25000-23-41-000-2014-00123-01(ACU) Sección 5 2014 [Consejo de Estado]

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objeto / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisito de subsidiariedad

 

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolla la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, el acatamiento de aquello que la norma prescribe. Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario.

 

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos de procedencia / RENUENCIA - Requisito de procedibilidad

 

Conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley, y (v) Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento, salvo que de acudir a la previa constitución en renuencia se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción.

 

RENUENCIA - No se agotó el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Rechazo de la demanda por incumplimiento del requisito de constituir en renuencia

 

La renuencia consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, a fin de poder demandar judicialmente, el actor debe solicitar a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo, señalándoselo de manera precisa y clara, lo que no aconteció en el presente asunto… Así las cosas la Sala, con fundamento en la citada norma de la Ley 393 de 1997, advirtiendo que la señora Alba Lucía Ramos López no acreditó haber agotado el requisito de procedibilidad de la acción, revocará el numeral segundo de la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y, en su lugar, rechazará la solicitud de cumplimiento.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION QUINTA

 

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

 

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014)

 

Radicación número: 25000-23-41-000-2014-00123-01(ACU)

 

Actor: ALBA LUCIA RAMOS LOPEZ

 

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO

 

 

 

La Sala se pronuncia sobre la apelación que interpuso la apoderada de la parte actora contra la sentencia dictada el 20 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” que declaró la improcedencia de la solicitud de cumplimiento.

 

1. La solicitud

 

La señora Alba Lucía Ramos López, actuando por intermedio de apoderada judicial, presentó acción de cumplimiento contra la Superintendencia de Notariado y Registro.

 

No obstante que del memorial demanda no se determina cuál es la pretensión de la solicitud de cumplimiento, la Sala de su lectura colige que la señora Alba Lucía Ramos López persigue que se ordene a la Superintendencia demandada, cumplir la Resolución Nº 4247 de 20 de junio de 2008, “Por la cual se reconoce una prima técnica”.

 

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento

 

Que mediante la Resolución Nº 4247 del 20 de junio de 2008, la Superintendencia de Notariado y Registro reconoció a la señora Ramos López una prima técnica, decisión que se confirmó mediante la Resolución Nº 6284 del 8 de septiembre de 2008.

 

Que a pesar de haber transcurrido cinco (5) años desde el día en que se expidió el citado acto administrativo, la entidad no le ha pagado la prima.

 

3. Trámite de la solicitud

 

Se presentó ante el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bogotá, despacho judicial que mediante auto del 26 de noviembre de 2013 remitió por competencia el asunto de la referencia al Tribunal Administrativo de Caldas, pues: “(i) la acción se dirige contra la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad del nivel nacional y, (ii) de los documentos se aprecia que la actora tiene domicilio en el municipio de La Dorada (Caldas), por lo que el trámite de la acción corresponde al tribunal administrativo en donde tiene domicilio la demandante” [1].

 

Mediante auto del 21 de enero de 2014, el Magistrado Augusto Morales Valencia, integrante del Tribunal Administrativo de Caldas, también declaró carecer de competencia para dar trámite a la acción atendiendo a que los documentos allegados con la solicitud de cumplimiento daban cuenta que la señora Alba Lucía Ramos López residía en el municipio de Puerto Salgar (Cundinamarca) y no en La Dorada (Caldas). Por lo anterior remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2].

 

Mediante providencia del 4 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” admitió la demanda, ordenó la notificación del Superintendente de Notariado y Registro y vinculó al trámite al Ministerio de Hacienda y Crédito Público[3].

 

4. Argumentos de defensa

 

4.1 De la Superintendencia de Servicios Públicos

 

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad contestó la solicitud de cumplimiento extemporáneamente y, por tal razón, no será tenida en cuenta.

 

4.2 Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

 

El señor Álvaro Andrés Torres Ojeda, a quien mediante la Resolución Nº 2736 de 2013[4] se le delegó la facultad de representar judicialmente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se opuso a las pretensiones de la solicitud de cumplimiento porque el acto administrativo que se solicita cumplir, no impone obligación alguna a cargo de dicha cartera.

 

A su juicio, la única entidad que ha incumplido es la Superintendencia de Notariado y Registro.

Propuso las excepciones de: (i) improcedencia de la acción de cumplimiento toda vez  que la acción es improcedente porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es la entidad que debe dar cumplimiento a la Resolución N.º 4247 de 2008, además, debido a que la entidad no fue constituida en renuencia, como lo exige la Ley 393 de 1997 y, (ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que el Ministerio no es la entidad que debe cumplir el acto administrativo.

