NORMA DEROGADA - Procedencia de pronunciamiento judicial sobre su validez

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la posición del Consejo de Estado en sentencia del 22 de marzo de 2001, Radicado 1994-9840, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 813 DE 2004 (14 DE JULIO) – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (NO ANULADA)

NORMAS LEGALES - Lenguaje técnico / ZONAS EXCLUIBLES DE LA MINERIA - Delimitación

Considera la Sala que el hecho de que la norma demandada utilice un lenguaje técnico para referenciar las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, no vulnera las normas mencionadas por el demandante, por cuanto es la ley misma la que permite el uso de dicho lenguaje al prescribir en el artículo 29 del Código Civil que: “Artículo 29. Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”. (…) De las normas anteriores (artículos 34 de la Ley 685 de 2001 y 29 del Código Civil), se deriva claramente, no solo la posibilidad de utilizar un lenguaje técnico en las normas legales, el cual deberá tomarse, en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte, esto es los expertos cuya intervención resiente el demandante, sino que el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial está obligado a delimitar geográficamente las zonas excluibles de la minería.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 813 DE 2004 (14 DE JULIO) – MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (NO ANULADA)

FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL – ARTICULO 29 / LEY 685 DE 2001 – ARTICULO 34

TERMINOLOGIA TECNICA - Uso / EXPRESION COORDENADA - Definición / EXPRESION POLIGONO - Concepto / ZONAS COMPATIBLES CON LA MINERIA

La Sala acoge aquí lo señalado en la providencia que admitió la demanda y denegó la suspensión provisional, cuando manifestó: “Para la Sala, las expresiones coordenadas y polígono no constituyen el empleo de idioma extranjero, sino de terminología técnica. En efecto, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001, la coordenada es la que se aplica a las líneas que sirven para determinar la posición de un punto y de los ejes y planos a que se refieren aquellas, en tanto que la coordenada polar es la longitud del radio vector comprendido entre el punto y el polo y el ángulo formado por dicho radio con la línea recta llamada eje polar. Por su parte, la expresión “polígono”, de acuerdo con el mismo diccionario, entre otras acepciones, corresponde a la porción de plano limitado por líneas rectas; unidad de terreno delimitada para distintos fines, como, entre otros, la  planificación industrial. De tal manera que  si nos atenemos  al sentido conceptual de las referidas expresiones, aplicado a la materia objeto de estudio, bien pueden entenderse que el acto acusado está señalando las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción de arcillas en la Sabana de Bogotá, dentro de un plano delimitado por polígonos y coordenadas que, obviamente, requiere la intervención de expertos; empero, se repite, ello per se no implica la violación de la norma superior transcrita”. Así pues, para la Sala no es del caso acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., diez y seis (16) de diciembre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00327-01

Actor: LUIS CARLOS SACHICA APONTE

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Referencia: ACCION DE NULIDAD

El ciudadano LUIS CARLOS SÁCHICA APONTE, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 0813 de 14 de julio de 2004 “por la cual se redefinen y establecen las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y se definen y establecen las zonas compatibles con la minería de arcillas en la Sabana de Bogotá, se sustituyen las Resoluciones números 0222 de 1994, 249 de 1994, 1277 de 1996 y 0803 de 1999 y se adoptan otras determinaciones” expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

I-.FUNDAMENTOS DE DERECHO

Según la demandante, la Resolución atacada desconoce los artículos 29 de la Carta Política, 1 de la Ley 14 de 1979, 61 de la Ley 99 de 1993 al igual que los artículos 2 y 3 del Decreto 206 de 2003.

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, que:

1.- La ley debe ser clara y de conocimiento y aplicación que no se presten a ningún equívoco ni manipulación por parte de las autoridades o de los particulares que puedan ser sujetos pasivos de sus disposiciones, las cuales deben estar expresadas en el idioma oficial del país que, según el artículo 10 de la Constitución es el castellano, de manera que  los destinatarios de la norma puedan predecir y calcular sus efectos.

