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CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVO – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN EN MATERIA DE PENSIONES – Requisitos
El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición (…) Más adelante, el Acto Legislativo 1 de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política»,en su parágrafo 4º transitorio, impuso un límite temporal a la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 (…) la norma constitucional mencionada estableció dos condiciones para que pudiera seguirse aplicando el régimen de transición más allá del 31 de julio de 2010: (i) que el beneficiario hubiera cotizado al menos 750 semanas, o tuviera el tiempo de servicios equivalente, en la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo (25 de julio de 2005), y (ii) que la misma persona adquiera el derecho a la pensión, conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que le sean aplicables, antes del 31 de diciembre de 2014. La importancia de analizar el régimen de transición y determinar si resulta aplicable a cierta persona, radica en que quienes resulten beneficiados con el mismo adquieren el derecho a la pensión cuando cumplan con las exigencias establecidas en las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993 que les sean aplicables, principalmente, las Leyes 33 de 1985 o 71 de 1988 «pensión por aportes», según el caso (tratándose de servidores o ex servidores públicos)
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988 / ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005
CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL CAJANAL – Liquidación / TRASLADO MASIVO AL ISS – Competencia para reconocimiento pensional según fecha de cumplimiento de requisitos / UGPP – Receptora de obligación pensional de CAJANAL
El Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL EICE (artículo 1º) y dispuso el traslado masivo de sus afiliados al ISS (artículo 4º). En cuanto a la competencia para el reconocimiento de pensiones, el artículo 3º del mismo Decreto 2196, dejó a cargo de CAJANAL EICE únicamente el reconocimiento de los derechos pensionales delos afiliados a esa entidad que hubieran cumplido requisitos para obtener la prestación antes del traslado masivo al ISS, siendo este último instituto el responsable de las pensiones de las personas que cumplieran los requisitos correspondientes después de esa fecha. La competencia de CAJANAL EICE en liquidación, respecto de los afiliados que cumplieron requisitos para pensionarse antes del 1° de julio de 2009, se trasladó a la UGPP creada por la Ley 1151 de 2007
FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 / DECRETO 2196 DE 2009
COLPENSIONES – Competencia pensional / UGPP Y COLPENSIONES – Reglas de competencia . Reiteración
Mediante el Decreto 2012 de 2012 se suprimieron del objeto del ISS todas las funciones correspondientes a la administración del régimen de prima media con prestación definida; y con el Decreto 2013 de 2012 se ordenó la supresión y liquidación del ISS. Ambos decretos entraron a regir el 28 de septiembre de 2012, fecha de su publicación. En la misma fecha, 28 de septiembre de 2012, inició la vigencia del Decreto 2011, «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones»
FUENTE FORMAL: DECRETO 2012 DE 2012/ DECRETO 2013 DE 2012 / DECRETO 813 DE 1994 / DECRETO 2527 DE 2000 / DECRETO 2196 DE 2009
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las reglas de competencia de UGPP y Colpensiones ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 11001-03-06-000-2016-00156-00 del 14 de diciembre de 2016. Ver también radicados No. 11001-03-06-000-2017-00016-00 del 22 de mayo de 2017, 11001-03-06-000-2015-00029-00 del 1 de Junio de 2017 y. 11001-03-06-000-2016-00212-00 del 20 de febrero de 2017, entre otros
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00187-00(C)
Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES)
Asunto: Entidad competente para el reconocimiento y pago de una pensión de vejez. Ley 797 de 2003.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
- ANTECEDENTES
1. El señor Gustavo Martínez Amaris, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 5.007.994, nació el 19 de noviembre de 1956 y actualmente tiene 63 años[1].
2. El señor Hernández prestó sus servicios laborales y cotizó para pensión, en las siguientes entidades y durante los siguientes periodos[2]:
Sector privado:
- Desde el 11 de enero de 1978 al 15 de julio de 1978 en Jardines de Paz y realizó aportes al ISS (hoy Colpensiones).
- Desde el 16 de julio de 1978 al 26 de febrero de 1980 en Gaseosas Posada Tobón y realizó aportes al ISS (hoy Colpensiones).
- Desde el 27 de octubre de 1980 al 1 de febrero de 1982 en J. Glotmann y realizó aportes al ISS (hoy Colpensiones).
