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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA RELIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL DE EMPLEADO DE LA RAMA JUDICIAL / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DESCONOCMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración
[L]a Sala [deberá] determinar si la providencia del 24 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en desconocimiento del precedente, particularmente se deberá establecer si la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es aplicable al caso de la señora [M.E.P.N.], habida cuenta que alega, por un lado, ser beneficiario del régimen de transición y, por el otro, estar sujeto de las normas que regulan las prestaciones social de los servidores de la Rama Judicial. (…) Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues se tiene que la postura que contienen los fallos que presuntamente no tuvo en cuenta, fue recogida antes de proferirse la decisión cuestionada. En consecuencia, entiende que tampoco vulneró los derechos fundamentales cuya transgresión aquí se alega. (…) La Sala no desconoce que, en vigencia de la tesis posterior al fallo del 4 de agosto de 2010, se consideraba prima facie que todos las prestaciones devengadas por el trabajador podían ser tenidas en cuenta a la hora de liquidar su pensión de jubilación, sin perjuicio de los descuentos a los que hubiere lugar para compensar la falta de cotización sobre tales emolumentos. Tampoco que las sentencias que se citan en la demanda de tutela acogen tal postura jurisprudencial. Sin embargo, advierte que tal postura fue expresamente recogida mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación. (…) [De otra parte,] la autoridad accionada no incurrió en ninguna irregularidad al tener en cuenta y fallar el caso de acuerdo a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, ya que esta providencia es aplicable a todos los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, incluido el que regula a los funcionarios de la Rama Judicial. (…) En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.
FUENTE FORMAL: DECRETO 546 DE 1971 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05288-00(AC)
Actor: MARÍA EUGENIA PUERTA NAVARRO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA
Decide la Sala la acción de tutela presentada, en nombre propio, por la señora María Eugenia Puerta Navarro contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
- Pretensiones
La señora María Eugenia Puerta Navarro ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerado el derecho fundamental a la igualdad. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“Con fundamento en los hechos antes narrados comedidamente solicito:
a) Se me TUTELEN los derechos constitucionales fundamentales a LA IGUALDAD, A LA PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, ASÍ COMO A RECIBIR UNA PENSIÓN EN CONDICIONES DIGNAS Y JUSTAS.
b) Como consecuencia de lo anterior se ANULE LA SENTENCIA PROFERIDA POR LA SALA QUINTA MIXTA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA y se ORDENE EMITIR NUEVA SENTENCIA.
c) Se ordene, igualmente, como consecuencia de la decisión de TUTELA, a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES `UGPP´ de cumplimiento a la decisión que se tome.
d) Se haga saber al accionado las consecuencias que se derivan de contravenir lo dispuesto por su despacho, en caso de que la decisión fuere favorable.”[1]
- Hechos:
De la demanda de tutela se indican como hechos relevantes, los siguientes:
La señora María Eugenia Puerta Navarro laboró por más de 20 años al servicio de la Rama Judicial desempeñando como último cargo el de oficial mayor. Mediante resolución núm. 10467 de 2009, la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL EICE en liquidación) reconoció la pensión de vejez a favor de la señora Puerta Navarro.
El 13 de febrero de 2014, la señora Puerta Navarro solicitó la reliquidación de la pensión de vejez teniendo en cuenta la asignación básica más elevada percibida en último año y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales(en adelante UGPP), mediante resolución núm. RDP 007869 del 6 de marzo de 2014, negó dicha solicitud con fundamento en la sentencia C-258 de 2013, el acto fue recurrido y en resolución núm. RDP012125 del 11 de abril de 2014 se confirmó la decisión.
La demandante en junio de 2014 solicitó nuevamente la reliquidación pensional y la UGPP mediante resolución núm. RDP 044772 del 29 de octubre de 2015 accedió a la solicitud, sin embargo, mediante resolución núm. 1801 de 2016 revocó este último acto administrativo bajo el argumento que se había ordenado la reliquidación por confusión con otra peticionaria que tenía los mismos apellidos.
