76001-23-33-000-2016-01502-01(3353-18) Sección 2 2020

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto

El fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la suspensión de la caducidad por conciliación prejudicial, ver: C. de E., Sección Tercera, sentencia de 25 de noviembre de 2009, radicación: 37555, C.P.: Enrique de Jesús Gil Botero. En cuanto a la procedencia de la caducidad de la reclamación de otrora prestaciones periódicas por terminación de la relación laboral, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de marzo de 2019, radicación: 5019-14, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECLAMACIÓN DE PRESTACIONES PERIÓDICAS – No sujeta a caducidad / ACREENCIAS LABORALES DEBIDAS EN VIGENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestaciones periódicas / CADUCIDAD – Improcedencia

Por regla general, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento; sin embargo, puede presentarse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Los derechos laborales se catalogan como periódicos mientras se encuentre vigente el vínculo laboral del servidor público. La demandante afirmó que al momento de presentar la demanda se encontraba vinculada al servicio oficial, lo cual fue aceptado por la parte accionada al descorrer el término para contestar el libelo introductorio. La vigencia del vínculo laboral de la demandante con el departamento del Valle del Cauca permitía discutir el monto de su asignación salarial como auxiliar administrativo 407 – grado 01, el que considera debe nivelarse con el establecido para el cargo de auxiliar administrativo 407 – grado 08, ya que desempeña iguales funciones. En efecto, dicha pretensión y su incidencia en el pago de los demás emolumentos laborales, atañe a derechos prestacionales de carácter periódico, por ello la demanda podía interponerse en cualquier tiempo y esa circunstancia permite concluir que no se configuró la caducidad del medio de control.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 76001-23-33-000-2016-01502-01(3353-18)

Actor: ALBA INÉS JIMÉNEZ VÁSQUEZ

Demandado: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas:                   Apelación de excepciones previas

AUTO INTERLOCUTORIO              __________________________________________________________________

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la decisión de 17 de mayo de 2018, adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia.

1.            Antecedentes

1.1.  Pretensiones de la demanda

La señora Alba Inés Jiménez Vásquez, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el Oficio 0102-035-01 de 2 de febrero de 2015, suscrito por la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional del departamento del Valle del Cauca, que negó la homologación y nivelación salarial y el consecuente impacto en la liquidación de sus salarios y prestaciones sociales.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó lo siguiente: i) nivelar su asignación salarial, a partir de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos conforme a los cuales se le venían pagando sus emolumentos laborales; y ii) reconocer las consecuencias de tal reajuste en la liquidación de sus salarios y prestaciones sociales.

1. Actuación procesal

1. Auto apelado

El 17 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA[1], declaró probada la excepción de caducidad, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. La actora refiere que los Decretos 1867 de 1999 y 15 de 2000 establecieron la planta de personal del departamento del Valle del Cauca; sin embargo, fueron anulados por el Consejo de Estado. Esta situación generó una discriminación salarial frente al cargo que ocupa en carrera como asistente administrativo, grado 01, en contraste con la planta de personal que cobró vigencia ante la aludida declaratoria de nulidad.

• El acto administrativo enjuiciado no definió la situación jurídica de la demandante frente a su asignación salarial, ya que ello quedó establecido en los Decretos 1867 de 1999 y 15 de 2000, que definieron su clasificación en el cargo que ocupa actualmente. En consecuencia, la interesada debió demandar estos últimos actos, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, lo cual no se verificó en el sub lite, ya que la demandante pretende revivir un debate judicial que debió desatarse hace más de 16 años.

• Adicionalmente, la decisión del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los mencionados actos no tiene la facultad de modificar situaciones consolidadas.

1. Recurso de apelación

Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación[2], con fundamento en los siguientes razonamientos:

Conforme lo ha establecido el Consejo de Estado, en este caso se está debatiendo una prestación periódica, de tracto sucesivo, y se pretende un derecho laboral, cuyo carácter es irrenunciable. Igualmente, debe aplicarse el principio de favorabilidad que opera en beneficio del trabajador.

El ente territorial demandado actuó de manera irresponsable y desconoció los derechos laborales de la actora. Además, «los decretos salieron en su término, pero la modificación que es lo que estamos peleando en esta acción se hizo dentro de los términos para instaurar la demanda».

• Consideraciones

• Problema jurídico

Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si se configuró la excepción de caducidad del medio de control, en los términos indicados por el a quo.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) carácter unitario y periódico de las prestaciones sociales; y iii) solución al caso concreto.

