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ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Omisión en el agotamiento de los mecanismos de defensa judicial ordinarios al alcance de las partes
El fallo demandado no se constituye en un evento que no pudo haber sido previsto por la extinta CAJANAL, pues es evidente que en un proceso judicial se corre el riesgo de que se profiera un fallo adverso a alguno de los interesados. Por consiguiente, en el proceso censurado, CAJANAL, quien acudió a través de un profesional del derecho, sabía que tenía la oportunidad de controvertir la decisión a través del recurso de apelación y no lo hizo. Además, no se acreditó la ocurrencia de algún hecho humano o de la naturaleza, imprevisible e irresistible, que justificara la omisión referida. Tal omisión tampoco puede ser excusada por virtud de la mentada sucesión procesal entre CAJANAL y la UGPP, por cuanto, por un lado, tal sucesión se llevó a cabo con posterioridad (aproximadamente dos años) a que se profiriera el fallo censurado; y por el otro, porque en su momento CAJANAL se encontraba representada judicialmente, por su apoderado, quien se manifestó dentro del proceso ordinario a través de la contestación de la demanda respectiva, sin embargo, guardó silencio dentro de la oportunidad legal para interponer el recurso de apelación correspondiente. En este orden de ideas, es evidente que no es admisible para la Sala permitir que se pase por alto el requisito relativo a la utilización de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado, por cuanto las circunstancias alegadas por la parte actora no configuran una situación especial que justifique su falta de agotamiento.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)
Radicación número: 85001-23-33-000-2014-00096-01(AC)
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP
Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE YOPAL
Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, contra el fallo de 12 de junio de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Casanare, que rechazó por improcedente la solicitud de amparo.
I.1.- La Solicitud:
La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, en ejercicio de la acción de tutela, presentó demanda contra el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la Administración de Justicia.
I.2.- Hechos.
Indicó que la señora NUR ESPERANZA SOLANO nació el 24 de abril de 1956 y prestó sus servicios docentes en el Departamento del Casanare desde el 10 de mayo de 1975 hasta el 13 de junio de 2006, con vinculación nacionalizada, es decir, que adquirió su estatus jurídico el 24 de abril de 2006.
Señaló que mediante Resolución núm. 1637 de 14 de febrero de 2007, la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- le reconoció una pensión gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, en cuantía de $647.794.72 M/Cte, efectiva a partir del 24 de abril de 2006.
Adujo que la señora NUR ESPERANZA SOLANO inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual le correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal –Casanare-, con radicado núm. 2010-00277-00, quien profirió sentencia el 30 de noviembre de 2011, mediante la cual se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
Alegó que a través de la Resolución núm. RDP 038588 de 22 de agosto de 2013, se dio cumplimiento al fallo, ordenándose suspender el descuento por concepto de aporte para salud y el reintegro de los descuentos que se hubiesen aplicado a partir del 13 de agosto de 2007, teniendo en cuenta la respectiva actualización.
Aclaró que la anterior obligación a cargo de la extinta Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- le fue trasladada, por lo cual fue dicha entidad la que expidió el acto anteriormente mencionado.
I.3.- Pretensiones.
Solicitó que se le protejan los derechos fundamentales invocados como violados y en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de 30 de noviembre de 2011, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal –Casanare- dentro del proceso núm. 2010-00277-00, en razón a que contraría los postulados legales y Jurisprudenciales que fundamentan los aportes de salud de la pensión gracia y generan un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS- por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida.
Que en su lugar, se le ordene a la autoridad judicial demandada «modificar» la sentencia en mención, de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión de la señora NUR ESPERANZA SOLANO, en el sentido de ordenar la continuación de los descuentos por salud a la mesada pensional y el no reintegro de los descuentos efectuados.
I.4.- Defensa.
I.4.1.- El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Yopal –Casanare-, se opuso al amparo constitucional deprecado, y en síntesis, adujo:
Que transcurridas las etapas procesales pertinentes se profirió sentencia el 30 de noviembre de 2011, en la cual quedaron consignados los antecedentes fácticos, el problema jurídico, el análisis probatorio y jurídico que sustentaron la decisión, el cual tuvo como fundamento el precedente trazado por el Tribunal Administrativo del Casanare al compartirse íntegramente.
Afirmó que la sentencia se notificó por edicto a partir de 7 de diciembre de 2011 hasta el día 12 de ese mismo año, la cual no fue recurrida por ninguna de las partes del proceso, quedando debidamente ejecutoriada.