Contra esta última decisión administrativa la demandante interpuso recursos de reposición y de apelación y mediante las resoluciones RDP 007273 del 19 de febrero de 2016 y 011835 del 15 de marzo de 2016, se confirmó la decisión recurrida.
Por lo anterior, la demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los referidos actos administrativos y, en consecuencia, se reliquidara la mesada pensional.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado 17 Administrativo Oral de Medellín que, mediante sentencia del 15 de marzo de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada por la entidad demandada y el Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 24 de septiembre de 2019, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la señora Puerta Navarro en calidad de demandante del proceso ordinario.
- Argumentos de la tutela
La parte actora sostuvo que la autoridad judicial demandada, al revocar lo que había reconocido el juez de primera instancia, incurrió en desconocimiento del precedente, sin embargo, no señaló qué providencias fueron desconocidas.
Adicionalmente señaló que se incurrió en defecto sustantivo pues, en su caso, por haber laborado en la Rama Judicial, no resultaba aplicable lo estipulado en la sentencia del 28 de agosto de 2018.
Finalmente, indicó que la variación jurisprudencial que ha existido en el tema pensional a partir de la SU-230 de 2015 ha vulnerado generado detrimento patrimonial de los trabajadores.
- Trámite previo
Mediante auto del 14 de enero de 2020, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a la UGPP, como tercera interesada en el resultado de la presente acción, a quien se le remitió copia de la demanda.
- Oposiciones
El Tribunal Administrativo de Antioquia solicitó que se negara la acción de tutela porque la providencia que se pretende dejar sin efectos se ajustó a la regla jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado, que en el proceso ordinario no obraba prueba que acreditara que la señora Puerta Navarro hubiese efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones en los términos señalados en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.
Afirmó que la demandante en el escrito de tutela se limitó a hacer un recuento de las actuaciones surtidas en el trámite ordinario y reiterar los argumentos del recurso de apelación, pero no argumentó de qué manera se configuran los defectos en los que, a su juicio, incurrió la providencia atacada y que, por tanto, darle trámite a la acción de tutela desconocería los principios constitucionales de cosa juzgada, seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial. Que manifestar la simple inconformidad o desacuerdo no es suficiente para analizar de fondo el caso planteado.
- Intervenciones
El Director Jurídico de la UGPP solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela de la referencia pues lo pretendido es que se dé el restablecimiento de prestaciones de naturaleza legal que no deben ser objeto de la acción de tutela más aun cuando no se está en presencia de un perjuicio irremediable.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Acción de tutela contra providencias judiciales
En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos.
Problema jurídico
Corresponde a la Sala, determinar si la providencia del 24 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en desconocimiento del precedente, particularmente se deberá establecer si la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, es aplicable al caso de la señora Puerta Navarro, habida cuenta que alega, por un lado, ser beneficiario del régimen de transición y, por el otro, estar sujeto de las normas que regulan las prestaciones social de los servidores de la Rama Judicial.
La Sala estudiará los cargos alegados así:
Alcance del desconocimiento del precedente
El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano.
La Sala ha sostenido que es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra que exista una o varias decisiones judiciales que guarden identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante); que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificante para separarse del precedente).
Caso concreto
La señora María Eugenia Puerta Navarro asegura que “se dio aplicación a la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018 en la que se fijó las sub reglas particularmente para el régimen pensional de la ley 33 de 1985, sin embargo la ley no me cubre pues el régimen aplicable a mi caso es el establecido en el Decreto 546 de 1971”[5].
Igualmente, manifiesta que su caso debió ser valorado de acuerdo al precedente del 4 de agosto de 2010, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Para la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues se tiene que la postura que contienen los fallos que presuntamente no tuvo en cuenta, fue recogida antes de proferirse la decisión cuestionada.
En consecuencia, entiende que tampoco vulneró los derechos fundamentales cuya transgresión aquí se alega. Todo, por las razones que se explican a continuación.