 

5. Sentencia impugnada

 

Se trata de la proferida el 20 de febrero de 2014[5] por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la se adoptaron las siguientes decisiones: (i) declarar probadas las excepciones de improcedencia de la acción de cumplimiento y la de falta de legitimación que propuso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, (ii) se declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

 

El a quo indicó que si bien la actora no señaló concretamente cuál era el artículo o artículos que consideraba desconocidos de la Resolución N.º 4247 de 2008, del escrito de demanda se entendía que “se trata de los artículos primero y segundo de dicho acto, por ser los que crean una situación jurídica particular”.

 

Luego de referirse a la sentencia C-193 de 1998 de la Corte Constitucional, expresó que la acción debía declararse improcedente porque ésta no fue consagrada en el ordenamiento jurídico para perseguir el cumplimiento de “actos administrativos que reconocen derechos subjetivos”.

 

Señaló que tratándose del cumplimiento de actos administrativos que crean una situación jurídica en concreto, debe acudirse al mecanismo judicial que prevé la ley para obtener su acatamiento, salvo que se cierna sobre el particular un perjuicio irremediable.

 

Que en el presente asunto la actora podía acudir a la acción ejecutiva para obtener al pago de la prima técnica que le fue reconocida a través de la Resolución Nº 4247 de 2008, lo que hacía improcedente la acción de conformidad con el artículo 9 de la Ley 393 de 1997.

 

Adujo que las anteriores razones eran suficientes para tener por probada la excepción de improcedencia de la acción.

 

Que la Resolución cuyo cumplimiento se pretendía no se expidió por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, por ello, carecía de legitimación en la causa por pasiva para ser parte del trámite.

 

6. La apelación

 

En la oportunidad procesal, la apoderada de la actora apeló la sentencia.

 

Expresó que en primera instancia el Tribunal vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que propuso las excepciones que se declararon probadas.

 

Que el Ministerio no fue constituido en renuencia porque no es quien debe dar cumplimiento a la Resolución Nº 4247 de 2008 sino la Superintendencia de Notariado y Registro.

 

Informa que su poderdante sí inició demanda ejecutiva contra la Superintendencia, solo que no prosperó porque el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que el acto administrativo no prestaba mérito ejecutivo. Que ello se debió a que la entidad demandada se negó a certificar que la Resolución N.º 4247 de 2008 prestaba mérito ejecutivo[6].

 

Indica que la renuencia de la Superintendencia de Notariado y Registro a cumplir con lo que ella misma dispuso en el acto administrativo se aprecia, en las siguientes actuaciones:

 

“La negación a expedir copia con mérito ejecutivo de la Resolución 4247 de fecha 20 de junio de 2008 es una prueba de la renuencia.

 

• Las pruebas documentales aportadas por la demandada donde siempre manifiestan que depende de la partida presupuestal, lo cual no se entiende porque han pasado CINCO AÑOS, y la entidad siempre ha manifestado el mismo argumento, sin que realmente haya hecho ninguna gestión al respecto frente al Ministerio de Hacienda y crédito Público.

 

• La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO mañosamente, dejó vencer el término de cinco años, sin gestionar los recursos para el pago de la prima técnica, y con posterioridad niega emitir la Resolución con constancia de prestar mérito ejecutivo.

 

Y como si lo anterior no fuera poco, el 10 de julio de 2013 la Superintendencia manifestó en la parte denominada conclusión: del escrito cuya original anexo: “Nunca se le debió reconocer la prima Técnica” cuando ya habían pasado cinco años y enterada la Superintendencia que se iba a iniciar proceso ejecutivo en su contra, debido a las peticiones que se hicieron para que expidiera la copia de la resolución mencionada”.

 

Sostiene que el a quo violó su derecho fundamental al debido proceso porque requirió a la Superintendencia de Puertos y Transporte que certificara cuándo se notificó a la accionante el contenido de la Resolución Nº 4247 de 2008, entidad que no expidió el acto que se pide hacer cumplir.

 

Con fundamento en los anteriores argumentos pide que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la solicitud de cumplimiento.

 

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

1. Competencia

 

De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1° del Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso la señora Alba Lucía Ramos López contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2014 por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se resolvió la acción de cumplimiento dirigida contra la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad del nivel nacional.

