AC-930 Corte Suprema 2020 [Sala Civil]

AC930-2020

Radicación n.° 11001-02-03-000-2020-00792-00

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veinte (2020).

Decide la Corte el conflicto de competencia suscitado entre los Juzgados, Civil del Circuito de Guateque y Catorce Civil del Circuito de Bogotá, pertenecientes a los distritos judiciales de Tunja y de la capital del país, respectivamente, para conocer del proceso verbal de expropiación que adelanta la Agencia Nacional de Infraestructura contra Flor Nidia Martín y otros.

I. ANTECEDENTES

1. La Agencia Nacional de Infraestructura –ANI- formuló demanda contra los convocados, para que se decrete la expropiación judicial de un predio rural ubicado en el Municipio de Guateque, Boyacá[1]. En el acápite de competencia indicó que esta recae en los jueces de dicho municipio, por ser el lugar “donde está ubicado el inmueble”^[2].

2. El Juzgado al que se repartió el asunto, Civil del Circuito de Guateque, rechazó el libelo al estimar que quien debe conocerlo es su par de Bogotá, porque si bien se está frente a dos foros privativos, 7 y 10 del artículo 28 del Código General del Proceso, se debe privilegiar el último, esto es, el del domicilio de la entidad pública demandante, con sede en la capital, de acuerdo con lo previsto en el artículo 29 ibídem^[3].

3. La oficina de destino, Catorce Civil del Circuito de la capital, igualmente rehusó la competencia y planteó la colisión que se resuelve, para lo cual expresó que “…como quiera que la Agencia nacional de Infraestructura es un establecimiento  público, en ambos casos siendo privativa la competencia, en criterio de este despacho, queda a elección de la entidad la presentación de la demanda, convirtiéndose en fuero concurrente”^[4].

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico:

Determinar el juez civil competente para conocer del presente proceso verbal de constitución de servidumbre, en el que los funcionarios concernidos no están de acuerdo sobre cuál foro privativo a aplicar, esto es, si contenido en el numeral séptimo o en el numeral décimo, ambos del artículo 28 del Código General del Proceso.

2. Facultad de la Corte para decidir el conflicto:

Como la divergencia para avocar el conocimiento del debate se trabó entre los estrados de diferente distrito judicial, Tunja y Bogotá, le corresponde a la Corte dirimirla como superior funcional de aquellos, a través del Magistrado Sustanciador, como establecen los artículos 35 y 139 del Código General del Proceso y16 de la Ley 270 de 1996, este último modificado por el séptimo de la 1285 de 2009.

3. Factores y prevalencia entre foros privativos cuando una de las partes es una persona jurídica de derecho público

Los factores de competencia determinan el operador judicial a quien el ordenamiento atribuye el conocimiento de una controversia en particular, razón por la cual, al asumirla o repelerla, el administrador de justicia tiene la carga de orientar su resolución con fundamento en las disposiciones del Código General del Proceso, en particular las contenidas en el Capítulo I, Título I, Sección Primera, Libro Primero, a la luz de lo manifestado por el demandante y las pruebas aportadas.

De conformidad con el numeral 7º del artículo 28 del Código General del Proceso, “en los procesos en que se ejerciten derechos reales, en los divisorios, de deslinde y amojonamiento, expropiación, servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza… será competente de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distinta circunscripciones territoriales, el de cualquiera de ellas a elección del demandante”. (Negrilla fuera del texto original).

No obstante, el numeral 10 de la misma norma, indica que “en los procesos contenciosos en que sea parte una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública, conocerá en forma privativa el juez del domicilio de la respectiva entidad… Cuando la parte esté conformada por una entidad territorial, o una entidad descentralizada por servicios o cualquier otra entidad pública y cualquier otro sujeto, prevalecerá el fuero territorial de aquellas”.

Ahora bien, es menester precisar que el estatuto procesal asignó en ambos numerales una competencia territorial privativa, en el primero de tales, en razón de un fuero o foro real “por lugar donde estén ubicados los bienes” y el segundo a la calidad del sujeto, “por el domicilio de la entidad”.

En cuanto a la competencia privativa o competencia única como se conoce en la doctrina, consiste en que de la multiplicidad de jueces que existe dentro de la jurisdicción ordinaria solo uno de ellos puede conocer válidamente del asunto y llevarlo a feliz término, competencia especial que se enlista en la norma procesal y que se enmarca como una excepción a la regla general para determinar la competencia por razón del territorio, esto es el domicilio del demandado.

Se desprende de lo anterior que, cuando se presenta una colisión de competencia que involucra dos fueros privativos como la que ahora convoca la atención de la Sala, no es del resorte del actor elegir el lugar donde presentar el libelo genitor, sino que es la ley la que señala cuál de los dos prevalece, pues, el artículo 29 ejusdem, preceptúa que “es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes… Las reglas de competencia por razón del territorio se subordinan a las establecidas por la materia y por el valor” (criterio reiterado en AC4273-2018).