- Desde el 2 de febrero de 1982 al 1 de enero de 1990 en Prolicores y realizó aportes al ISS (hoy Colpensiones).
- Desde el 1 de abril de 2006 al 30 de abril de 2006 en SICA Limitada y realizó aportes al ISS (hoy Colpensiones).
- Desde el 1 de junio de 2008 al 30 de junio de 2008 como independiente con aportes al ISS (hoy Colpensiones).
Sector Público
- Desde el 7 de abril de 1990 al 19 de septiembre de 2005 en la Gobernación del Magdalena y realizó aportes a Cajanal.
3. El 19 de febrero de 2019, el señor Gustavo Martínez Amaris solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez[3].
4. Mediante Resolución del 22 de mayo de 2019, Colpensiones resolvió declarar la falta de competencia para resolver la solicitud de pensión de vejez, por considerar que esa entidad no es la última a la que el señor Martínez Amaris realizó cotizaciones y porque para el momento en el que cumplió los 62 años se encontraba inactivo en Colpensiones y remitió las diligencias a la UGPP [4].
5. Mediante Resolución del 23 de septiembre de 2019, la UGPP dispuso no ser la autoridad competente para resolver la solicitud de pensión de vejez elevada por el señor Martínez Amaris. Lo anterior, por considerar que de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 813 de 1994 corresponde a Colpensiones por traslado voluntario[5].
6. Mediante escrito del 23 de octubre de 2019, Colpensiones solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la UGPP.
- TRÁMITE PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la secretaría de esta corporación por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos[6].
Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor Gustavo Martínez Amaris[7].
- ARGUMENTOS DE LAS PARTES INTERVINIENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)
Colpensiones no se manifestó en el curso de esta actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos de los cuales se vale para declarar su incompetencia se encuentran en la Resolución SUB 28416 del 31 de enero de 2019 y en el escrito presentado a la Sala de Consulta en el que solicitó resolver el conflicto negativo de competencias administrativas.
En los documentos mencionados, la entidad argumentó que para el momento en el que el solicitante cumplió los 62 años se encontraba inactivo en Colpensiones.
Agregó que el presente caso se trata de una pensión de jubilación por aportes, contemplada en la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, y aunque Colpensiones fue la última entidad a la que el solicitante realizó cotizaciones, las mismas no se hicieron por un periodo igual o superior a seis años, razón por la cual es la UGPP la autoridad encargada de estudiar la solicitud elevada por el señor Martínez Amaris[8].
2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)
Señaló que al solicitante le era aplicable el régimen de transición por haber prestado más de 15 años de servicio antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones y por tanto le era aplicable la Ley 71 de 1988.
En virtud de lo anterior, sostuvo que al señor Martínez Amaris le era aplicable lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 que permite computar tiempos públicos y privados y que señala como requisito 1300 semanas y 62 años de edad, los cuales cumplió el 19 de noviembre de 2018.
Agregó que el señor Martínez se trasladó voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales el 1 de abril de 2006, por lo tanto la competencia es de Colpensiones.
IV. CONSIDERACIONES
- Competencia de la Sala y términos legales
- Competencia
La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento
administrativo». Su
Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas
generales»[9] se
contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al
cual:
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
[…]
En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
[…]
10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
[…]
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como surge del análisis de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, Colpensiones y la UGPP.
Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Gustavo Martínez Amaris.
Asimismo, ambas autoridades negaron tener la competencia para resolver la solicitud de reconocimiento pensional.
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.
- Términos legales
El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»[10]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida».
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a los que están sujetos las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
- Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
3. Problema jurídico
En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad a la que le compete resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de la pensión reclamada por el señor Gustavo Martínez Amaris.
Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará: (i) si el peticionario es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (ii) Competencia de la UGPP (iii Competencia de Colpensiones, iv) asignación de competencia entre Colpensiones y UGPP y v) el caso concreto .
4. Análisis del conflicto planteado
a. Régimen de transición en materia de pensiones
El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición:
Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.
Más adelante, el Acto Legislativo 1 de 2005, «[p]or el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política»,en su parágrafo 4º transitorio, impuso un límite temporal a la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera:
Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.