Sostuvo que la acción resulta improcedente, por cuanto no se cumplió el requisito de inmediatez, por haber transcurrido más de dos años desde que el fallo acusado se profirió, además de que no se hizo uso del recurso de apelación.
I.4.2.- La señora NUR ESPERANZA SOLANO, por conducto de apoderado, se opuso al amparo constitucional deprecado, y en síntesis, adujo:
Que a los docentes como ella, se les hace descuento para su servicio de salud de su salario, como docente activa 12%, de su pensión de jubilación el 12%, para un total del 24% de sus ingresos laborales y de estos emolumentos también se descuenta otro monto para el régimen de solidaridad de su pensión gracia, es así que imponer un 12% adicional, para solidaridad de su pensión gracia, es ilegal, como lo determina el Juzgado demandado, razones que llevaron a anular parcialmente los actos administrativos demandados sin que ello se constituya en una vía de hecho.
Enunció que lo que sí configura una vía de hecho es la imposición a cargo del pensionado del descuento para su servicio de salud y que éste resulte trasladado al FOSYGA, a titulo de solidaridad.
II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO.
El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 12 de junio de 2014, rechazó por improcedente la solicitud de amparo. En esencia, efectuó un resumen de las etapas del proceso surtidas durante la actuación ordinaria y adujo lo siguiente:
Que en el sub examine se configuró una causal de improcedencia, independientemente de que fuera o no jurídicamente fundada la decisión proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho acusada, por cuanto quien ahora acude solicitando el amparo constitucional, tuvo la oportunidad para defender sus intereses por vía del recurso vertical el cual omitió sin justificación; y esa conducta pasiva permitió que la providencia cobrara ejecutoria sin dar lugar a examen del superior funcional, realidades que no pueden ignorarse.
Sostuvo que en el presente caso, fue la parte actora, quien desatendió la carga procesal de aportar pruebas, expresar argumentos ante el juez natural y recurrir las decisiones instrumentales o de fondo, pese a haber sido formal y oportunamente vinculado al proceso ordinario, razón por la cual no puede soslayar esas realidades, fruto de su propia incuria, para trasladar al escenario constitucional el debate relativo a los fundamentos del fallo que se acusa.
Enunció que el Juez de tutela no desata «una especie exótica de tercera instancia, menos de segunda per saltum», para ocuparse de las discrepancias que la parte interesada pudo y tenía la obligación de hacer valer por vía de los recursos ordinarios o extraordinarios para la sentencia.
Relató que semejante conducta desplegada por el ente estatal que «tomó lugar de la entonces demandada por ministerio de la ley y en calidad de sucesor procesal, ralla en la temeridad. Y así se advierte, pues contraría la lógica jurídica y la fuerza vinculante de la cosa juzgada esgrimir el artificio de no haber comparecido tal sucesor al proceso anterior, para desconocer la sentencia ejecutoriada y pretender que, en sede presurosa de tutela, rehaga un juicio enteramente cerrado.»
Manifestó que quedó demostrado que mediante sentencia de 30 de noviembre de 2011, la Jueza natural del proceso, definió las pretensiones incoadas por la señora NUR ESPERANZA SOLANO contra CAJANAL –En Liquidación-, sucedida procesalmente por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-.
Expresó que conforme al artículo 181 del C.C.A., contra dicha decisión procedía recurso de apelación, el cual no se interpuso dentro del término de ejecutoria, de lo cual se puede concluir que «consintió» la providencia, por lo que tal actuar genera improcedencia de la acción de tutela de la referencia, por no haberse agotado los recursos de Ley previstos en el ordenamiento jurídico para las acciones Contencioso Administrativas.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.
Inconforme con la decisión anterior, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP-, impugnó el fallo de primera instancia. En esencia, adujo lo siguiente:
Que la Corte Constitucional por desarrollo Jurisprudencial ha modificado el concepto de vía de hecho por el de «Causales Genéricas de Procedencia de Tutela contra Providencias Judiciales» y el presente caso reúne todas las características procedimentales que enmarcan dicho concepto.
Afirmó que existe una excepción para aplicar el requisito relativo a que «se hayan agotado todos los medios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable», dado que la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- en su momento, no interpuso recurso de apelación, quedando en firme la decisión, debido a la realidad por la que atravesaba dicha entidad; en efecto, tan así es que tal situación fue declarada por la Corte Constitucional como «ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL» en sentencias T-068 de 1998 y T-1234 de 2008, circunstancia que se constituye en una razón de fuerza mayor que permite flexibilizar el requisito de subsidiariedad como procedencia de tutela.
