ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada
[L]a providencia acusada de segunda instancia que puso fin al proceso ejecutivo promovido por el actor contra CASUR, objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, el 17 de mayo de 2019, notificada mediante correo electrónico enviado al actor el 7 de junio de 2019, el cual coincide con el mencionado en la demanda ejecutiva (...). La acción de tutela fue radicada el 18 de diciembre de 2019, ante la Secretaría de esta Corporación, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción transcurrieron seis (6) meses y once (11) días, lo que supera el plazo mínimo razonable que ha precisado esta Corporación y la Corte Constitucional, por regla general, cuando se cuestionan providencias judiciales.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05314-00(AC)
Actor: JORGE ENRIQUE CAÑAVERAL BERMUDEZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E
Temas: Tutela contra providencia judicial. Requisitos de procedibilidad. Falta del requisito objetivo de inmediatez. Declara la improcedencia
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por Jorge Enrique Cañaveral Bermúdez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, a través de apoderado, con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 17 de mayo de 2019, que revocó la sentencia de 22 de noviembre de 2016 proferida por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá y, en su lugar, declaró la inexistencia del título ejecutivo y dio por terminado el proceso ejecutivo formulado por el actor contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
Mediante sentencia de 9 de diciembre de 2010 el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá declaró la nulidad del oficio Nº GAG-SDP 3967 del 30 de mayo de 2007, mediante el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional CASUR, negó al señor Jorge Enrique Cañaveral Bermúdez el reconocimiento y pago de la asignación de retiro por no cumplir los presupuestos establecidos en el Decreto 1091 de 1995, esto es, veinte años de servicio cuando la desvinculación se produce por voluntad de la Dirección General. En consecuencia, ordenó a la entidad demandada reconocer esa prestación a partir del 17 de abril de 2004.
Para efectos del cumplimiento de esa decisión, CASUR expidió la Resolución Nº 001865 de 31 de marzo de 2011, que reconoció en favor de Jorge Enrique Cañaveral Bermúdez la asignación de retiro en cuantía equivalente al 54% del sueldo básico y partidas legalmente computables para el grado de agente, a partir del 17 de abril de 2004.
Inconforme con lo anterior, el actor elevó una solicitud dirigida a que se reliquidará la asignación de retiro teniendo en cuenta que al momento del retiro se encontraba en el grado de intendente y no de agente.
Mediante oficio Nº 7769 de 23 de noviembre de 2011, CASUR negó la citada petición, al considerar que la prestación se liquidó bajo los parámetros establecidos en la sentencia de 9 de diciembre de 2010, esto es, conforme a lo previsto en el Decreto 1213 de 1990, norma vigente a la fecha de la homologación.
Posteriormente, el actor presentó demanda ejecutiva contra CASUR para obtener el pago de la sentencia de 9 de diciembre de 2010, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá. Solicitó que se ordenara a la entidad demandada liquidar la asignación de retiro conforme a lo establecido en el Decreto 1091 de 1995, y que se reconociera en su favor las siguientes sumas de dinero: (i) $94.120.938, correspondiente a menor valor pagado al actor, (ii) $98.698.403, por indexación, (iii) $42.528.985, por intereses corrientes, (iv) $86.925.522 por intereses moratorios, lo cual en total arrojó la suma de $328.152.911.
Mediante providencia de 16 de febrero de 2016, el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá libró mandamiento de pago contra CASUR por la suma de $328.152.911, “por concepto de intereses moratorios derivados del no pago oportuno de la sentencia judicial aportada como título base de recaudo”.
Frente a la demanda, CASUR se opuso a las pretensiones y propuso como excepciones de mérito el cumplimiento de la sentencia, el cobro de lo no debido, pago, la indebida escogencia de la acción y la falta de título ejecutivo. Adujo que la entidad cumplió las órdenes dadas en la sentencia de 9 de diciembre de 2010, la cual no hizo referencia al grado en la que correspondía liquidarse la asignación de retiro.
Manifestó que el actor desde la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incurrió en errores que confunden al fallador, por ejemplo, pidió que se reconociera la asignación de retiro conforme al Decreto 1212 de 1990, el cual regula lo correspondiente a los suboficiales de la Policía Nacional, cuando aquél nunca adquirió ese rango, pues conforme a la hoja de servicios el señor Jorge Enrique Cañaveral Bermúdez fue “agente alumno, agente nacional y nivel ejecutivo”.
