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ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACION DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura ya que se aplicó precedente de la Corte Constitucional / SOLICITUD DE RELIQUIDACION DE PENSION DE JUBILACION
[E]n reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (…) replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio. (…) Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso del señor Salvador Guillermo Villamil Jiménez la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. (…) En consecuencia, el fallo impugnado será confirmado, pero porlasrazones expuestas en la presente providencia.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.
NOTA DE RELATORIA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González, Jaime Córdoba Triviño. En cuanto al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02179-01(AC)
Actor: SALVADOR GUILLERMO VILLAMIL JIMÉNEZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "A"
La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección "A", que en la acción de tutela de la referencia resolvió:
“DENEGAR la acción de tutela promovida por el señor Salvador Guillermo Villamil Jiménez en contra de la providencia del 26 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”[1].
ANTECEDENTES
El 28 de junio de 2018[2], actuando por conducto de apoderado judicial (fol.1), el señor Salvador Guillermo Villamil Jiménez instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A", por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social y protección a la tercera edad.
1. Pretensiones
Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
“1. Tutelar los DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD.
2. Dejar sin efectos la sentencia del 26 de abril de 2018, proferida por la Sección Segunda- Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictada en el proceso 2016-546.
3. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Subsección "A", proferir un nuevo fallo en los términos del precedente jurisprudencial aquí mencionado, dentro del proceso 2016-546, en el que es demandante el señor SALVADOR GUILLERMO VILLAMIL JIMNEZ (SIC)”[3].
2. Hechos
Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:
2.1. Salvador Guillermo Villamil Jiménez prestó sus servicios al Estado por más de veinte (20) años y es beneficiario del régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
2.2. Mediante la Resolución No. 19073 del 24 de mayo de 2012, el Instituto de Seguros Sociales –en adelante I.S.S.- le reconoció la pensión de jubilación.
2.3. Colpensiones re liquidó la pensión reconocida mediante la Resolución No. GNR 32013 del 12 de febrero de 2015, sin incluir todos los factores salariales que el actor devengó durante el último año de servicios.
2.4. El pensionado solicitó a Colpensiones, el 7 de diciembre de 2015, la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año, según lo dispuesto la Ley 33 de 1985.
2.5. Colpensiones accedió parcialmente a la solicitud de reliquidación en Resolución No. GNR 4515 del 8 de febrero de 2016, decisión que fue controvertida por el interesado en ejercicio de los recursos ordinarios del procedimiento administrativo. Mediante Resolución No. VPB 13976 del 29 de marzo de 2016, Colpensiones elevó el monto de la pensión, pero sin tener en cuenta todos los factores devengados en el último año.
2.6. Salvador Guillermo Villamil Jiménez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, en la que pretendió la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 41515 del 8 de febrero de 2016 y VPB 13976 del 29 de marzo de 2016, y la reliquidación de su pensión conforme con la Ley 33 de 1985.
2.7. La demanda correspondió por reparto al conocimiento del Juzgado Cincuenta y seis (56) Administrativo de Bogotá con el radicado 2016-00546.
2.8. El juzgado, mediante sentencia del 29 de septiembre de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. La providencia fue apelada por Colpensiones.
2.9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 26 de abril de 2018, revocó la anterior decisión y negó las pretensiones de la demanda. Esta decisión estuvo fundamentada en que, según la jurisprudencia constitucional, el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) no hace parte del régimen de transición, por tanto debe establecerse conforme a la Ley 100 de 1993.
3. Fundamentos de la acción
En concreto, sostiene el accionante que el Tribunal al acoger la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, para revocar la decisión de primera instancia y negarle sus pretensiones, viola los derechos fundamentales de ciudadanos beneficiarios del régimen de transición que están a la espera de decisiones judiciales, e incurre en desconocimiento del precedente judicial al ignorar la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
Agrega que, el precedente del Consejo de Estado ha sido aplicado en casos iguales al suyo, por lo tanto, al aplicar el Tribunal accionado el precedente de la Corte Constitucional le vulnera los derechos fundamentales cuyo amparo invoca y desconoce el principio de favorabilidad en materia laboral.