 

2. Generalidades de la acción de cumplimiento

 

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolla la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el Juez de lo Contencioso Administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, el acatamiento de aquello que la norma prescribe.

 

Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario[7].

 

Ahora bien, conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) Que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas sea renuente a cumplir; (iv) Que tal renuencia se acredite por el demandante de la manera como lo exige la ley, y (v) Que tratándose de actos administrativos de carácter particular, no haya otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento, salvo que de acudir a la previa constitución en renuencia se pueda producir un perjuicio grave e inminente para el que ejerce la acción.

 

3. Del requisito de procedibilidad: La renuencia

 

La Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido[8] que la renuencia es la rebeldía de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza un deber claro, imperativo e inobjetable.

 

La renuencia es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento. Como lo consagra en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, a fin de poder demandar judicialmente, el actor debe solicitar a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo, señalándoselo de manera precisa y clara.

 

Al respecto de este presupuesto procesal de la acción de cumplimiento, la Sección Quinta del Consejo de Estado[9] ha considerado que si en el escrito por medio del cual se pretende constituir en renuencia no se le precisa a la autoridad presuntamente incumplida cuál es concretamente la norma que consagra la obligación exigible, la demanda de cumplimiento carecerá del requisito, lo que acarrea su rechazo.

 

Esta Sección también ha dicho que la renuencia se puede configurar en forma tácita o expresa. La primera modalidad se presenta cuando quien debe acatar el deber omitido deja transcurrir 10 días desde que se radica la solicitud sin que se dé respuesta a la misma, esto es, guarda silencio, mientras que la segunda forma de renuencia se demuestra cuando de manera expresa se manifiesta en contra de atender la norma con fuerza material de ley o el acto administrativo[10].

 

Por lo tanto a fin de acreditar la constitución en renuencia cuando ésta es expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta de la autoridad en el entendido que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y a fin de establecer que la contestación tenga coherencia en corresponder al cumplimiento del deber solicitado[11].

 

4. Acto administrativo cuyo cumplimiento se demanda. Observancia del requisito de procedibilidad.

 

La señora Alba Lucía Ramos López solicita que se ordene a la Superintendencia de Notariado y Registro que cumpla la Resolución Nº 4247 de 20 de junio de 2008[12] “Por la cual se reconoce una Prima Técnica”, en la que dispuso:

 

“ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer la prima técnica a la doctora ALBA LUCÍA RAMOS LÓPEZ, Registradora Seccional de Instrumentos Públicos de La Dorada (Caldas), con base en los siguientes criterios: a) por título de formación avanzada, un 20%; b) por experiencia relacionada con las funciones propias del cargo, otro 20%, para un total de un 40% sobre la asignación básica mensual. El anterior pago se hará a partir del 22 de enero de 1997 y hasta el 10 de junio de 2001, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.

 

ARTÍCULO SEGUNDO: Si no existiere dentro del presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro partida para atender el gasto generado por el reconocimiento efectuado en el artículo anterior, se deberán adelantar los trámites administrativos a que haya lugar para su consecución.”.

 

No obstante la petición de la actora, la observancia de este acto administrativo no fue reclamada a la Superintendencia de Notariado y Registro, como pasa a explicarse.

 

En la demanda de cumplimiento - folio 3 -, capítulo IV titulado “PRUEBA DE LA RENUENCIA”, la apoderada de la señora Alba Lucía Ramos López expresó, con el fin de probar el requisito de renuencia, lo siguiente: “La Superintendencia de Notariado y Registro, emitió la Resolución No 4247 el pasado 20 de Junio de 2008, otorgando una Prima Técnica, han pasado más de CINCO AÑOS y no NUNCA (sic) LA HIZO EFECTIVA, NUNCA LA PAGO. Y ES QUE NO PUEDE SER QUE EN ESTE TIEMPO NO HAYAN OBTENIDO PRESUPUESTO AL EFECTO”.

 

Ahora, en el recurso de apelación - folio 126 -, acápite que tituló “RENUENCIA”, indicó que la Superintendencia de Notariado y Registro es renuente a cumplir la Resolución Nº 4247 de 20 de junio de 2008, por las siguientes razones:

 

“1. La negación a expedir copia con mérito ejecutivo de la Resolución 4247 de fecha 20 de Junio de 2008 es una prueba de la renuencia.