Afirmó que el ejecutante pretende que para el reconocimiento de la asignación de retiro se aplique el Decreto 1212 de 1990, que no es aplicable por su grado, y que para la liquidación se tenga el último salario devengado.
Explicó que existen cuatro regímenes que regulan las asignaciones de retiro: (i) agentes de la Policía Nacional, (ii) Suboficiales de la Policía Nacional, (iii) Personal del Nivel Ejecutivo y (iv) Oficiales de la Policía Nacional. Aseveró que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor solicitó que se reconociera conforme al Decreto 1212 de 1990, al considerar que el régimen correspondiente al nivel ejecutivo le era desfavorable, pero ahora en el proceso ejecutivo exige que se aplique ese régimen.
Mediante providencia de 22 de noviembre de 2016, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, declaró no probada la excepción de pago de la obligación y, en consecuencia, dispuso seguir adelante la ejecución, por la suma de $97.262.219.
Inconforme con esa decisión, CASUR la apeló. Adujo que no se tuvo en cuenta que la entidad se ajustó a lo ordenado en la sentencia de 9 de diciembre de 2010.
Mediante providencia de 17 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, revocó la decisión recurrida, en su lugar, declaró la inexistencia del título ejecutivo y dio por terminado el proceso ejecutivo promovido por el actor contra CASUR.
Consideró que no existe claridad en el título ejecutivo en torno a la prestación que debe reconocerse, pues la sentencia que constituye título base de ejecución establece que debe reconocer la asignación de retiro desde el 17 de abril de 2004, sin señalar las partidas computables que debían tenerse en cuenta para tal efecto, lo que ha generado distintas interpretaciones que deben resolverse en el proceso declarativo y no el ejecutivo.
2. Fundamentos de la acción
El actor acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se conceda el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales consideró vulnerados con la sentencia de 17 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, que revocó la decisión recurrida, en su lugar, declaró la inexistencia del título ejecutivo y dio por terminado el proceso ejecutivo promovido por el actor contra CASUR.
Alegó la violación directa de la Constitución Política, artículos 53 y 220.
Del mismo modo, manifestó que se configuró un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, en tanto, a su juicio, la autoridad judicial accionada no efectuó una lectura integral de los documentos que obran en el expediente, particularmente el extracto de hoja de vida, la hoja de servicio y la liquidación realizada por el perito contador que detalla las partidas correspondientes al grado de intendente establecidas en el Decreto 1091 de 1995, lo cual le hubiere permitido advertir que el grado del actor era intendente y no agente.
Adujo que la condena en costas desconoce que es una persona de escasos recursos que sirvió a la Policía Nacional durante dieciséis años y que acudió a la administración de justicia para reclamar un derecho legítimo.
Por último manifestó que si la autoridad judicial accionada tenía dudas sobre las partidas que correspondía aplicar a la liquidación de la asignación de retiro, debió ordenar a la Policía Nacional o a CASUR para que le indicara cuales eran las devengadas por un intendente, asimismo, dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
3. Pretensiones
El accionante expresó en el escrito de tutela las siguientes:
“SOLICITO RESPETUOSAMENTE AL SEÑOR CONSEJERO PONENTE POR LAS RAZONES EXPUESTAS, REVOCAR LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDA POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “E” – SISTEMA ORAL, DENTRO DEL PROCESO 11001333170420140002301, Y EN SU DEFECTO TUTELAR LOS DERECHOS CONSIDERADOS CONCULCADOS CON EL FALLO DE SEGUNDA Y ORDENAR A LA INSTANCIA ACCIONADA PROFERIR SENTENCIA DE MÉRITO QUE ASÍ LO EXPRESE EN LA CUAL SE CONFIRME LA DECISIÓN PROFERIDA POR EL JUZGADO CUARENTA Y OCHO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, QUE ORDENÓ SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN DE FECHA 22 DE NOVIEMBRE DE 2016, DENTRO DEL CITADO PROCESO”.
