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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO - Indebida aplicación de las subreglas fijadas por la Corte Constitucional / RÉGIMEN PENSIONAL APLICABLE A DOCENTE VINCULADO ANTES DE LA LEY 812 DE 2003 / DOCENTES OFICIALES VINCULADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Régimen exceptuado de la Ley 100 de 1993 / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD
Corresponde a la Sala determinar si al proferir la sentencia del 14 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió desconocimiento del precedente, al acoger el precedente de la Corte Constitucional -fijado en la Sentencia SU-395 de 2017-, para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al actor y no el vigente del Consejo de Estado (…) En el caso concreto, en relación con la docente [M.S.M.F] se encuentra que: i) laboró en calidad de docente desde el año 1984; ii) adquirió el status pensional el 19 de abril de 2004; y iii) le fue reconocida pensión con el 75 % de la asignación básica y el sobresueldo que devengó en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status (…) De otro lado, se debe precisar que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que significa que el artículo 36 ibídem, que consagra el régimen de transición pensional, no aplica para a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003. Esta tesis, además, se precisó en reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, de fecha 28 de agosto de 2018, en la que quedó establecida la regla según la cual, los docentes no están sujetos al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tanto, les aplican las normas contenidas en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985 (…) Precisa la Sala, que si bien el Tribunal Administrativo de Risaralda señaló que los docentes estaban sujetos a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, terminó aplicando de manera indebida el precedente de la Corte Constitucional, que como queda dicho, no rige a quienes se encuentran cobijados por el régimen docente, como es el caso de la parte actora.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 812 DE 2003
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02040-01(AC)
Actor: MELVA DEL SOCORRO MÚNERA FRANCO
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
La Sala decide la impugnación presentada por la señora Melva del Socorro Múnera Franco contra la sentencia del 16 de julio de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó el amparo solicitado por la actora.
ANTECEDENTES
- Pretensiones
La señora Melva del Socorro Múnera Franco, mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:
“(…)
2. Como consecuencia de lo anterior se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA DE DECISIÓN, REVOCAR LA SENTENCIA EMITIDA EL DÍA 14 de diciembre de 2017 y en su lugar CONFIRME EN TODAS SUS PARTES la sentencia de primera instancia, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PEREIRA.”
- Hechos
Se advierten como hechos relevantes, los siguientes:
La señora Melva del Socorro Múnera Franco trabajó por más de veinte años como docente oficial y, por eso, mediante resolución 371 del 17 de junio de 2004, le fue reconocida la pensión de jubilación.
El citado acto administrativo no incluyó todos los factores devengados en el último año de servicios.
Por tal razón, solicitó la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios, petición que fue resuelta de manera negativa mediante resolución 0788 del 23 de septiembre de 2015.
En consecuencia, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la ilegalidad del acto administrativo y que, como consecuencia, se ordenara la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios.
El Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, en sentencia del 29 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión judicial que fue revocada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en fallo del 14 de diciembre de 2017.
- Argumentos de la tutela
Según la actora, la autoridad judicial demandada incurrió en desconocimiento del precedente, específicamente, de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010, expediente radicado número 2006-07509-01 (0112-09), que, respecto de las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985, estableció que se deben liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios.
Señaló que adoptar la posición de la Corte Constitucional resulta gravoso y regresivo para los derechos pensionales de los empleados públicos, además de violentar derechos fundamentales y principios constitucionales, por lo cual la autoridad judicial demandada debió inaplicar la jurisprudencia constitucional.
- Intervenciones
Tribunal Administrativo de Risaralda
El magistrado ponente de la decisión judicial cuestionada solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda porque no incurrió en el defecto alegado, por el contrario, la sentencia acusada se fundó en las pruebas obrantes en el expediente, la normativa que rige el caso y la jurisprudencia vigente frente al tema, de lo cual se pudo inferir que no existían razones para desvirtuar la legalidad del acto administrativo demandado.
Adujo, que es verdad que los docentes están exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993, pero también es cierto no son ajenos a la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2005 en el que se prevé que las pensiones deben liquidarse con los factores salariales que sirvieron de base para los aportes a seguridad social y, por ende, también de la sentencia SU-395 de 2017, que reitera ese postulado y que constituye un precedente judicial de obligatorio acatamiento, tal y como lo determino la Corte Constitucional en sentencia T-039 de 2018.
Ministerio de Educación
El Ministerio de Educación solicitó que se negara la acción de tutela porque no se cumplen los requisitos específicos de procedibilidad.
Fiduprevisora
La Dirección de Gestión Judicial de la Fiduprevisora pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela porque la actora no logró demostrar que el tribunal al dictar la sentencia haya incurrido en algún defecto.
- Sentencia impugnada
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 16 de julio de 2018, negó el amparo solicitado.
Consideró que la interpretación hecha por el tribunal y la aplicación de la sentencia se hizo en aplicación del principio de la autonomía e independencia judicial.