Una norma colombiana cuyas reglas están contenidas en un lenguaje técnico o científico que solo pueden captar los expertos, dejaría a los destinatarios en manos de conocedores y peritos que actuarían como intermediarios entre el legislador y los administrados, lo cual no está previsto en el ordenamiento colombiano.

El artículo 1º de la Ley 14 de 1979 prevé que los documentos de actuación oficial y todo nombre al alcance común, se dirán y escribirán en lengua española; que, sin embargo, el artículo 2º, de la normatividad demandada no es entendible para el lego o gente común, pues el lector corriente no puede deducir de la lectura de la ubicación concreta ninguna de las zonas que dice determinar, esto es, que sus destinatarios no pueden calcular sus efectos y en caso de que sean negativos de sus derechos no pueden emplear los medios de defensa previstos en el orden jurídico, lo cual burla el recto y transparente ejercicio de la competencia que para regular esta materia ha atribuido el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 al Ministerio del Medio Ambiente.

Manifiesta que, aunque técnicamente la delimitación contenida en la resolución atacada sea correcta, la norma que la contiene no establece la vinculación obligatoria de los propietarios de inmuebles de la Sabana de Bogotá con sus disposiciones, al poner a éstos en la imposibilidad de saber qué efectos tienen sobre sus predios.

II-. TRAMITE DE LA ACCIÓN

A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

1-. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL se opuso a las pretensiones de la demanda señalando, en síntesis, que:

1.1.- El acto administrativo atacado fue sustituido por la Resolución 1197 de 12 de octubre de 2004, situación que implica la improcedencia de la presente acción, toda vez que el acto acusado ha dejado de existir.

1.2.- Se acoge el criterio de la Sección Primera al negar la suspensión provisional, conforme al cual, las normas constitucionales no proscriben el uso de terminología técnica, y que si bien el entendimiento del acto acusado requiere intervención de expertos, ello per se no implica la violación de normas superiores.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo no se mostró partidario de que se acceda a las pretensiones de la demanda porque, en su opinión, no se logró desvirtuar la legalidad de las disposiciones acusadas.

Precisó el Ministerio Público que:

La derogatoria o sustitución del acto demandado, no es causal para proferir sentencia inhibitoria y menos para denegar las súplicas de la demanda según jurisprudencia del Consejo de Estado.

No se observa que se vulnere el artículo 29 de la Carta Política ni se comprende el motivo por el cual la resolución acusada impide que contra ella se presenten los recursos y las acciones consagradas en el C.C.A.

Si bien la resolución demandada utiliza un lenguaje técnico, que exige conocimientos específicos para su comprensión, ello no es causal de nulidad de los actos administrativos.

De lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley 685 de 2001 se deriva que necesariamente una resolución que determine las zonas compatibles para las explotaciones mineras en la Sabana de Bogotá debe georeferenciar las áreas para dar exactitud a las mismas.

La entidad demandada actuó en cumplimiento del artículo 61 de la ley 99 de 1993 y lo hizo expidiendo un acto acorde con el tema que debía regular.

IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Según el demandante, las normas acusadas violan desconoce los artículos 29 de la Carta Política, 1° de la Ley 14 de 1979, 61 de la Ley 99 de 1993 al igual que los artículos 2 y 3 del Decreto 206 de 2003, por cuanto la terminología técnica que emplean exige de expertos para su interpretación con lo cual se impide a los propietarios de predios conocer el alcance de la norma respecto de sus propiedades y no les permite ejercer los recursos pertinentes.

La Sala revisará en primer lugar la excepción de ineptitud de la demanda, que planteó la entidad demandada, por haber sido derogada la norma acusada.