4. Pruebas relevantes
Obra expediente Nº 110013331704-2014-00023-01 correspondiente al proceso ejecutivo promovido por el actor contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
5. Trámite procesal
Mediante auto de 13 de enero de 2020, la Consejera Sustanciadora dispuso la admisión de la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia al demandante, a la autoridad judicial accionada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y como terceros interesados al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá y a CASUR.
Del mismo modo, solicitó en calidad de préstamo el expediente Nº 110013331704-2014-00023-00 correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra CASUR.
La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones N° 2734 a 2739 de 17 de enero de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión.
6. Oposición
6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, Despacho 13.
La Magistrada ponente de la decisión objeto de reproche constitucional solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumplen las causales específicas de procedencia alegadas por el actor.
Precisó que en la sentencia de 9 de diciembre de 2010, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Bogotá, se ordenó el reconocimiento de la asignación de retiro pero no se establecieron las partidas computables que correspondía tenerse en cuenta para tal efecto. De ahí que el título no cumpla el requisito de claridad.
Explicó que la valoración probatoria que se adelanta en el proceso ejecutivo no es asimilable a la del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, de acuerdo con ello, las partidas deben estar determinadas o determinables, en el título base de ejecución sin que pudiera acudirse a otros medios de prueba para ello, pues eso no es competencia del juez de ejecución.
6.2. Respuesta del Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo de Bogotá
La titular del despacho judicial efectuó un relato descriptivo de las etapas del proceso ejecutivo, sin incluir alguna consideración específica sobre los hechos y las pretensiones de la solicitud de amparo.
6.3. Respuesta de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
La jefe de la oficina jurídica solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que el actor cuenta con otras herramientas de defensa judicial, y aún si no existieran, este no es el mecanismo procedente para solicitar la protección de derechos económicos y patrimoniales.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.
2. Problema jurídico
La Sala debe determinar si la decisión de declarar la inexistencia del título base de ejecución y dar por terminado el proceso ejecutivo promovido por el actor contra CASUR, adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en sentencia de 17 de mayo de 2019, vulnera los derechos fundamentales invocados, al incurrir en violación directa de la Constitución y defecto fáctico por la indebida valoración de elementos probatorios que obran en el expediente y que permitían advertir que la liquidación de la asignación de retiro debió efectuarse en el grado de intendente y no de agente.
Empero de manera previa, constatará si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, en tanto la providencia objeto de reproche constitucional fue dictada el 17 de mayo de 2019.
3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”. Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[1] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [2]
La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[3], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[4], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[5]
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[6] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[7].
4. Estudio y solución del caso concreto
En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por el accionante no cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada de segunda instancia que puso fin al proceso ejecutivo promovido por el actor contra CASUR, objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, el 17 de mayo de 2019, notificada mediante correo electrónico enviado al actor el 7 de junio de 2019[8], el cual coincide con el mencionado en la demanda ejecutiva (jemasesva64@gmail.com). La acción de tutela fue radicada el 18 de diciembre de 2019[9], ante la Secretaría de esta Corporación, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción transcurrieron seis (6) meses y once (11) días, lo que supera el plazo mínimo razonable que ha precisado esta Corporación y la Corte Constitucional, por regla general, cuando se cuestionan providencias judiciales.
Ahora bien, resulta importante señalar que en la solicitud de amparo el actor adujo que la sentencia le fue notificada el 11 de junio de 2019[10], aun si la Sala tuviera como referente esa fecha, el requisito de la inmediatez tampoco se cumpliría por las mismas razones expresadas anteriormente, es decir, porque igual se habría superado el plazo de seis meses.
Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. En el presente caso, no se presentaron circunstancias especiales, máxime cuando la parte actora no manifestó motivo alguno para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo.
Cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar la improcedencia de la solicitud de amparo solicitada por la parte actora.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Jorge Enrique Cañaveral Bermúdez contra el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”.
Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase,
Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Consejera
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Consejero
[1] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[2] Ibídem.
[3] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo.
[5] Ibídem.
[6] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)
[7] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 e 2019 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[8] Folio 205, cuaderno trámite ordinario.
[9] Folio 1, cuaderno de tutela.
[10] Folio 3 cuaderno de tutela.