• Caducidad del medio de control

Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad.

En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial[3].

En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia^[4].

Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así:

Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando:

[…]

c)  Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […].

d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo;

[…]

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

[…]

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

[…]. (Se resalta).

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo.

A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende, por una sola vez, el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»[5].

•  Carácter unitario y periódico de las prestaciones sociales

Para efectos de determinar el carácter unitario o periódico de prestaciones sociales como primas y cesantías, entre otros emolumentos laborales, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido, como criterio, la culminación o vigencia de la relación laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues, a partir de ese momento, se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador. Al respecto, ha concluido:[6]

En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral. (Resaltado del texto).

Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, las prestaciones sociales adquieren la connotación de periódicas; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral»[7].

• Caso concreto. Análisis de la Sala

Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente:

a. El 13 de noviembre de 2009, la señora Alba Inés Jiménez Vásquez tomó posesión del cargo de auxiliar administrativo, código: 407-01, adscrito a la Gobernación del departamento del Valle del Cauca[8].

b. El 4 de febrero de 2015, la demandante elevó petición ante el ente territorial accionado con el fin de que se le reconociera la nivelación salarial a que tenía derecho, toda vez que estaba nombrada en el cargo de asistente (sic)[9] administrativo grado – 01, pero cumplía iguales funciones a las establecidas para el empleo de asistente secretaria (sic)[10] – grado 08[11].

Para fundamentar la solicitud, la interesada precisó que el Consejo de Estado decretó la nulidad de la planta de personal y escala salarial que fueron fijadas mediante los Decretos 1867 de 1999 y 0015 de 2002, razón por la que debían aplicarse las disposiciones que se encontraban vigentes con anterioridad a la expedición de dichos actos.

c. A través del Oficio 0102-035-01 de 2 de febrero de 2015, la Secretaría de Gestión Humana y Desarrollo Organizacional del departamento del Valle del Cauca negó la anterior petición porque la providencia del Consejo de Estado no tuvo como objeto revivir los términos que tenía la ciudadana para demandar el acto que la incorporó en el empleo que hoy ostenta y, consecuencialmente, obtener la vinculación como asistente (sic)[12] administrativo - grado 08, cargo respecto del cual reclama la nivelación salarial,[13] pues, lo correcto era enjuiciar oportunamente dicho acto de reincorporación.

Teniendo en cuenta el anterior contexto fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, la Sala revocará el proveído impugnado, toda vez que en el presente caso no se configuró la excepción de caducidad del medio de control incoado, por las siguientes razones:

1. Por regla general, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses, contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento; sin embargo, puede presentarse en cualquier tiempo cuando se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.

ii) Los derechos laborales se catalogan como periódicos mientras se encuentre vigente el vínculo laboral del servidor público.

iii)   La demandante afirmó que al momento de presentar la demanda se encontraba vinculada al servicio oficial, lo cual fue aceptado por la parte accionada al descorrer el término para contestar el libelo introductorio[14].

iv) La vigencia del vínculo laboral de la demandante con el departamento del Valle del Cauca permitía discutir el monto de su asignación salarial como auxiliar administrativo 407 – grado 01, el que considera debe nivelarse con el establecido para el cargo de auxiliar administrativo 407 – grado 08, ya que desempeña iguales funciones. En efecto, dicha pretensión y su incidencia en el pago de los demás emolumentos laborales, atañe a derechos prestacionales de carácter periódico, por ello la demanda podía interponerse en cualquier tiempo y esa circunstancia permite concluir que no se configuró la caducidad del medio de control.

v) De otro lado, contrario a lo sostenido por el a quo, no era necesario que la actora acusara los actos administrativos por los cuales se dispuso la creación de la planta de personal y la asignación salarial de cada empleo, pues el oficio enjuiciado fue el que definió su situación particular frente a la reclamación salarial elevada ante el ente territorial demandado.

Al respecto, se observa que el a quo fundó el auto apelado en una decisión proferida por el Consejo de Estado, que declaró la excepción de ineptitud de la demanda en un asunto en que se debatía una nivelación salarial con contornos similares a la que ahora se ventila; sin embargo, dicha postura no obedece al criterio unificado de la corporación. En tal sentido, esta subsección ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos[15]:

El Tribunal Administrativo del Meta en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda al considerar que el acto administrativo que se demandó no fue el que definió la situación jurídica particular del señor Pabón Holguín sino que lo constituye la Resolución 2123 de 15 de marzo de 1994^[16] por la cual ingresó al escalafón del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.