Sostuvo que, se debe tener en cuenta, además, que la sucesión procesal y por ende, la defensa judicial de CAJANAL –En Liquidación- a dicha entidad, inició a partir del 12 de junio de 2013, situación que evidencia la imposibilidad para accionar mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso ordinario promovido por la señora NUR ESPERANZA SOLANO, el cual se surtió mucho antes de la fecha de la sucesión procesal, por tal razón es que se interpone el presente mecanismo de protección.
Enunció que la Corte Constitucional en sentencia T-440 de 2003, Magistrado Ponente doctor MANUEL JOSÉ CEPEDA, señaló que «(…) Sin embargo, puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de utilizar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en cuyo caso la rigidez descrita se atempera para permitir la procedencia de la acción», razón por la cual, bajo este panorama, la tutela es el único mecanismo para evitar un perjuicio irremediable, consistente en el detrimento patrimonial del erario público.
Manifestó que el requisito de la inmediatez se encuentra satisfecho, por cuanto la acción de tutela se interpuso 10 meses después de haberse efectuado la mencionada sucesión procesal, por lo que es desde esta fecha a partir de la cual es tangible la afectación de los derechos fundamentales invocados.
Expresó que, además, que los efectos de la sentencia controvertida, materializados en la Resolución que dio cumplimiento a la misma, se han prolongado en el tiempo, contradiciendo la Ley, pues al tratarse de prestaciones periódicas, éstas siguen teniendo efectos sobre el patrimonio público y los fines mismos del Estado, mes a mes, lo cual se hace latente cada vez que se efectúa el pago de la pensión con cargo al erario público.
Aseveró que al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-1028 de 2010 con ponencia del doctor HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO, indicó que existen ocasiones en que, en principio, se pudiese pensar que se configuraría la carencia de inmediatez, pero que podría ocurrir un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, incapacidad o imposibilidad del actor para presentar la tutela dentro de un término razonable.
Alegó que, de igual forma, en sentencia T-584 de 2011, la mencionada Corporación Judicial señaló que cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo, el principio de inmediatez no se debe exigir de manera estricta.
Sostuvo que conforme al artículo 4º del Decreto 4107 de 2011, CAJANAL –En Liquidación- se encontraba vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social y por expresa disposición de su artículo 64 ibídem, le correspondía continuar realizando las actividades de que trata el artículo 3º del Decreto 2196 de 2009, hasta tanto las funciones fueran asumidas por la UGPP, a más tardar el 1º de diciembre de 2012.
Arguyó que finalmente el Decreto 877 de 30 de abril de 2013, establece una prórroga de la liquidación hasta el 11 de junio de 2013.
Afirmó que se encontraba imposibilitada para ejercer cualquier acción dentro del proceso judicial, al no tener competencia ni legitimación para ello, e igualmente, por la situación de la extinta CAJANAL que era crítica, pues el común denominador era la falta de defensa en todos los proceso judiciales, con cúmulo de procesos y acciones en su contra, lo cual conllevó a la declaratoria de «ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL».
Sostuvo que la situación era tan grave, que mediante Auto núm. 243 de 2010, emitido por la Corte Constitucional, se dispuso suspender todas las órdenes de arresto y multas proferidas en contra de los Directores o Liquidadores de CAJANAL, hasta que la Corte produjera una evaluación definitiva respecto a su situación.
Explicó que lo anterior, demuestra la imposibilidad material de comparecer al proceso en debida forma y en oportunidad de defensa técnica de sus intereses, situación que conllevó a que la providencia proferida por el Juzgado demandado adquiriera firmeza.
Argumentó, finalmente, que teniendo en cuenta la aplicación del derecho fundamental al acceso a la Administración de Justicia, este no solo se limita a acudir en igualdad de condiciones sino que se refiere a hacer efectivos los principios de la eficacia y eficiencia, que deben operar en todas sus decisiones, las cuales deben ser justas, de fondo y libres de arbitrariedad, sin que las formalidades se impongan sobre lo sustancial.
IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, luego de analizar la evolución jurisprudencial de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto en la Corte Constitucional como en esta Corporación, concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente núm. AC-10203) han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que a partir de tal pronunciamiento se modificó ese criterio radical y se declaró la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema.