Ahora bien, no podría resultar de recibo la tesis que ve en lo previsto en el numeral 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, una prerrogativa en favor de la entidad pública, de la cual puede a voluntad hacer o no ejercicio, dado que la literalidad del texto, inequívocamente, establece de forma imperativa una regla privativa, cuya observancia es insoslayable, además, por estar inserta en un canon de orden público. Recuérdese, en ese sentido, el precepto 13 de la Ley 1564 de 2012, a cuyo tenor, “[l]as normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización legal”.

Tampoco sería viable sostener ese otro criterio que privilegia el foro real (28-7) sobre el consagrado por el legislador en razón de la naturaleza de la persona jurídica de derecho público (28-10), ignorando la regla que el legislador previó para, precisamente, solucionar los casos en los que debe determinarse qué factor o fuero aplicar a un caso concreto.

Y es que el artículo 29 del Código General del Proceso, sin excluir en manera alguna las controversias que lleguen a suscitarse dentro del fuero territorial, señaló con contundencia, que “Es prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes” sobre cualquier otra, y ello cobija, naturalmente, la disposición del mencionado numeral 10º del artículo 28 ibídem, que por mandato del legislador y en razón de su margen de libertad de configuración normativa se determinó prevalente sobre las demás.  

De ahí que, tratándose de los procesos en los que se ejercen derechos reales, o en otros como el de expropiación, prima facie, opera el factor territorial correspondiente al lugar de ubicación del bien; sin embargo, si en dicho litigio, es una entidad pública la que obra como parte, el fuero privativo será el del domicilio de ésta, debido a que la ley lo determina como prevalente.

4. Criterio de Unificación de la Jurisprudencia

La Sala con el propósito de zanjar la discusión frente a casos como el presente, dilucidó reciénteme en auto de unificación de la jurisprudencia de 24 de enero de 2020 (AC140-2020), que se convierte en indiscutible guía para la solución de este asunto y de todos los demás que en lo sucesivo se presenten, lo siguiente:

“Como se anotó anteriormente, en las controversias donde concurran los dos fueros privativos enmarcados en los numerales 7º y 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, como el que se presenta cuando una entidad pública pretende imponer una servidumbre de conducción de energía eléctrica sobre un fundo privado, surge el siguiente interrogante: ¿Cuál de las dos reglas de distribución es prevalente? Para resolver dicho cuestionamiento, el legislador consignó una regla especial en el canon 29 ibídem, el cual preceptúa que “[e]s prevalente la competencia establecida en consideración a la calidad de las partes… Las reglas de competencia por razón del territorio se subordinan a las establecidas por la materia y por el valor”. En virtud de las pautas interpretativas previstas en los artículos 27 y 28 del Código Civil, que aluden en su orden a que, ‘[c]uando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu’, y ‘[l]as palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal’; es dable afirmar, con contundencia, que con dicha regla lo que quiso el legislador fue dar prevalencia al factor subjetivo sobre cualquier otro, con independencia de donde se halle previsto, al expresar que la competencia ‘en consideración a la calidad de las partes’ prima, y ello cobija, como se explicó en precedencia, la disposición del mencionado numeral 10º del artículo 28 del C.G.P. La justificación procesal de esa prelación muy seguramente viene dada por el orden del grado de lesión a la validez del proceso que consultan cada uno de esos factores de competencia, ya que para este nuevo Código es más gravosa la anulabilidad por el factor subjetivo que por el objetivo y territorial, pues, como se anticipó, hizo improrrogable, exclusivamente, la competencia por aquél factor y por el funcional (Art. 16). En ese sentido, ante situaciones como la que se analiza, debe aplicarse la pauta de atribución legal privativa que merece mayor estimación legal, esto es, la que refiere al juez del domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración de la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido, regla subjetiva que, en la actualidad, está enlazada con una de carácter territorial. Por tanto, no es pertinente afirmar que el inciso primero del aludido precepto 29 se refiere exclusivamente a colisiones que se susciten entre factores de competencia, en el caso, el subjetivo y territorial, no respecto de los foros o fueros previstos en este último, toda vez que el legislador, dentro de su margen de libertad de configuración normativa, no excluyó en manera alguna las controversias que lleguen a suscitarse dentro del mismo u otro, a más que ello desconoce cómo el factor subjetivo está presente en distintas disposiciones procesales, según se dejó clarificado en el anterior acápite. De ahí que, tratándose de los procesos en los que se ejercen derechos reales, prima facie, opera el factor territorial correspondiente al lugar de ubicación del bien; sin embargo, si en dicho litigio, es una entidad pública la que obra como parte, el fuero privativo será el del domicilio de ésta, debido a que la ley lo determina como prevalente. Por ello es que se ha dicho, en un sinnúmero de oportunidades, que “en las controversias donde concurran los dos fueros privativos antes citados, prevalecerá el segundo de ellos, es decir el personal, esto es, el del domicilio de la entidad pública, por expresa disposición legal” (AC4272-2018), así como también que “en esta clase de disyuntivas, la pauta de atribución legal privativa aplicable, dada su mayor estimación legal, es la que se refiere al juez de domicilio de la entidad pública, por cuanto la misma encuentra cimiento en la especial consideración a la naturaleza jurídica del sujeto de derecho en cuyo favor se ha establecido” (AC4798-2018).

