54001-33-31-001-2009-00033-01(AP) REV Sección 4 2012 [Consejo de Estado]

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin.

 

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

 

NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de la consejera ponente .Martha Teresa Briceño de Valencia, ver consejo de estado, sala plena de lo contencioso administrativo auto del 11 de septiembre de 2012, radicación número: 17001-33-003-2010-00205-01(AP),CP. Mauricio Fajardo Gómez.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION CUARTA

 

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

 

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil doce (2012)

 

Radicación número: 54001-33-31-001-2009-00033-01(AP) REV

 

Actor: JAIME ZAMORA DURAN

 

Demandado: MUNICIPIO DE CUCUTA Y OTRO

 

 

 

La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 2 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

 

 

ANTECEDENTES

 

La demanda

 

JAIME ZAMORA DURÁN interpuso acción popular contra el Municipio de Cúcuta y el Banco BBVA Colombia S.A., con el fin de que se protegieran los derechos colectivos a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al goce del espacio público, y la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas, y, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, previstos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

 

Señaló el accionante que las entidades demandadas están vulnerando los derechos colectivos mencionados debido a que en la entrada principal de la sucursal Avenida Sexta del banco demandado, de la ciudad de Cúcuta, “… no existe rampa alguna o estructura a nivel con andén peatonal que permita el ingreso de personas con discapacidad física”[1].

 

Trámite

 

El Juez Primero Administrativo de Cúcuta admitió la demanda, mediante auto del 10 de febrero de 2009. El 22 de septiembre de 2009 se realizó la audiencia a que se refiere el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fallida debido a que el accionante no se presentó.

 

Fallo de primera instancia

 

Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2010, el Juez Primero Administrativo de Cúcuta declaró no probadas las excepciones propuestas por el banco demandado; declaró la existencia de hecho superado debido a que el banco construyó, a raíz de la acción popular, una rampa de acceso a la edificación; condenó en costas al banco, y fijó el incentivo a favor del accionante en diez salarios mínimos legales.

 

Recurso de apelación

 

El banco accionado interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia, con fundamento en que el Juez de primera instancia desconoció el carácter especial del inmueble que ocupa la sucursal bancaria, como elemento histórico, lo cual supone cargas adicionales para el banco y la administración municipal; el haber cumplido el banco con las normas urbanísticas con anterioridad e independencia de la acción popular; el haberlo condenado en costas no obstante la negligencia en que incurrió el accionante al no asistir a la audiencia de pacto de cumplimiento, y, por último, en la improcedencia del incentivo económico dada la derogatoria del mismo por parte de la Ley 1425 de 2010.

 

Fallo de segunda instancia

 

El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 2 de junio de 2011, adicionó la sentencia impugnada negando las pretensiones de la demanda en relación con el municipio de Cúcuta, por cuanto la construcción del acceso a la sucursal del banco es responsabilidad de la entidad financiera y no se relaciona con la adecuación de andenes en el espacio público; revocó la condena en costas por considerar que no se evidenció en el proceso la actuación de mala fe o con temeridad del establecimiento de crédito y el reconocimiento del incentivo con base en la derogatoria por parte de la Ley 1425 de 2010. Confirmó en lo demás la providencia del Juez Primero Administrativo de Cúcuta.

 

 

SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL

 

El 16 de junio de 2011, el accionante solicitó al Tribunal la revisión eventual de la sentencia de segunda instancia para ante el Consejo de Estado en cuanto a la decisión respecto del incentivo económico, de acuerdo con la siguiente argumentación:

 

Mencionó varias sentencias del Consejo de Estado, que tocan el tema del incentivo de manera diversa, entre ellas, las providencias de la Sección Primera de 26 de mayo de 2011 exp. 00376, 20 de enero de 2011 exp. 00357, 20 de enero de 2011 exp. 04950, 27 de enero de 2011 exp. 00308, 10 de febrero de 2011 exp. 00210, las cuales concedieron el incentivo con base en que no es viable la aplicación de la Ley 1425 de 2010, pues el caso se enmarca dentro de la excepción a la aplicación inmediata de la ley procesal, consagrada en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 referente a los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.