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:
«Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:
- Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
- Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
- Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.
- Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
- Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
- Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.
… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican.
- Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
- Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
- Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
- Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.
- Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
- Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
- Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].
- Violación directa de la Constitución.» (Negrillas fuera del texto.)
Sea del caso mencionar, que en el sub examine no se encontró acreditado que contra el fallo demandado, se hubiese interpuesto el recurso de apelación procedente, tal como se mencionó en la sentencia de primera instancia.
Establecido lo anterior, vislumbra la Sala, que el presente asunto, se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) Si por virtud del «ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL», declarado por la Corte Constitucional en la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL- (hoy UGPP), se debe flexibilizar, en adelante, el requisito de subsidiariedad respecto de las acciones de amparo que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP- presente contra providencias judiciales dictadas en contra de la extinta CAJANAL; (ii) Si tal declaratoria se constituye en una situación de caso fortuito o fuerza mayor que permita la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial sin el agotamiento de los recursos ordinarios procedentes; (iii) Si la sucesión procesal entre CAJANAL y la UPGG afectó el derecho de defensa de la entidad, y por ende, es causal de justificación en la falta de interposición del recurso de apelación procedente contra el fallo cuestionado.
Observa la Sala que ni en la sentencia T-068 de 1998 ni en la T-1234 de 2008, proferidas por la Corte Constitucional, invocadas por la demandante en la impugnación que se desata, ni en las demás que reiteraron tal situación, se haya efectuado algún señalamiento que hubiese determinado la flexibilización en la aplicación del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela contra providencia judicial como la aquí cuestionada, pues dichos fallos se circunscribieron a señalar, entre otros aspectos, el citado «ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL» de la Caja de Previsión Social (hoy UGPP) y los mecanismos de protección de los derechos fundamentales inmersos en dichos procesos.
En efecto, en la mencionada sentencia T-1234 de 2008, la Corte sintetizó las razones por las cuales se efectuó la citada declaratoria, así:
«En la Tutela T-068 de 1998, la Corte resolvió decretar la existencia de un estado de cosas inconstitucional en Cajanal.
Como presupuesto para esa decisión, y teniendo en cuenta que a la Corte Constitucional se habían remitido más de 30.000 acciones de tutela contra las Cajas de Previsión Social del país, las cuales presentaban identidad de pretensiones y de derechos invocados como vulnerados, y teniendo en cuenta que la Caja Nacional de Previsión explicaba como causales del retardo en la resolución de las peticiones el inmenso volumen de trabajo y lo dispendioso del procedimiento administrativo para reconocer las pensiones de jubilación y sus correspondientes reliquidaciones, la Corte dispuso la práctica de una inspección judicial en la entidad demandada.
De la información obtenida en esa inspección cabe destacar que:
. La Corte da cuenta de que una gran cantidad de empleados de la Caja Nacional de Previsión dedicado a la atención de las solicitudes se vinculan mediante contrato de prestación de servicios, entre otras razones, porque como se manifiesta por la entidad, “la planta de personal ha sido no sólo insuficiente, sino que además las vacantes se mantuvieron congeladas”. Así mismo, existen épocas del año donde, por apropiación presupuestal o por terminación de la vigencia presupuestal, se disminuye el personal idóneo que prácticamente paraliza la gestión administrativa.
. La Caja no parecía contar con los suficientes elementos de apoyo físico para su gestión (computadores, máquinas de escribir).
. La Caja no cuenta con apoyo directo y ágil de instituciones como la Registraduría General del Estado Civil, con quienes aún adelantan gestiones interadministrativas.
. Se ha detectado por la Caja una incidencia importante de solicitudes fraudulentas que han hecho necesario implantar exigentes medidas de control, e, incluso, la conformación de un grupo especial de seguridad de asuntos penales que permitiera atender este tipo de situaciones.
. La Caja Nacional de Previsión cuenta con una oficina de asuntos judiciales destinada únicamente a sustanciar, de manera preferencial, las peticiones de reconocimiento o reliquidación de pensiones de jubilación que hubiesen iniciado acción de tutela. Así pues, la sola notificación de la admisión de una solicitud de tutela, produce inmediatamente un trámite diferente y más ágil. Sin embargo, la petición se resuelve “con los documentos obrantes en el informativo sin derecho a oficiar ni al interesado ni a las entidades para que completen los documentos en el evento en que hicieren falta”.