Dijo, además, que no se desconoció el régimen pensional de los docentes porque se analizó la normativa que gobierna el derecho pensional de los mismos y se concluyó que debía aplicarse la Ley 33 de 1985, lo que condujo a negar la inclusión de ciertos factores devengados para calcular la base de liquidación de la pensión.
- Impugnación
La actora impugnó la decisión de primera instancia y reiteró los argumentos del escrito de tutela.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.
A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: a) defecto sustantivo, b) defecto fáctico, c) defecto procedimental absoluto, d) defecto orgánico, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.
La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Planteamiento del problema jurídico y delimitación del análisis
Corresponde a la Sala determinar si al proferir la sentencia del 14 de diciembre de 2017 el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió desconocimiento del precedente, al acoger el precedente de la Corte Constitucional –fijado en la Sentencia SU-395 de 2017–, para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión reconocida al actor y no el vigente del Consejo de Estado.
Como en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala verificará si se configuran los defectos propuestos por la parte actora.
Análisis del caso concreto
En el caso concreto, en relación con la docente Melva del Socorro Múnera Franco se encuentra que: i) laboró en calidad de docente desde el año 1984; ii) adquirió el status pensional el 19 de abril de 2004; y iii) le fue reconocida pensión con el 75 % de la asignación básica y el sobresueldo que devengó en el año inmediatamente anterior a la adquisición del status.
Ahora bien, resulta relevante señalar que en el presente asunto, quien pide la reliquidación pensional es una persona que se desempeñó como docente vinculado con antelación a la Ley 812 de 2003, norma que es clara al disponer que “…el régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones". (Resaltado fuera del texto).
De otro lado, se debe precisar que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó de su ámbito de aplicación a los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo que significa que el artículo 36 ibídem, que consagra el régimen de transición pensional, no aplica para a los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003.
Esta tesis, además, se precisó en reciente sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, de fecha 28 de agosto de 2018[3], en la que quedó establecida la regla según la cual, los docentes no están sujetos al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por tanto, les aplican las normas contenidas en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985. Textualmente se dijo:
“95. La Sala Plena considera importante precisar que la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989[4]. Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición.
[…]
Solo los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) tendrán los derechos del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por así disponerlo el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el cual señala:
[…]
Es decir, si la vinculación al servicio docente fue con anterioridad a dicha fecha, en lo referente al régimen pensional se les aplica la normativa anterior a la Ley 812 de 2003, esto es, como se dijo, la Ley 91 de 1989 (artículo 15).
Esta regulación fue ratificada por el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 001 de 2005, al disponer:
[…]
Así las cosas, para los docentes vinculados con posterioridad al 26 de junio de 2003, su derecho pensional se adquiere conforme al Sistema General de Pensiones, una vez cumplidos los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres (artículo 81 de la Ley 812 de 2003)”.
Precisa la Sala, que si bien el Tribunal Administrativo de Risaralda señaló que los docentes estaban sujetos a lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, terminó aplicando de manera indebida el precedente de la Corte Constitucional, que como queda dicho, no rige a quienes se encuentran cobijados por el régimen docente, como es el caso de la parte actora.
Por lo demás, la reglas fijadas la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, como órgano límite de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en síntesis estuvieron dirigidas a dos cosas:
La primera, se orientó a fijar tanto la regla como las subreglas, relacionadas con la forma como debe entenderse la aplicación del régimen general de pensiones de los empleados públicos contenido en la Ley 33 de 1985, a quienes se encontraban cobijados por el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La segunda, dejó establecido –como se señaló en precedencia–, que la regla general establecida en la sentencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no aplicaba a los educadores oficiales vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al no estar cobijados por el régimen de transición, por encontrarse exceptuados de su ámbito de aplicación por disposición expresa del artículo 279 de la Ley 100 de 1993.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, amparará los derechos fundamentales invocados por la actora. Como consecuencia, dejará sin efecto la sentencia del 14 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y se le ordenará a la autoridad judicial que profiera decisión de remplazo acorde con las consideraciones hechas.
Finalmente, se advierte que en respeto de la autonomía funcional del juez de instancia ordinario, esta Sección, como juez de tutela, no puede indicarle la norma que debe aplicar para resolver el caso.
En tal virtud, será el Tribunal, atendiendo la independencia judicial y, sin desconocer la existencia del sistema jurídico como una estructura normativa y orgánica de la que se predica coherencia y seguridad, el que debe dictar la nueva sentencia.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
- Revocar la sentencia impugnada. En su lugar:
- Amparar los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social invocados por la actora. En consecuencia,
3 Dejar sin efectos la sentencia del 14 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-33-33-002-2015-00319-01.
4 Ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que se tenga en cuenta las consideraciones hechas en la parte motiva de esta sentencia.
Notificar la presente decisión a las partes, tal como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA
Presidente de la Sección
STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
[1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012.
[2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó:
2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.
Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales.
2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas.
[3] Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01. Actora: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.
[4] Ley 100 de 1993. “Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica […]a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida […]”.
Publicado Por: abril 22, 2020