reliquidación pensional de la señora Luz Marina Rodríguez Villaquirán se cimentó en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, según el cual el IBL no es un tema sujeto de transición, por lo cual debía aplicarse lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 e incluir para la liquidación pensional solamente los factores salariales sobre los que se efectuaron cotizaciones al sistema general de pensiones.
Obsérvese que ante la diferencia de criterios, esto es, entre las sentencias SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado y la del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, el Tribunal accionado adoptó el que consideró apropiado, en virtud a la libertad de interpretación y autonomía del juez, es decir, optó por aplicar el precedente jurisprudencial determinado en el 2018 por esta Corporación. En efecto, la autonomía e independencia de los jueces reconocida a nivel constitucional (C.P. Artículos 228 y 230), son facultades que le otorga el Estado y cuya limitación se enmarca por la constitución y las leyes.
Desde esa perspectiva, los jueces de la República, en su labor de administrar justicia, pueden a través de una carga argumentativa suficiente, clara y explícita aplicar e interpretar los mandatos abstractamente definidos por el legislador. De igual forma, apartarse de los dictados de los fallos de sus superiores o adoptar una de las tesis cuando sobre el mismo asunto versen diversas posiciones.
Es precisamente de esta prerrogativa de la cual se revisten los funcionarios judiciales para optar por la interpretación que según su leal saber y entender consideren más apropiada y frente a la cual le está vedado al juez constitucional cualquier consideración; máxime cuando el juez natural en un legítimo ejercicio de la autonomía e independencia judicial decide razonablemente una de las posiciones que puede asumirse sobre el tema en discusión.
En esa medida, no puede afirmarse que el ad quem desconoció los derechos que asisten a la accionante, pues su decisión la adoptó con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta respecto a los factores salariales que debía aplicarse para las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición definido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para su caso, precisó los señalados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se hubiesen efectuado cotizaciones. Por lo tanto, la autoridad demandada no incurrió en el defecto invocado, toda vez que ante la disparidad de criterios sobre el mismo asunto, decidió acoger una de las posiciones desarrolladas al respecto por las Altas Cortes.
De otra parte, la Subsección encuentra sin asidero alguno el argumento expuesto por el accionante, en el sentido de que no pueden aplicarse sentencias de unificación proferidas después de consolidarse su derecho pensional, toda vez que el organismo judicial debe estudiar los pronunciamientos jurisprudenciales vigentes al momento de definir el asunto asignado para su resolución.
Además, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, expuso, al momento de decidir sobre la reliquidación de la pensión de la señora Rodríguez Villaquirán, las razones por las cuales consideró pertinente acoger el criterio fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018.
Por otra parte, pese a que la accionante no alegó en el escrito de tutela ni en la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia, la decisión de condena en costas emitida por el Tribunal accionado, se considera pertinente efectuar las siguientes precisiones.
IV. Condena en costas
-De la relevancia constitucional
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa al sostener que el juez de tutela solamente puede analizar casos que tengan una marcada y evidente relevancia constitucional[10]. Por el contrario, cuando la discusión se limite a aspectos eminentemente legales, en los que no se esté involucrado de por medio un derecho fundamental, no hay lugar a un estudio de fondo del caso. En cuanto a ello el máximo tribunal constitucional ha determinado que este requisito tiene tres finalidades: 1. Evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, 2. Impedir que dicha acción se convierta en una instancia adicional y 3. Preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
La afirmación precedente encuentra sustento en el entendido de que la omisión de este requisito genera que el juez de tutela se pronuncie sobre asuntos que han sido asignados a autoridades judiciales específicas y, por ende, termine adoptando decisiones judiciales que excederían su marco de acción y que podrían causar inseguridad jurídica. En ese orden, sólo cuando un asunto tenga marcada relevancia constitucional, y cumpla los demás requisitos generales, puede entenderse que el juez constitucional está habilitado para el estudio del fondo de los reproches planteados.
En esa línea de ideas, para verificar esta exigencia general, resulta esencial realizar un examen de lo alegado por el accionante en el escrito de tutela, con el fin de determinar si los derechos referidos como amenazados y vulnerados revisten la condición de fundamentales al ser protegidos por la Constitución Política y si los argumentos expuestos soportan la petición de amparo. En ese sentido, el examen de la relevancia constitucional envuelve la demarcación de una posible vulneración a un derecho fundamental, de conformidad con lo expuesto por el peticionario de la tutela.
- Caso bajo estudio.
La autoridad accionada, en el ejercicio de su autonomía judicial, consideró pertinente condenar en costas en ambas instancias a la parte accionante y para el efecto fijó, como agencias en derecho, el valor de cincuenta mil pesos moneda legal ($50.000 M/L).La anterior situación por sí misma no vulnera los derechos fundamentales de la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán ni desconoce las normas que lo regulan.