. De acuerdo con los datos expuestos por la Subdirectora General de Prestaciones económicas, en 1993 existía un retraso en la resolución de cerca de 45.000 peticiones, por lo tanto se requerían entre 2 y 3 años para proferir el acto administrativo correspondiente. Para el año de 1997 se estaban resolviendo básicamente en 8 meses, y se aspiraba que en 1998 se pudiesen atender en 4 meses que es el término fijado por el aparte 1 del literal d) del numeral 7 del artículo 306 del Decreto 656 de 1994 y por la circular externa número 007 de 1996 de la Superintendencia Bancaria.
. El número de acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión es creciente, pues, de acuerdo con estadísticas que presenta la misma entidad demandada, se pudo constatar que durante los años 1995, 1996 y 1997 se instauraron cerca de 14.086 acciones de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión y, si se realiza un cotejo con la totalidad de expedientes de tutela que se remitieron para eventual revisión a esta Corporación en esos años (aproximadamente 94.000), se observa como casi un 16% de todas la tutelas del país se dirigen contra esa entidad.
En esa sentencia, la Corte, a partir de los elementos obrantes en los distintos expedientes que se resolvieron acumuladamente y luego de hacer algunas consideraciones sobre los principios de eficacia de la función pública y de eficiencia de la seguridad social en el Estado Social de Derecho, concluyó que “… existe un problema estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente general que afecta a un número significativo de personas que buscan obtener prestaciones económicas que consideran tener derecho.”
Puso de presente la Corte que la acción de tutela se había convertido en un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal, lo cual genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela.
Por todo lo anterior, la Corte concluyó que la situación presentada en la entidad demandada producía un estado de cosas inconstitucional, lo cual “… no sólo afecta derechos individuales tendientes a viabilizar las pretensiones, a través de tutela, sino también afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones”.
Para la Corte, “… si una entidad incumple parte de los objetivos para los que se creó se le impone la necesidad de adecuar su estructura institucional a las nuevas exigencias de la Constitución.”
A partir de las anteriores y otras consideraciones, la Corte declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional, y si bien en la mayoría de los casos acumulados en ese expediente había operado el fenómeno del hecho superado, en uno de ellos ordenó a Cajanal dar una respuesta adecuada en el término perentorio de 48 horas.
Adicionalmente, en la parte resolutiva, la Corte incluyó un exhorto a las autoridades con poder de decisión, para que dispusieran “… los recursos económicos y humanos necesarios para que la Caja Nacional de Previsión cumpla con sus obligaciones legales y constitucionales y adopten decisiones dirigidas a impedir que se continúe transgrediendo la Carta”.
3.3.2. Posteriormente, en la Sentencia T-439 de 1998 la Corte, ante la persistencia de las demandas contra Cajanal por violación del derecho de petición, expresó que la negligencia de esa entidad “… ha provocado de esta Corporación múltiples y reiteradas providencias respecto del contenido esencial del derecho de petición, señalando que el mismo estriba en la certidumbre ‘de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo’ (Cf. Sentencia T 021 de 1998 MP José Gregorio Hernández Galindo, subrayas fuera de texto).”
Censuró la Corte en esa ocasión la que denominó “… inveterada costumbre de CAJANAL de idear ‘fórmulas jurídicas’ para faltar a su deber constitucional y legal de dar pronta resolución a las peticiones ante ella formuladas.” En ese contexto la Corte expresó que “[s]umado a la mora habitual en responder las peticiones, Cajanal se ha llenado de vicios en sus procedimientos (formatos preimpresos, que anuncian la respuesta el mismo día sin considerar las particulares circunstancias de los petentes, la interpretación propia que han elaborado del artículo 6 del Código Contencioso Administrativo, las amenazas a los solicitantes para que no presenten tutela, etc )…”.
Agregó la Corte que “… Cajanal INSISTE con su tradicional excusa para dilatar sus respuestas, y apela a la existencia del decreto 1045 de 1978, para señalar que las entidades de previsión están sujetas a guardar un “riguroso orden para el trámite de las solicitudes referentes a prestaciones sociales, no siendo posible en ningún caso conceder prelaciones en su trámite de pago”, (folio 14 del expediente, C.A.J. No. 2596). Sin embargo, en el mismo escrito dice: ‘Actualmente el expediente se encuentra en estudio en el Grupo de Asuntos Judiciales, con trámite preferencial con ocasión de la tutela instaurada y así dar una respuesta en el menor tiempo posible’.”