Como se observa, la norma constitucional mencionada estableció dos condiciones para que pudiera seguirse aplicando el régimen de transición más allá del 31 de julio de 2010: (i) que el beneficiario hubiera cotizado al menos 750 semanas, o tuviera el tiempo de servicios equivalente, en la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo (25 de julio de 2005), y (ii) que la misma persona adquiera el derecho a la pensión, conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que le sean aplicables, antes del 31 de diciembre de 2014[11].
La importancia de analizar el régimen de transición y determinar si resulta aplicable a cierta persona, radica en que quienes resulten beneficiados con el mismo adquieren el derecho a la pensión cuando cumplan con las exigencias establecidas en las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993 que les sean aplicables, principalmente, las Leyes 33 de 1985 o 71 de 1988 «pensión por aportes», según el caso (tratándose de servidores o ex servidores públicos).
b. Competencias de la UGPP. Reiteración[12]
La Ley 100 de 1993 en el artículo 52 determinó que el régimen de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS y que las cajas, fondos o entidades de previsión social entonces existentes, lo administrarían respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistieran.
En el nivel nacional, la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL se creó por la Ley 6ª de 1945 para atender las prestaciones sociales de los empleados y obreros nacionales, incluida la pensión de jubilación. El Decreto 2196 de 2009[13] ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL EICE (artículo 1º) y dispuso el traslado masivo de sus afiliados al ISS (artículo 4º)[14].
En cuanto a la competencia para el reconocimiento de pensiones, el artículo 3º del mismo Decreto 2196[15], dejó a cargo de CAJANAL EICE únicamente el reconocimiento de los derechos pensionales delos afiliados a esa entidad que hubieran cumplido requisitos para obtener la prestación antes del traslado masivo al ISS, siendo este último instituto el responsable de las pensiones de las personas que cumplieran los requisitos correspondientes después de esa fecha.
La competencia de CAJANAL EICE en liquidación, respecto de los afiliados que cumplieron requisitos para pensionarse antes del 1° de julio de 2009[16], se trasladó a la UGPP creada por la Ley 1151 de 2007[17].
La Ley 1151 en cita, artículo 156, había dispuesto:
Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003;
ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. (…)
Destaca la Sala el numeral i), conforme al cual la Unidad se crea con el objeto de que asuma «El reconocimiento de derechos pensionales… causados…», a cargo de las administradoras del régimen de prima media del nivel nacional y de las entidades públicas nacionales que reconocieran esos derechos, cuando se ordenara su supresión y liquidación.
El estatuto orgánico de la UGPP, contenido en el Decreto Ley 169 de 2008[18], describió el objeto de la Unidad así:
Artículo 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones:
- En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas:
- El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la Ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras. De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral…. (Subraya la Sala).
Como lo ha reiterado la Sala en múltiples pronunciamientos sobre conflictos de competencia en materia pensional, que la UGPP y Colpensiones conocen, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, determinan que la UGPP es la entidad competente para reconocer:
(i) los derechos pensionales causados antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos del nivel nacional, y
(ii) los derechos de los servidores públicos del nivel nacional que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora.
c. Competencia de Colpensiones. Reiteración[19]
Como ya se señaló, para la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 estableció la competencia general del Instituto de los Seguros Sociales, ISS, hoy Colpensiones.
La supresión del ISS se contempló en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007[20], disposición que igualmente creó la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, como la entidad pública administradora del régimen de prima media con prestación definida:
Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C.
Mediante el Decreto 2012 de 2012 se suprimieron del objeto del ISS todas las funciones correspondientes a la administración del régimen de prima media con prestación definida; y con el Decreto 2013 de 2012 se ordenó la supresión y liquidación del ISS. Ambos decretos entraron a regir el 28 de septiembre de 2012, fecha de su publicación.[21]
En la misma fecha, 28 de septiembre de 2012, inició la vigencia del Decreto 2011[22], «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones», en el cual se ordenó:
Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
Los afiliados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, mantendrán su condición, derechos y obligaciones que tienen, en el mismo régimen administrado por Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, sin que ello implique una selección o traslado de régimen de Sistema General de Pensiones.