 

2. Las pruebas documentales aportadas por la demanda (sic) donde siempre manifiestan que depende de la partida presupuestal, lo cual no se entiende porque han pasado CINCO AÑOS, y la entidad siempre ha manifestado el mismo argumento, sin que realmente haya hecho ninguna gestión al respecto frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
3. La SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO mañosamente, dejó vencer el término de cinco año, sin gestionar los recursos para el pago de la prima técnica, y con posterioridad niega emitir Resolución con constancia de prestar mérito ejecutivo.

 

Y como si lo anterior fuera poco, el 10 de julio de 2013 la Superintendencia manifestó en la parte denominada Conclusión: del escrito cuya original anexo: “Nunca se le debió reconocer la Prima Técnica” cuando ya habían pasado cinco años y enterada la Superintendencia que se iba a iniciar proceso ejecutivo en su contra, debido a las peticiones que se hicieron para que expidiera la copia de la resolución mencionada.”.

 

Los argumentos transcritos, con los cuales la apoderada de la actora pretende acreditar que agotó el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento no pueden ser de recibo para ese fin, pues como se dijo en el capítulo “Del requisito de procedibilidad: La renuencia” de esta providencia, el requisito: “consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto es, a fin de poder demandar judicialmente, el actor debe solicitar a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo, señalándoselo de manera precisa y clara”, lo que no aconteció en el presente asunto. (Negrita fuera de texto)

 

Pese a que la actora no alude a ello en el escrito de demanda, la Sala observa que a folios 24, 26 y 28 del expediente obran unos escritos en los cuales ésta, en ejercicio del derecho de petición, pide ser incluida en el presupuesto para “el pago de la prima técnica a la que tiene derecho”, sin embargo estos escritos no cumplen con la característica de haberse precisado cuál es concretamente el acto administrativo que consagra la obligación exigible, necesarias para entender que mediante los mismos pretendía constituir en renuencia a la Superintendencia de Notariado y Registro a cumplir la Resolución  Nº 4247 de 20 de junio de 2008.

 

Ante la inexistencia de prueba en el sentido de haberse constituido en renuencia a la Superintendencia accionada, el Tribunal a quo debió obrar como lo dispone el artículo 12 de la Ley 393 de 1997 rechazando de plano la solicitud de cumplimiento.

 

Así las cosas la Sala, con fundamento en la citada norma de la Ley 393 de 1997, advirtiendo que la señora Alba Lucía Ramos López no acreditó haber agotado el requisito de procedibilidad de la acción, revocará el numeral segundo de la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, rechazará la solicitud de cumplimiento.

 

En lo demás la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmará la aludida providencia pues es evidente que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es la entidad que expidió la Resolución Nº 4247 de 20 de junio de 2008 y, por lo tanto, la obligada a cumplirla, motivo por el cual respecto de ella se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva.

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

F A L L A

 

PRIMERO.- REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para, en su lugar, rechazar la acción de cumplimiento instaurada mediante apoderada judicial por la señora Alba Lucía Ramos López, por carecer del requisito de procedibilidad.

 

SEGUNDO.- Confirmar el numeral primero de la sentencia del 20 de febrero de 2014 proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.  

 

TERCERO.- Devolver el expediente al Tribunal de origen.

 

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

 

 

 

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

 

 

 

 

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

 

 

 

 

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

[1] Folios 33 a 36 del expediente.

[2] Folios 45 y 46 del expediente.

[3] Folios 51 y 52 del expediente.

[4] Folios 65 y 66 del expediente.

[5] Folios 98 a 108 del expediente.

[6] A folio 134 del expediente obra escrito del 30 de mayo de 2013 en donde la apoderada de la actora solicita a la Superintendencia de Notariado y Registro expedir copia de la Resolución 4247 de 2008 con constancia de ser primera copia que presta mérito ejecutivo. El auto mediante el cual el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá se abstuvo de librar mandamiento de pago en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro data del 31 de mayo de 2013.

[7] No procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto incumplido. Tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

[8] Ver sentencia del 16 de agosto de 2012, Exp. 2012-00106-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo.

[9] Sentencia del 22 de noviembre de 2012, Exp. 2012-00364-01, M.P. Susana Buitrago Valencia.

[10] Sentencia del 26 de abril de 2012, Exp. 2011-00533-01, M.P. Susana Buitrago Valencia.

[11] Providencia del 24 de junio de 2004, Exp. 2003-00724-01, M.P. Darío Quiñones Pinilla.

[12] Folios 9 a 14 del expediente.