La Sala no desconoce que, en vigencia de la tesis posterior al fallo del 4 de agosto de 2010, se consideraba prima facie que todos las prestaciones devengadas por el trabajador podían ser tenidas en cuenta a la hora de liquidar su pensión de jubilación, sin perjuicio de los descuentos a los que hubiere lugar para compensar la falta de cotización sobre tales emolumentos. Tampoco que las sentencias que se citan en la demanda de tutela acogen tal postura jurisprudencial.
Sin embargo, advierte que tal postura fue expresamente recogida mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena de esta Corporación, en la que se expresó lo siguiente:
“100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.
101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.” (Negrillas propias)
En esas circunstancias, resulta que las reglas contenidas en las decisiones que el actor alega como omitidas no se encontraban vigentes para el momento en el que se profirió el fallo que cuestiona y, por ende, si bien es cierto que la mismas no fueron valoradas en esa decisión, lo cierto es que estas no vinculaban a la autoridad judicial accionada, razón por la que la supuesta omisión alegada por el actor, en sí misma no configura defecto alguno.
La Sala no comparte la tesis que expone la actora, según la cual su caso tuvo que ser resuelto con la jurisprudencia vigente al momento de presentar la demanda, primero, porque esa tesis no tiene fundamento normativo ni jurisprudencial, segundo, porque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se dijo expresamente:
“115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” (Negrillas propias)
Previamente, la Sala[6] se pronunció sobre el particular en estos términos:
“Igualmente, la Sala advierte que el análisis de la decisión objeto de tutela se enmarca en la interpretación realizada en la sentencia C-258 de 2013, la cual fue acogida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en cuanto a que la regla del IBL es aplicable tanto al régimen general, como a los regímenes especiales existentes antes de la Ley 100 de 1993, por lo que no se evidencia que se haya incurrido en defecto alguno. Y si bien es cierto, que la sentencia de unificación antes mencionada no hizo referencia a que la misma se hacía extensiva a los regímenes especiales o exceptuados, pues su estudio se centró a la Ley 33 de 1985, lo cierto es que las conclusiones a las que llegó el tribunal demandado se avienen con la tesis de la Corte Constitucional.”
Esta postura fue reiterada en reciente fallo del 26 de septiembre de 2019[7].
En el mismo sentido se pronunció la Corte constitucional a través de la sentencia T-109 de 2019, en la que, al estudiar casos similares al presente, reiteró su interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual esta norma todos los regímenes anteriores a la expedición de dicha normativa, esto es, “cobija tanto a quienes estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, etc.)”[8].
Es de resaltar que el tribunal constitucional tampoco discrimina entre los regímenes especiales a la hora de establecer y aplicar las reglas del régimen de transición, reglas que, para los efectos del caso concreto, estaban contenidas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y que fueron aplicadas sin vulnerar algún derecho fundamental, es forzoso concluir que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia se dictó respetando el ordenamiento jurídico, diferente que la accionante no la comparta o que la misma no lo favorezca desde una perspectiva económica.
En suma, hay dos aspectos a destacar: primero, que las sentencias invocadas en la solicitud de amparo no tienen la entidad suficiente para construir un cargo por desconocimiento del precedente, habida cuenta que la tesis que contienen ya fue recogida. Segundo, que la autoridad accionada no incurrió en ninguna irregularidad al tener en cuenta y fallar el caso de acuerdo a la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, ya que esta providencia es aplicable a todos los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, incluido el que regula a los funcionarios de la Rama Judicial.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada no incurrió en el desconocimiento del precedente que se le imputa y tampoco vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora María Eugenia Puerta Navarro. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
- Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora María Eugenia Puerta Navarro de conformidad a lo expuesto en la parte motiva.
- Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.
- En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese, cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
| JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |
[1] Folio 10 del expediente de tutela.
[2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca)
[3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi)Que no se trate de sentencias de tutela.
[4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.
[5] Folio 4 del expediente de tutela.
[6] Sentencia del 29 de agosto de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-03131-00.
[7] Expediente 11001-03-15-000-2019-00800-00 y en sentencia del 28 de noviembre de 2019, expediente 11001-03-15-000-2019-03924-01.
[8] Sentencia T-109 de 2019.
Publicado Por: abril 6, 2020