Para estos efectos, el traslado de la información de cada uno de los afiliados y pensionados del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, se hará observando la debida reserva y confidencialidad, y no requerirá de autorización alguna del afiliado o pensionado, teniendo en cuenta que su transferencia opera como consecuencia de lo establecido en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá:
1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente Decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo.[23]
La UGPP y Colpensiones han sido destinatarias de las reiteradas decisiones en las cuales la Sala ha sustentado, con base en la normativa transcrita, que Colpensiones tiene la competencia general para resolver el reconocimiento de derechos pensionales en el régimen de prima media y que la UGPP solo puede reconocer aquellos que se ajustan a los mandatos de la Ley 1151 de 2007, artículo 156, y del Decreto Ley 169 de 2008.
d. Reglas de competencia entre Colpensiones y la UGPP. Reiteración
Con base en lo establecido en los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000 anteriormente revisados, así como con lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009 (por el cual se ordenó la liquidación de CAJANAL)[24], la Sala ha expresado en diferentes conflictos lo siguiente:
La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, le permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida:
- Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009[25] adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal.
- Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad.
- En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación.[26]
Es así que sí un beneficiario del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, le es aplicable el régimen de la Ley 33 de 1985 o el de la Ley 71 de 1988, y cotizó al ISS o se trasladó voluntariamente a esta entidad, la competencia para el reconocimiento pensional será de Colpensiones, siempre y cuando no cumpla con los requisitos del decreto reglamentario de la Ley 71 de 1988, cuando sea aplicable el régimen de pensión por aportes.
5. El caso concreto
Debe advertirse que la Sala analizará el caso del señor Gustavo Martínez Amaris tomando como base la información que aparece en el expediente del conflicto, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la entidad que sea declarada competente, de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional y de la historia laboral del solicitante, con el fin de determinar si le corresponde o no, y bajo qué régimen, el derecho que reclama.
Así las cosas, de acuerdo con la información que obra en el expediente la historia laboral del solicitante se resume así:
Para proceder a resolver de fondo el presente conflicto de competencias administrativas, la Sala analizará en primer lugar el cumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen legal que le resulta aplicable al señor Martínez Amaris en materia pensional, pues Colpensiones señala que es beneficiario del régimen de transición, porque al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, contaba con 15 años de aportes, por lo que le aplicaría la Ley 71 de 1988.
Por su parte, la UGPP indica que el peticionario no es beneficiario del régimen de transición por cuanto a 31 de diciembre de 2014, fecha hasta la que se mantiene el régimen de transición, no había cumplido los requisitos legales para pensionarse y y debe pensionarse bajo las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Ahora bien, el señor Martínez Amaris nació el 19 de noviembre de 1956 y, de acuerdo con los documentos allegados al expediente, laboró en el sector privado entre el 11 de enero de 1978 al 1 de enero de 1990 con cotizaciones a Colpensiones.
Posteriormente, de acuerdo con el reporte de semanas cotizadas expedido por Colpensiones, el señor Martínez Amaris trabajó en la Gobernación del Magdalena desde el 7 de abril de 1990 al 19 de septiembre de 2005, con cotización a Cajanal y regresó el 1 de abril de 2006, donde cotizo hasta el 30 de junio de 2008.
En este punto, vale la pena recordar que el artículo 13[27] del Decreto 692 de 1994 estableció que la pertenencia o «afiliación» al Sistema de Seguridad Social no se pierde por dejar de cotizar, simplemente se pasa a la categoría de afiliado inactivo, por lo que las personas no pueden considerarse «desafiliadas» o «excluidas»del Sistema de Seguridad Social.
Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones a nivel nacional el peticionario cumplía con los requisitos establecidos para ser beneficiario del régimen de transición, conforme a lo regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, habida cuenta de que contaba con más de 15 años de servicios prestados.
Sin embargo, el Acto Legislativo 01 es claro al señalar que el régimen de transición no puede extenderse más allá del 31 de diciembre de 2014, fecha para la cual el solicitante aún no había causado el derecho pensional por cuanto no tenía los 60 años de edad exigidos por la Ley 71 de 1988, pensión de jubilación por aportes, razón por la cual no puede continuar con el régimen de transición.
Así las cosas, el solicitante habría perdido la posibilidad de pensionarse bajo el régimen de transición, es decir, de conformidad con los requisitos establecidos en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988.
En esa medida, el régimen legal, presuntamente, aplicable al peticionario en materia pensional es el consagrado en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. A la luz de este régimen, para el caso de los hombres, se adquiere el estatus pensional cuando se alcanza la edad de 62 años y un mínimo de 1.000 semanas de cotización, las cuales se incrementaron gradualmente hasta alcanzar las 1.300 semanas en la actualidad[28].
