ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No se cumple con el requisito de inmediatez

 

Si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, como se indicó, éste no es indefinido, pues debe ejercerse en un tiempo razonable y además en la demanda la actora no señala los motivos de su inactividad, lo cual desvirtúa el posible perjuicio que se le haya podido causar.

 

NOTA DE RELATORIA: Sobre requisito de inmediatez ver, Corte Constitucional, sentencias T-066 de 2011 y T-076 de 2011.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

 

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil doce (2012)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2011-01659-00(AC)

 

Actor: FLAMINIO BUITRAGO MORA

 

 

 

La Sala decide la acción de tutela presentada por la parte actora contra el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

 

I. ANTECEDENTES

 

El señor Flaminio Buitrago Mora, en nombre propio, instauró acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, debido proceso, petición y salud.

 

Hechos

 

De la lectura del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:

 

El señor Flaminio Buitrago Mora inició acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia de Notariado y Registro, en virtud de que esta reemplazó al liquidado Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro FONPRENOR, con el fin de se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 3451 de 15 de octubre de 2002 y No. 0035 de 9 de enero de 2003, que le negaron la pensión de jubilación.

 

Mediante providencia de 27 de enero de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala de Descongestión, denegó las pretensiones de la demanda.

 

Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, mediante providencia de 22 de noviembre de 2007, en la que confirmó la sentencia de primera instancia.

 

Manifestó el actor que con la decisión de la autoridad judicial accionada se vulneraron sus derechos fundamentales por cuanto no tuvo en cuenta las pruebas aportadas al proceso, en donde consta que se pagaron  los correspondientes aportes a FONPRENOR; sin embargo, los documentos referidos no fueron tenidos en cuenta por lo que se falló en contra de sus pretensiones.

 

Peticiones

 

De la lectura de la solicitud de amparo se deduce que la parte actora solicitó la protección de los derechos invocados y, en consecuencia, que se revoque el fallo de 22 de noviembre de 2007, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” y, en su lugar, que se conceda la pensión de jubilación a su favor.

 

Trámite Previo

 

Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, se ordenó notificar a la accionada y a la Superintendencia de Notariado y Registro, como tercera interesada en las resultas del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda (fl. 39).

 

 

Oposición

 

El doctor Gerardo Arenas Monsalve, Consejero de Estado, rindió informe en los siguientes términos:

 

Manifestó que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional y que no puede usarse como última instancia de todos los procesos y acciones. Agregó que el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones y, por lo tanto, sus decisiones son inmodificables, sin perjuicio de las causales de procedibilidad descritas por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.

 

Informó que, revisada la sentencia atacada, se comprobó que en la segunda instancia se realizó un análisis ponderado y razonable sobre la legalidad de los actos administrativos que le negaron la pensión de jubilación al señor Buitrago Mora.

 

Manifestó que el estudio de legalidad se basó en corroborar si el actor cumplía con los presupuestos descritos en la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación, es decir, contar con 20 años de servicio, 55 años de edad y, además, acreditar el cumplimiento de la obligación de pagar los aportes a FONPRENOR, por cuanto el demandante obraba como su propio empleador, hecho que no se acreditó, por lo que se negó el derecho pensional reclamado, máxime cuando esa obligación le correspondía y la omitió.

 

Por otra parte, se refirió a que la providencia atacada fue proferida hace cuatro años y un mes y, por lo tanto, no se cumplía con el principio de inmediatez.

 

 

 

Intervención del tercero interesado

 

El señor Marcos Jaher Parra Oviedo, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, rindió informe sobre el desarrollo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Flaminio Buitrago Mora, que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en segunda el Consejo de Estado, e informó que la entidad que representa, está dispuesta a acatar las solicitudes que realice el actor y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando se decida el Recurso Extraordinario de Revisión que actualmente se tramita en el Consejo de Estado.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

 

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que por sentencia C-543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, que contemplaban la posibilidad de formular tutela contra providencias judiciales. Sostuvo la Corte que la procedencia del amparo frente a autos y sentencias es contraria a la seguridad jurídica, al derecho de acceso a la administración de justicia y a los principios de autonomía e independencia judicial.

 

Sin embargo, en la misma decisión se previó la procedencia de la tutela respecto de “actuaciones de hecho” imputables a funcionarios judiciales que desconocieran o amenazaran derechos fundamentales, o, que propiciaran la configuración de un perjuicio irremediable^[1].

 

Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, aun antes de la aludida sentencia de constitucionalidad, desestimó la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que no existe norma en el ordenamiento que así lo permita^[2]. Esta posición se ha morigerado en las Secciones y Subsecciones de la Corporación, pues, de manera excepcionalísima, a través de tutela, se han estudiado providencias judiciales en las que se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad^[3].

 

Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional.

 

Esta tesis obedece a que el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP),  la autonomía e independencia judicial (artículo 230  CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de las sentencias judiciales y, la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho.

 

Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios, y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que éstas presenten falencias, remediarlas. Ahora bien, ante la improbable insuficiencia de los aludidos recursos y con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución, procedería la tutela de forma excepcionalísima para enmendar providencias judiciales.

 

Es de suma importancia precisar que la posibilidad de que inusualmente el juez de tutela  estudie providencias judiciales no se extiende a las decisiones dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (Art. 237 -1, 234, 241 de la CP) ni de la Sala Jusdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, máximo órgano en materia disciplinaria.