5. El caso concreto

En el sub-exámine, la actora claramente es una entidad pública de naturaleza especial, domiciliada en Bogotá, denominada Agencia Nacional de Infraestructura, adscrita al Ministerio de Transporte, según decreto 4165 del 03 noviembre de 2011, lo cual se corrobora acudiendo a la página Web de la misma donde aparece el decreto de creación[5], por lo que es evidente que la gestora es una de las personas jurídicas a que alude el numeral décimo del canon 28 referido, el que resulta entonces aplicable, y no así el que atribuye la competencia en atención al lugar donde se encuentran ubicados los bienes, pues como bien lo señaló la Sala en el citado auto de unificación, 

“En virtud de lo expuesto hasta ahora y de la condición de imperativa de las normas procesales por ser de orden público (Art. 13, C.G.P.), surge una última consecuencia, no menos importante, el carácter de irrenunciable de las reglas de competencia establecidas en razón de los aludidos foros, en tanto que, como ya se dijo, no pueden ser desconocidas ni por el juez ni por las partes, motivo por el cual no puede interpretarse que el no acudir a ellas significa una renuncia tácita a la prerrogativa que confieren, como lo sería, en este caso, la ventaja otorgada a las entidades públicas en el evento previsto en el numeral 10º del artículo 28 del citado estatuto. (…) En tal sentido, no puede afirmarse que si un órgano, institución o dependencia de la mencionada calidad radica una demanda en un lugar distinto al de su domicilio, está renunciando automáticamente a la prebenda procesal establecida en la ley adjetiva civil a su favor, pues, como se ha reiterado, no le es autorizado disponer de ella, comoquiera que la competencia ya le viene dada en forma privativa y prevalente a un determinado juez, esto es, el de su domicilio; de ahí que, no puede renunciar a ella. Por ello es que se ha dicho, con profusa insistencia, que “No puede resultar de recibo la tesis que ve en lo previsto en el numeral 10º del artículo 28 del Código General del Proceso, una prerrogativa en favor de la entidad pública, de la cual puede a voluntad hacer o no ejercicio, dado que la literalidad del texto, inequívocamente, establece de forma imperativa una regla privativa, cuya observancia es insoslayable, además, por estar inserta en un canon de orden público. Recuérdese, en ese sentido, el precepto 13 de la Ley 1564 de 2012, a cuyo tenor, ‘[l]as normas procesales son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización legal’” (CSJ AC4273-2018)^[6].

Por eso, en este caso no podía soslayarse la aplicación del foro privativo consignado en el numeral 10° del artículo 28 citado, que conlleva a que en los negocios en los que sea parte una entidad de naturaleza pública, como ciertamente lo es la ANI, el competente será, necesariamente, el juez de su vecindad.

Para abundar en más razones, no sobra citar un precedente de la Sala, en el que se aplicó en mencionado criterio para una demanda de expropiación:

“… la parte demandante está compuesta por Hidroeléctrica Ituango S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos mixta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 489 de 1998, es una entidad pública descentralizada por servicios, razón por la cual opera el fuero personal de ésta, por ser prevalente de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 29 del estatuto procesal civil, sin que pueda aplicarse el real. Así que no había ninguna razón para que el Juez de Medellín, a quien se le remitió el expediente, se declarara incompetente, pues no es posible acudir, bajo ningún punto de vista, a otro funcionario judicial diferente, ni siquiera porque el lugar del inmueble sea diferente. En especial, cuando la competencia por el factor subjetivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Código General del Proceso es improrrogable”^[7].

6. Conclusión

En virtud de las razones hasta acá expuestas, se ordenará enviar el expediente al Juzgado Catorce Civil del Circuito de Bogotá, de lo cual se dará aviso al otro despacho involucrado en esta controversia y a la gestora.

III. DECISIÓN

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, RESUELVE el conflicto de competencia surgido entre los Juzgados mencionados, determinando que al Catorce Civil del Circuito de Bogotá corresponde conocer el verbal de expropiación de la Agencia Nacional de Infraestructura contra Flor Nidia Martín y otros.

En consecuencia, remítase el expediente a dicho despacho e infórmese de tal situación, mediante oficio, al otro involucrado y a la demandante.

Notifíquese,

ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO

Magistrado

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[1] Folios 2 a 12 c. 1.

[2] Folio 5 del c. 1.

[3] Folio 103 ibídem.

[4] Folio 139 ib.

[5] https://www.ani.gov.co/informacion-de-la-ani/normatividad

[6] Ver también, AC4659-2018, AC4994-2018, AC009-2019, AC-1082-2019 y AC2844-2019, entre otros.

[7] AC5544-2018