Según los requisitos señalados, el señor Martínez Amaris cumplió 62 años de edad el 19 de noviembre de 2018, fecha en la que adquirió el estatus pensional, toda vez que, al cotizar como independiente al ISS entre el 1º de junio de 2008 y el 30 de junio de 2008, ya había completado las 1300 semanas requeridas por la norma.
En conclusión, si bien es cierto que al momento de cumplir 62 años, esto es, 19 de noviembre de 2018, el solicitante se encontraba inactivo en Colpensiones, también lo es que en el 2008 ya había cumplido las semanas requeridas para pensionarse a la espera de la edad, siendo Colpensiones la última entidad a la que realizó los aportes. En consecuencia, es evidente que bajo el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993 es dicha entidad la que tiene la competencia para estudiar y resolver de fondo la solicitud presentada por el peticionario.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional elevada por el señor Gustavo Martínez Amaris.
SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que adelante la actuación administrativa de manera inmediata.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor Gustavo Martínez Amaris.
CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
REINA CAROLINA SOLORZANO HERNÁNDEZ
Secretaria de la
Sala
[1] Folio 5.
[2] Folio 3.
[3] Folio 6
[4] Folios 6 a 8
[5] Folios 9 y 10.
[6] Folio 16.
[7] Folio 19.
[8] Folios 1 a 4 y 6 a 8.
[9] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
[10] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: «Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto».
[11]Así lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto Nº 2194 de 2013.
[12] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 11001-03-06-000-2018-00239-00 del 30 de abril de 2019.
[13]Decreto 2196 de 2009 (12 de Junio) «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones».
«Artículo 1. Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, creada por la Ley 6 de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación «Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación».// (…) En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.»
[14] Decreto 2196/09, artículo 4o. «Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS. »
[15] Decreto 2196/09, artículo 3o. «Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. / En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4o del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia. »
[16]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 7 de diciembre de 2015. Radicación 1100103000020150014900.
[17] Ley 1151 de 2007 (24 de julio) “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
[18]Decreto Ley 169 de 2008 (23 de enero) «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
[19] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 11001-03-06-000-2018-00239-00 del 30 de abril de 2019.
[20] Ley 1151 de 2007 (julio 24) «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. »
[21] Decreto 2012 de 2012 (septiembre 28) «Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS» // Decreto 2013 de 2012 (septiembre 28) «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones. » // Ambos decretos se publicaron en el Diario Oficial 48.567 del 28 de septiembre de 2012 y entraron a regir en la misma fecha.
[22] Publicado en el Diario Oficial 48.567 del 28 de septiembre de 2012.
[23] Decreto 2011/ 12, Artículo 5°. «Pensiones causadas. Las pensiones de los afiliados a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, causadas antes de la entrada en vigencia del presente decreto, serán reconocidas y pagadas por esta entidad, hasta tanto la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, y Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), asuman dichas competencias. »
[24] En concordancia con los Decretos 5021 de 2009, 4168 de 2011, 4269 de 2011, 575 de 2013 y Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2013.
[25] Fecha en la cual se realizó el traslado masivo de afiliados de CAJANAL en Liquidación al ISS, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009.
[26] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado No. 11001-03-06-000-2016-00156-00 del 14 de diciembre de 2016. Ver también radicados No. 11001-03-06-000-2017-00016-00 del 22 de mayo de 2017, 11001-03-06-000-2015-00029-00 del 1 de Junio de 2017 y. 11001-03-06-000-2016-00212-00 del 20 de febrero de 2017, entre otros.
[27] «Artículo 13. Permanencia de la afiliación. La afiliación al sistema general de pensiones es permanente e independiente del régimen que seleccione el afiliado. Dicha afiliación no se pierde por haber dejado de cotizar uno o varios períodos, pero podrá pasar a la categoría de inactivos, cuando tenga más de seis meses de no pago de cotizaciones.» (Resalta la Sala).
[28] El artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, establece los requisitos para adquirir la pensión de vejez, en los siguientes términos:
«Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones:
1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre.
A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre.
2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo.
A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015».
Publicado Por: abril 1, 2020