En esa sentencia, en los apartes que se transcriben a continuación, fijó unos criterios en relación con el derecho de petición y con la situación de Cajanal que pueden tenerse como el referente jurisprudencial aplicado sobre la materia por los jueces:
“El derecho de petición, debe entenderlo Cajanal y en este caso el juez de instancia, no se satisface con la respuesta del trámite interno que la accionada esta obligada a seguir. Casi que es un dato irrelevante para el interesado, máxime si se constituye en una negativa a su petición. La garantía de la que estamos hablando se satisface sólo con respuestas. Las evasivas, las dilaciones, las confusiones, escapan al contenido del artículo 23 de la Constitución. Es que en el marco del derecho de petición, sólo tiene la categoría de respuesta, aquello que decide, que concluye, que afirma una realidad, que satisface una inquietud, que ofrece certeza al interesado.
Si ello es así, mucho más lesivo resulta para un particular padecer la demora en la respuesta, recibirla en algún momento tardío, pero en tonos vagos e imprecisos y además de todo, verse obligado a presentar una tutela para así provocar una “contestación”, que no respuesta, del demandado, al juez de tutela en explicación de su negligencia. ¿Se reduce el derecho de petición a tan vago propósito?
En el caso que nos ocupa, no existe en el expediente respuesta de Cajanal directamente a la solicitante, pero en el escrito en donde anuncia cuál es su procedimiento interno y de no prelación de unos casos sobre otros, paradójicamente por virtud de la tutela, el asunto de la peticionaria tiene trámite preferencial. Ambas irregularidades han sido censuradas por esta Corporación, cuya doctrina ha sido la siguiente:
- No menos violatoria del derecho de petición, dijo la sentencia T- 296 de 1997, es la conducta, patente en el indicado oficio, que supedita las respuestas al trámite que se de a solicitudes anteriores, por sujetarlas al estricto orden de su presentación.
Sobre el particular ya esta Corte había tenido oportunidad de pronunciarse en términos que ahora se ratifican:
" Falta añadir a las consideraciones de esta Sala para revocar los fallos de instancia, que no es de recibo el argumento según el cual el juez de tutela no puede dar a la Caja Nacional de Previsión Social la orden de resolver las peticiones de los actores en un término perentorio, porque le estaría ordenando que viole el derecho a la igualdad de las otras personas que esperan a que, finalmente, les llegue el turno de obtener respuesta a similares solicitudes. Y no puede aceptarse tal consideración, porque: a) so pretexto de garantizar la igualdad, no pueden las autoridades generalizar la violación de otros derechos fundamentales de las personas; b) la misma protección y trato que recibirán todas las personas de las autoridades -según el artículo 13 Superior-, no se puede concretar en la violación selectiva de alguno de sus derechos fundamentales, sino que debe consistir en "proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades" (C.P. art. 2), así como en "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" (ídem); y c) porque tal razonamiento implica aceptar el absurdo de que la entidad demandada, sin violar el derecho de petición y por afán de garantizar la igualdad, se ha abstenido de resolver las peticiones de pensión presentadas a ella durante los últimos veinticinco (25) meses...". (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-246 del 27 de mayo de 1997. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
- Respecto al proceder de la entidad demanda en cuanto la preferencia a los casos en donde media una acción de tutela, la Corte sostuvo:
“… como se constató en la inspección judicial, la acción de tutela es prácticamente un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal, la cual genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela, lo cual afecta gravemente el interés general y el interés particular de quienes vienen siendo afectados de manera directa por la ineficiencia de la Caja Nacional de Previsión…” T-068 de 1998
- Se le recuerda a la instancia, que la respuesta que satisface el derecho de petición no es la que él recibe con ocasión de la tutela, sino la que debe recibir el peticionario, único interesado en la respuesta eficaz y oportuna:
“Lo que la entidad sindicada de violar el derecho de petición informe al juez de tutela para justificar la mora en la resolución o para suministrar datos sobre el trámite de una solicitud no constituye respuesta al peticionario. El sentido del derecho fundamental en cuestión radica en que sea la persona solicitante la que reciba contestación oportuna. Cuanto se haga luego ante el juez de tutela, puesto que precisamente tal acción tiene por fundamento la violación del derecho, es ya tardío e inútil, a no ser que se trate de probar documentalmente que ya hubo respuesta y que ella se produjo en tiempo, con lo cual se desvirtuaría el cargo formulado.