En cuanto a las solicitudes de amparo constitucional que pretenden obtener una decisión que los exonere de costas, la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante la sentencia del 17 de octubre de 2018,[11] sustentó en un caso similar que, en los términos de la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, deben cumplirse unos requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones judiciales y se “(…) requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas (…)”. Así, con fundamento en lo anterior, negó el amparo constitucional.
Bajo ese entendido, frente al tema de costas, no puede predicarse que solamente con la orden impartida se desconozcan los derechos fundamentales de la accionante, pues el legislador fijó unas reglas para que cada autoridad judicial pueda decidir sobre las mismas y no existe prueba alguna que evidencie la presunta afectación generada a la demandante con su declaratoria y, que en el caso particular, amerite la intervención del juez de tutela, pues, se reitera, la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo que desconozca la competencia y autonomía del juez ordinario.
- Liquidación de Costas
Ahora bien, en el caso concreto la sentencia de segunda instancia, declaró “de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, se condena en costas en ambas instancias a la parte accionante según lo señalado en precedencia; para tales efectos se fija como agencias en derecho el valor de cincuenta mil pesos moneda legal ($50.000 M/L). Liquídense por secretaría de[l] a quo”.
Teniendo en cuenta lo anterior, en dicha orden se dispuso realizar el proceso de liquidación de costas. Al respecto, el artículo 366 del Código General del proceso determinó lo siguiente:
“Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:
(…)
5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas. La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. (…)”
En ese sentido, si la señora Luz Rodríguez evidencia presuntas irregularidades en la liquidación de las costas, es preciso advertir que una vez aprobada, cuenta con los recursos de reposición y apelación para controvertir lo allí ordenado, conforme a lo señalado en el numeral 5.º del artículo 366 del Código General del Proceso. En el caso particular, el Tribunal fijó el valor de $50.000 como condena por concepto de agencias en derecho.
Sin embargo, en el expediente no obra prueba alguna de la aprobación de la liquidación de las costas, ni de las actuaciones surtidas por la accionante, aunado a que tampoco manifestó, en el escrito de tutela ni en la impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia emitido por la Sección Primera del Consejo de Estado, inconformidad alguna sobre la fijación y liquidación de las mismas.
- Decisión mayoritaria
No obstante, la posición mayoritaria de la Subsección “A” durante el trámite constitucional, en el tema de costas, ha sido que “[…] la accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones consistentes en reliquidar su pensión con el 75 % de los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior a la fecha de su retiro efectivo, con la debida indexación, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema […]”.
Así las cosas, en atención al criterio desarrollado anteriormente, esta Subsección, procederá a amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán y, se dejará sin efectos el numeral 2.º del ordinal 1.º de la sentencia del 1.° de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso, núm. 25899-33-33-002-2017-00324-01 que impuso la condena en costas, incluyendo las agencias en derecho, por un valor de $50.000.
En conclusión: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E al proferir el fallo del 1.º de noviembre de 2018 no incurrió en un defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente judicial, porque ante la diferencia de criterios entre las sentencias SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado y la del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, podía optar por una de ellas.
Sin embargo, en atención al criterio mayoritario desarrollado por la Subsección en materia de costas, se considera que el Tribunal accionado desconoció a la accionante el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
Por lo tanto, se modificará la sentencia del 14 de junio de 2019 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado en lo relacionado con la condena en costas, en lo demás, se confirmará la decisión que denegó la solicitud de tutela interpuesta por la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo aquí expuesto
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
Primero: Modificar la providencia del 14 de junio de 2019 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, para en su lugar;
Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán.
Dejar sin efectos el numeral 2.º del ordinal 1.º de la sentencia del 1.° de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso, núm. 25899-33-33-002-2017-00324-01 que impuso la condena en costas, incluyendo las agencias en derecho, por un valor de $50.000.
Segundo: Confirmar en lo demás, la providencia del 14 de junio de 2019 proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado que denegó la solicitud de tutela interpuesta por la señora Luz Marina Rodríguez de Villaquirán contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de conformidad con lo aquí expuesto.
Tercero: Notificara las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.
Cuarto:Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Quinto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Salvo parcialmente el voto
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
DASH
[1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
[2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, , T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015.
[3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.
[4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.
[5] Ver entre otras, sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[7] Ver entre otras sentencias: T-446/13. T-360/14 y T-309/15.
[8] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[9] Radicado 1001-03-15-000-2016-01334-01.
[10] Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: C-590 de 2005, T-160 de 2010 y SU-041 de 2018.
[11] Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03286-00(AC). Actor: Sigifredo Duque Giraldo. Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda. M.P. César Palomino Cortes.
Publicado Por: enero 12, 2020