 

A estas providencias contrapone el solicitante, la sentencia de la Sección Tercera de la Corporación del 26 de mayo de 2011 exp. 00376, mediante la cual se negó el incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en atención a que considera las normas que consagran el incentivo son de carácter sustantivo, por lo que aplica el artículo 3º de la Ley 153 de 1887 sobre la insubsistencia de una ley anterior por virtud de la ley posterior, en los casos allí relatados, y, además, con base en el artículo 17 ib. que se refiere a las meras expectativas, como lo es la aspiración al incentivo económico, las cuales no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercen, en los término de la norma precitada.

 

 

CONSIDERACIONES

 

Se pronuncia la Sala en los siguientes términos:

 

Competencia

 

De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección para revisión de las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo corresponde al Consejo de Estado, a través de las Secciones.

 

Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

 

En ejercicio de esta facultad el Consejo de Estado expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y el de las de grupo a esta última (artículo 13).

 

Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

 

En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.:

 

Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar las providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite.

 

Objeto del mecanismo de revisión eventual

 

Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias.

 

Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente:

 

 

“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a  la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

 

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

 

“La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”.

 

De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia.

 

La ley atribuyó dicha función al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo y órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima.

 

Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.

 

En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla.

 

Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que:

 

“Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:

 

• Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

 

 

• Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

 

• Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado.

 

“Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”.

 

Requisitos de procedibilidad para la selección:

 

De acuerdo con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión[2], se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:

 

• Que la revisión sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio.

 

• Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar.

 

• Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical[3], de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.

 

• Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio[4] e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual.

 

A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión.

 

Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión[5].

 

Caso concreto

 

Se observa que, en el asunto sub exámine, se cumple el requisito de oportunidad, pues la solicitud se presentó el 16 de junio de 2011, es decir, dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia de segunda instancia, realizada por edicto desfijado el día 14 de junio del mismo año. También se cumple con el requisito de legitimación, pues la solicitud fue presentada por el accionante y, finalmente, la solicitud se efectuó respecto de una providencia definitiva del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

 

Igualmente, se observa, que existe sustentación de la solicitud, relacionada con el incentivo económico y la existencia de posiciones encontradas entre las Secciones del Consejo de Estado y por ende, la necesidad de unificar jurisprudencia al respecto.

 

Sin embargo, encuentra la Sala que no es procedente la selección, como se indica a continuación:

 

Mediante auto de 23 de marzo de 2011 de esta Corporación, exp. 17001-33-31-001- 2009-01489-01(AP) REV, se seleccionó una providencia del Tribunal Administrativo de Caldas, con el preciso objetivo de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Se dijo en esa providencia:

 

“Viabilidad de reconocer el incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010. Estado de la jurisprudencia. Sin perjuicio de la expedición de la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado dispone en sentencia del 20 de enero de 2011 “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”.

A su vez, la Sección Tercera de esta Corporación se abstiene de reconocer el incentivo en sentencia del 24 de enero de 2011 argumentando “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio.

 

(…) En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo”.

 

En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.

 

En este sentido, se accederá a la solicitud de revisión teniendo en cuenta que se cumplen todos los presupuestos exigidos para tal efecto.” (negrillas fuera del texto)

 

Se observa que el tema objeto de revisión para efecto de unificación en el proceso en mención, que aún no ha sido fallado, es precisamente el mismo por el que solicita la accionante sea seleccionada la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el presente caso.

 

De acuerdo con lo anterior, no es viable la selección para revisión de la providencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, como en efecto se declarará.

 

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

 

 

R E S U E L V E:

 

NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 2 de junio de 2011, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro de la acción popular instaurada por JAIME ZAMORA DURÁN contra el MUNICIPIO DE CÚCUTA y el BANCO BBVA COLOMBIA S.A.

 

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

 

 

   

 

   HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS              MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA               

                           Presidente

 

    

 

 

              WILLIAM GIRALDO GIRALDO                               CARMEN TERESA ORTIZ DE  RODRÍGUEZ      

 

 

[1] Folio 1

[2] Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01.

[3] T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06.

[4] En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”.

[5] Auto de 14 de julio de 2009. v