Al respecto considera la Sala que no es de recibo el planteamiento citado, pues tal como lo ha señalado el Consejo de Estado:

“(…)conforme a la doctrina reiterada de esta Corporación, la derogación del acto acusado no impide el pronunciamiento sobre su legalidad, dada la necesidad de mantener el imperio del orden jurídico y restablecer la legalidad, así como de considerar los efectos que el acto haya producido durante su vigencia. En efecto, es claro que un acto administrativo derogado sigue amparado por la presunción de legalidad, que sólo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez, de lo cual resulta que el orden vulnerado no se restablece con la derogatoria del acto –que sólo surte efectos hacia el futuro–, sino con la declaración que el juez profiera sobre su legalidad, que tiene efectos ex tunc. (…)” (Consejero ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 22 de marzo de 2001. Radicación número: 11001-03-26-000-1994-9840-01(9840)

Pasa entonces la Sala a estudiar la legalidad de las normas atacadas.

El artículo 2° de la Resolución acusada, prevé:

“Las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción de arcillas en la Sabana de Bogotá, se encuentran dentro de las siguientes coordenadas, Bogotá:

Polígono 1:

X= 1038702.8185 Y=10575579.1098 X=1019801.6003 Y=1057424.136...”.(Negrilla fuera del texto)

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 14 de 1979, que se invoca como quebrantado, establece:

“Los documentos de actuación oficial y todo nombre, enseña, aviso de negocio, profesión o industria, y de artes, moda, al alcance común, se darán y escribirán en lengua española, salvo aquellos que por constituir nombres propios o nombres industriales foráneos ni son traducibles ni convenientemente variables...”.

Considera la Sala que el hecho de que la norma demandada utilice un lenguaje técnico para referenciar las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción y de arcillas en la Sabana de Bogotá, no vulnera las normas mencionadas por el demandante, por cuanto es la ley misma la que permite el uso de dicho lenguaje al prescribir en el artículo 29 del Código Civil que:

“Artículo 29.— Las palabras técnicas de toda ciencia o arte se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte; a menos que aparezca claramente que se han tomado en sentido diverso”.

Adicionalmente, el artículo 34 de la Ley 685 de 2001, como estaba vigente para la época en que se expidió la resolución atacada señalaba:

“Artículo 34.: “Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero”. (Negrilla fuera del texto)

(…)

De las normas anteriores se deriva claramente, no solo la posibilidad de utilizar un lenguaje técnico en las normas legales, el cual deberá tomarse, en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte, esto es los expertos cuya intervención resiente el demandante, sino que el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial está obligado a delimitar geográficamente las zonas excluibles de la minería.

La Sala acoge aquí lo señalado en la providencia que admitió la demanda y denegó la suspensión provisional, cuando manifestó:

“Para la Sala, las expresiones coordenadas y polígono no constituyen el empleo de idioma extranjero, sino de terminología técnica. En efecto, de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001, la coordenada es la que se aplica a las líneas que sirven para determinar la posición de un punto y de los ejes y planos a que se refieren aquellas, en tanto que la coordenada polar es la longitud del radio vector comprendido entre el punto y el polo y el ángulo formado por dicho radio con la línea recta llamada eje polar.

Por su parte, la expresión “polígono”, de acuerdo con el mismo diccionario, entre otras acepciones, corresponde a la porción de plano limitado por líneas rectas; unidad de terreno delimitada para distintos fines, como, entre otros, la  planificación industrial.

De tal manera que  si nos atenemos  al sentido conceptual de las referidas expresiones, aplicado a la materia objeto de estudio, bien pueden entenderse que el acto acusado está señalando las zonas compatibles con la minería de materiales de construcción de arcillas en la Sabana de Bogotá, dentro de un plano delimitado por polígonos y coordenadas que, obviamente, requiere la intervención de expertos; empero, se repite, ello per se no implica la violación de la norma superior transcrita”.

Así pues, para la Sala no es del caso acceder a las pretensiones de la demanda, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de diciembre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA  MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

                        Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO          MARCO ANTONIO VELILLA MORENO