4. Trámite impartido e intervinientes
4.1. Mediante providencia del 17 de julio de 2018, el Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección "A" admitió la tutela y ordenó vincular, como tercero con interés, a la Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
4.2. La Sección Segunda -Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe a través del magistrado ponente de la providencia atacada, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda dado que no se vulneró derecho fundamental alguno, y la acción de tutela no configura ninguna causal de las señaladas por la Corte Constitucional que afecte la decisión del Tribunal.
Destaca que, el Tribunal optó por acoger la tesis constitucional exponiendo razonadamente los motivos de su decisión, como lo exige la jurisprudencia de las altas Cortes, y que el acatamiento del precedente no debe ser entendido como un defecto de la sentencia.
4.3. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por conducto del gerente de Defensa Judicial, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, porque no se materializó ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales en la sentencia que se cuestiona.
Sostuvo que ante varias interpretaciones de una norma proveniente de diferentes órganos de cierre, debe darse prevalencia a la interpretación constitucional contenida en sentencias de unificación.
5. Manifestación de impedimentos
Los Consejeros Stella Jeannette Carvajal Basto y Julio Roberto Piza Rodríguez, manifestaron estar impedidos para conocer del presente asunto, por cuanto en la presente acción se debate lo relacionado con la aplicación del IBL y si resulta aplicable la regla prevista en la sentencia SU-230 de 2015. Además, que al encontrarse dentro del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía adoptarse alguna de las tesis en relación con lo que debe entenderse como “monto”, lo que influye directamente en su situación.
Mediante auto del 19 de noviembre de 2018, se declararon fundados los impedimentos y, en consecuencia, se ordenó el sorteo de conjuez, siendo designada la doctora Jeannette Bibiana García Poveda (fl.95), quien fue debidamente posesionada.
6. Providencia impugnada
Mediante sentencia del 23 de agosto de 2018, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo.
En resumen, dijo que en virtud del principio de autonomía e independencia judicial es válido que el Tribunal se hubiera apartado de la interpretación sostenida por el Consejo de Estado en el fallo del 4 de agosto de 2010 en materia de reliquidación pensional de personas beneficiarias del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, y adoptado el criterio, también válido, sostenido por la Corte Constitucional sobre el tema en la sentencia SU-230 de 2015. Sin que eso comporte desconocimiento del precedente.
7. Impugnación
La anterior decisión fue impugnada por la parte actora, para que sea revocada y, en su lugar, se conceda el amparo. En esencia, plantea los mismos argumentos de su escrito inicial.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
2. La acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[4] y especiales[5] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.
En todo caso, como su procedencia es excepcional,la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.
3. El caso concreto y su decisión
3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia del 23 de agosto de 2018, proferida por la Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección "A", se incurrió en desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso del actor la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional.
3.2. Analizado el escrito de tutela se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se pasará a analizar el defecto invocado.
3.3. El desconocimiento del precedente
Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad[6] y/o ii)cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela[7], mucho más cuando se trata de sentencias SU.
El respeto del precedente constitucional adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Por eso,la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela o de constitucionalidad adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos.
3.4. Atendiendo el carácter vinculante y prevalente de la interpretación de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el tema, la tesis que venía sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado.
Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
3.5. A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, llegó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[8] en decisión del 28 de agosto de 2018, en la que adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son:
“94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es:
- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
- Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)
96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones”
Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.
Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.
3.6. Tesis esta que, con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA.
3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso del señor Salvador Guillermo Villamil Jiménez la decisión del Tribunal accionado guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.
En consecuencia, el fallo impugnado será confirmado, pero porlasrazones expuestas en la presente providencia.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
FALLA
1. Confirmar el fallo impugnado que negó latutelade la referencia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese y cúmplase
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
MILTON CHAVES GARCÍA
Consejero
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Consejero
JEANNETTE BIBIANA GARCÍA POVEDA
Conjuez
[1] Ver fol. 60 del cuaderno de tutela.
[2] Ver fol.1 del cuaderno de tutela.
[3] Ver fol. 27 del cuaderno de tutela.
[4] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
[5] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución.
[6] Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta.
[7] Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007.
[8] Radicación No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018.
Publicado Por: abril 22, 2020