No obstante, de acuerdo con los argumentos expuestos en precedencia, para esta Subsección resulta claro que el oficio que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante reclama es el oficio S-2012-295475 ADSAL GRULI – 22 de 31 de octubre de 2012, porque es el acto que presuntamente lesionó el derecho subjetivo que está en cabeza del señor Fabio León y del cual eventualmente al declararse su nulidad, podrá obtener el restablecimiento pretendido, aunado a que el oficio contiene claramente la manifestación de voluntad de la administración en el sentido de negar su solicitud.

[…]

Ahora, es preciso indicar que si bien el a quo fundamentó su decisión en una sentencia proferida por esta Subsección en el año 2015, esa providencia constituye una posición aislada a la que reiteradamente se ha sostenido y de hecho se mantiene por parte de la Sección Segunda^[17], en donde se ha analizado la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Policía Nacional ante la reclamación relacionada con los emolumentos dejados de percibir en servicio activo por la homologación al nivel ejecutivo, en consecuencia dicho acto no sería el que negó expresamente lo pedido por el demandante porque simplemente ordenó su homologación.

Se resalta además que la presente posición materializa el derecho al acceso a la administración de justicia, al permitir al demandante discutir en sede judicial la negativa expresa plasmada en el acto administrativo demandado sobre las primas y emolumentos a las que considera  tiene derecho. (Resaltado fuera del texto).

Así las cosas, al debatirse prestaciones periódicas, la interesada podía provocar un pronunciamiento de la administración en relación con sus derechos laborales y, a su vez, la entidad demandada tenía el deber de emitir una respuesta oportuna, de fondo y congruente con lo solicitado.

Por su parte, a esta actuación debía otorgársele el mérito suficiente para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en aras de solicitar la nulidad del acto expreso o presunto que emitiera la autoridad competente y el consecuente restablecimiento del derecho, por lo que no es razonable exigirle demandar actos administrativos de carácter general expedidos 15 años antes de haberse elevado la reclamación laboral sobre la cual se edifica la presente demanda.

Ahora bien, lo anteriormente expuesto no impide que al momento de emitir la sentencia respectiva se estudie la posibilidad de aplicar o no el fenómeno prescriptivo a algunos de los pagos que se hayan causado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

Resuelve

Primero. Revocar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 17 de mayo de 2018, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de la referencia, conforme a los razonamientos esgrimidos en la parte motiva de esta providencia. En su lugar,

Segundo. Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite de rigor.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ                 GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ             

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

cgg/ddg

[1] Folios 185 y 189 a 195 del expediente.

[2] Ibidem.

[3] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil.

[4] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia».

[5] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, consejero ponente: Dr. Enrique Gil Botero, 25 de noviembre de 2009, radicado: 05000 12 31 000 2009 00858 01 (37555), actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros, demandado: Nación, Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación.

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero.

[7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 21 de marzo de 2019, radicado: 13001-23-31-000-2010-00335-01(5019-14).

[8] Folio 80 del expediente.

[9] La denominación del cargo es auxiliar administrativo.

[10] Ibidem.

[11] Folios 27 a 29 del expediente.

[12] La denominación del cargo es auxiliar administrativo.

[13] Folios 30 a 32 del expediente.

[14] Folio 58 del expediente.

[15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto de 15 de noviembre de 2018, radicado: 50001-23-33-000-2013-000185-01 (5170-16)

[16] Según se advierte del extracto de la hoja de vida del demandante en folio 27.

[17] En las siguientes providencias, solo a manera de ejemplo, se evidencia que la Sección decide de fondo el asunto en los procesos similares al acá propuesto, sin necesidad de haberse demandado el acto de homologación, sino el acto administrativo por medio del cual se negó lo rogado en estos asuntos : sentencia de 18 de julio de 2018, CP William Hernández Gómez, radicado 41001-23-31-000-2011-00344-01(2795-15), sentencia de 15 de julio de 2018, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado: 25000-23-42-000-2012-01790-01(4597-17), sentencia de 28 de junio de 2018, CP Carmelo Perdomo, radicado: 25000-23-42-000-2013-06721-01(3697-14), sentencia de 24 de mayo de 2018, CP César Palomino Cortés, radicado: 25000-23-25-000-2011-00092-01(1543-12), sentencia de 15 de marzo de 2018, CP Gabriel Valbuena Hernández, radicado: 25000-23-42-000-2013-06725-01(4666-16). Sentencia de 8 de marzo de 2018, CP Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado: 08001-23-33-000-2014-01465-01(0221-17).