En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Consejo de Estado, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de estas decisiones,  pues, resuelven asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela no está permitida, pues, equivaldría a que éste suplantara las funciones del juez de cierre^[4].

 

Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en principio, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. Tal metodología constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

 

Inicialmente la Corte invocó “la vía de hecho” ^[5] como fundamento para estudiar las providencias judiciales que incurrieran en amenaza o violación flagrante, caprichosa y grosera de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia^[6]. Esta postura se unificó y precisó en sentencias SU-1184 de 2001 (MP. doctor Eduardo Montealegre Lynett) y SU-159 de 2002 (MP. doctor Manuel José Cepeda Espinosa).

 

No obstante, posteriormente, la Corte Constitucional precisó que, a través de la acción de tutela, es posible controvertir providencias judiciales por  defectos distintos al sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental. Conforme a lo anterior, no es necesario que la decisión judicial desconozca de modo flagrante y grosero la Constitución, basta que incurra en las “causales genéricas de procedibilidad”.  

 

En la sentencia C-590 de 2005 se enunciaron las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia, estos son:

 

• Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

 

• Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

 

• Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

 

• Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

 

• Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

 

• Que no se trate de sentencias de tutela.

 

Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución.

 

En el caso concreto, observa la Sala que la parte actora, a través de esta acción, controvierte la  providencia de 22 de noviembre de 2007,  proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, que confirmó la sentencia de 27 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Sala de Descongestión, que negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Flaminio Buitrago Mora contra la Superintendencia de Notariado y Registro.

 

Aduce el demandante que la autoridad judicial accionada no valoró la documentación aportada al proceso, tendiente a probar que cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley para obtener la pensión de jubilación, sin embargo, el juzgador consideró que si bien acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión pretendida, no fue así respecto de los aportes que debió realizar a FONPRENOR, carga que tuvo que ejecutar en la medida en que era su propio empleador, ya que se desempeñó como Notario Único de Junín (Cundinamarca).

 

Al observar la providencia que se ataca por esta vía, se advierte que fue proferida por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo cual es inviable por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, toda vez que no se puede permitir la interinidad de las decisiones, ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones, pues al ser órgano de cierre, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables, máxime si se tiene en cuenta que lo que pretende la actora es reabrir el debate que dentro de los patrones de la legalidad, se agotó durante el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se concluye que el excepcional estudio de providencias judiciales por parte del juez de tutela  no incluye las decisiones dictadas por las altas cortes como órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa de la Constitución Política (artículos 237 [1] y 234), como se indicó en párrafos anteriores.

 

Así mismo se constata que la providencia atacada es de fecha 22 de noviembre de 2007, por lo tanto se negará por improcedente el amparo por no superar una de las causales genéricas de procedibilidad, como lo es que se cumpla con el requisito de inmediatez.

En relación con ese requisito, la Corte ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda[7], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.

Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues ‘si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.’” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [8]

En consecuencia, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

 

En el presente caso se observa que la providencia cuya revocatoria se pretende se profirió el 22 de noviembre de 2007, pero el señor Flaminio Buitrago Mora sólo acude ante la Jurisdicción Contenciosa en ejercicio de la acción de tutela el 15 de noviembre de 2011, es decir que ha transcurrido un período aproximado de cuatro años sin que el actor hubiere invocado la vulneración de sus derechos fundamentales. En efecto, si bien la acción de tutela no tiene término de caducidad, como se indicó, éste no es indefinido, pues, debe ejercerse en un tiempo razonable, y además en la demanda la actora no señala los motivos de su inactividad, lo cual desvirtúa el posible perjuicio que se le haya podido causar.

Por lo explicado, la Sala negará por improcedente la solicitud de tutela.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta- Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

 

F A L L A

 

1. NIÉGASE por improcedente la solicitud de tutela instaurada, en nombre propio, por el señor FLAMINIO BUITRAGO MORA.

 

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

 

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

 

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

 

 

 

 

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA        HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

         Presidenta de la Sección                                                          

 

 

 

 

WILLIAM GIRALDO GIRALDO                           CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

 

 

 

 

 

 

 

 

[1] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1992, MP. doctor José Gregório Hernández Galindo.

[2] Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de febrero de 1992, Exp. AC 015, CP. doctor Luís Eduardo Jaramillo y auto de 13 de junio de 2006, Exp. IJ-03194, CP. doctora Ligia López Díaz.

[3] Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, CP. doctora Martha Sofía Sanz Tobón., de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 2008- 00720-01, ambas con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01, CP. doctor Luís Rafael Vergara Quintero.

[4] Autos de 29 de junio de 2004, expediente AC-10203. Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, CP doctor Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, expediente IJ 2004 00270 01, actor: Proniños Pobres, CP doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006; expediente 1998-5123-01 (4361-02), actor: Rosario Bedoya Becerra CP doctora Ana Margarita Olaya Forero.

[5] La Corte Constitucional en la sentencia T-231 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz determinó los defectos que constituyen la vía de hecho, enunciados como sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental.

[6] Ver entre otras sentencias: T-173 de 1993 y T-231 de 1994.

[7] Corte Constitucional. Sentencia T- 123 de 2007

[8] T-123 de 2007, ibídem.