“Tener por contestación lo que se informa al juez, en especial si -como en este caso- se está reconociendo por el propio ente obligado que todavía no se ha respondido la solicitud, es contraevidente”.( Sentencia T 388 de 1997 MP Hernández)”
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte resolvió conceder el amparo solicitado y ordenar a Cajanal que, a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo, resolviese de fondo, concreta y completamente, sobre la solicitud que le había sido elevada. Dispuso, así mismo, la Corte, que la Procuraduría General de la Nación investigara la conducta disciplinaria de los servidores públicos de CAJANAL que hubieren dado lugar a la violación del derecho que se protege.
3.4. En el año 2006, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 3902 del 3 de noviembre de 2006, dispuso la suspensión de la atención al público y por ende de las actuaciones administrativas en Cajanal en el periodo comprendido entre el 7 de noviembre de 2006 y el 5 de marzo de 2007, inclusive.
(…)
3.5. El anterior recuento sobre la situación de CAJANAL permite advertir la persistencia de un problema estructural, que según expresa la propia entidad, se hizo evidente desde 1966 y que luego se intensificó a partir de 1994, problema que dio lugar a que la Corte Constitucional declarara la existencia de un estado de cosas inconstitucional en 1998, el cual, según se desprende de los informes de las entidades de vigilancia y control, no se había superado para el año 2007, y que, incluso, según se desprende de la información suministrada por el accionante, persiste en la actualidad.
Ese problema estructural se manifiesta en la incapacidad de CAJANAL para atender de manera oportuna las solicitudes que en materia pensional se le presentan por los usuarios, situación que no obstante haber presentado cierta mejoría, todavía significa que la entidad se demora, en promedio, cinco meses más de los términos legales y jurisprudenciales para resolver de fondo las solicitudes.»
En virtud de lo anterior y tal como lo señaló la misma Corte, en sentencia T-300 de 27 de abril de 2010[1], la incidencia del «ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL» declarado en CAJANAL tuvo como núcleo temático el derecho de petición, debido a la mora en la resolución de las solicitudes allegadas a dicha entidad a causa de la falla estructural sufrida por la misma, pero en ningún momento se hizo referencia a la falta de defensa en los procesos judiciales llevados en contra de CAJANAL.
Igualmente, para la Sala tal declaratoria, tampoco puede justificar la existencia de una situación de caso fortuito ni de fuerza mayor, como erróneamente lo aseveró la impugnante, toda vez que el fallo demandado no se constituye en un evento que no pudo haber sido previsto por la extinta CAJANAL, pues es evidente que en un proceso judicial se corre el riesgo de que se profiera un fallo adverso a alguno de los interesados. Por consiguiente, en el proceso censurado, CAJANAL, quien acudió a través de un profesional del derecho, sabía que tenía la oportunidad de controvertir la decisión a través del recurso de apelación y no lo hizo. Además, no se acreditó la ocurrencia de algún hecho humano o de la naturaleza, imprevisible e irresistible, que justificara la omisión referida.
Tal omisión tampoco puede ser excusada por virtud de la mentada sucesión procesal entre CAJANAL y la UGPP, por cuanto, por un lado, tal sucesión se llevó a cabo con posterioridad (aproximadamente dos años) a que se profiriera el fallo censurado; y por el otro, porque en su momento CAJANAL se encontraba representada judicialmente, por su apoderado, quien se manifestó dentro del proceso ordinario a través de la contestación de la demanda respectiva, sin embargo, guardó silencio dentro de la oportunidad legal para interponer el recurso de apelación correspondiente.
En este orden de ideas, es evidente que no es admisible para la Sala permitir que se pase por alto el requisito relativo a la utilización de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance del afectado, por cuanto las circunstancias alegadas por la parte actora no configuran una situación especial que justifique su falta de agotamiento.
Finalmente, comoquiera que la acción de tutela resulta improcedente por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, la Sala se releva, por sustracción de materia, de analizar si en la misma se verificó o no el requisito de la inmediatez, argumentado por la impugnante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de 12 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare.
SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 17 de julio de 2014.
GUILLERMO VARGAS AYALA
Presidente
Ausente con Permiso
MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
[1] Magistrado Ponente doctor JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Publicado Por: diciembre 7, 2014