Editora Pública | El Portal de Jurisprudencia y la Legislación en Colombia – 11001-03-24-000-2006-00132-00 Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

CIRCULARES - Naturaleza jurídica. Reiteración jurisprudencial

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 017 DE 2001 (JULIO 21) – PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION (NO ANULADA) / OFICIO 068 DE 2006 (ENERO 16) – PROCURADURIA PROVINCIAL DE IBAGUE (NO ANULADO) / OFICIO 0114 DE 2006 (ENERO 25) – PROCURADURIA PROVINCIAL DE CARTAGENA (NO ANULADO) / OFICIO 0068 DE 2006 (ENERO 17) – PROCURADURIA PROVINCIAL DE BUCARAMANGA (NO ANULADO)

NOTA DE RELATORIA: Se reitera la posición del Consejo de Estado adoptada en las sentencias del 25 de septiembre de 2003, Radicado 2002-00092 (7807), M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; y del 9 de marzo de 2009, Radicado 2005-00285, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta.

CIRCULAR - No es un acto administrativo la que contiene instrucciones internas y orientación a los funcionarios / Circular Numero 017 de 2001 - Contiene instrucciones del Procurador General de la Nación sobre la confidencialidad de las declaraciones de los desplazados / FALLO INHIBITORIO

En los términos de la Circular N° 017 de 2001 y teniendo en cuenta la jurisprudencia de la Sección, es claro que no se trata de un acto administrativo, sino de un instructivo, precisamente para el debido cumplimiento de las disposiciones que cita, que exigen que los funcionarios, en este caso del Ministerio Público, mantengan en confidencialidad las declaraciones, que rinden los desplazados, a que se refiere el artículo 6° del Decreto 2569 de 2000, para proteger su vida y su integridad personal. La misma Circular indica que previo a la diligencia, el funcionario debe informar al declarante sobre la naturaleza del acto, sus efectos y el procedimiento a seguir y que si éste desea presentar queja o denuncia relacionada con los hechos que dieron origen al desplazamiento, es obligación del funcionario recepcionarla en acto separado a la declaración de que trata el artículo 32 de la Ley 387 de 1997; de lo anterior se desprende y es obvio, que la denuncia o queja es para enviarla a la entidad competente. Es claro que el instructivo no releva a los funcionarios de su obligación de denunciar los delitos de que tenga conocimiento, como lo percibe la actora. Como bien lo señala la entidad demandada, la actora confunde el cuidado y diligencia en el tratamiento de la información para evitar afectaciones a la vida e integridad de los afectados, con la omisión tajante del deber de denunciar consagrado en la ley penal. Se trata entonces de instrucciones internas y orientación a los funcionarios, sobre la forma de hacer el registro de la declaración que prestan los desplazados, para efectos de obtener ayuda del Gobierno Nacional, que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, pues se limita a concretar el procedimiento establecido en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2569 de 2000. Por lo anterior, la Sala se declarará inhibida de pronunciarse sobre la nulidad propuesta por la actora contra la Circular 017 de 2001, se repite, pues evidentemente no se trata de un acto administrativo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2569 DE 2000 – ARTICULO 6 / LEY 387 DE 1997 – ARTICULO 32

excepciOn de inepta demanda - Probada respecto de oficios informativos de Agentes del Ministerio Público

Ahora, los Oficios N°s 068, 0114 y 0068, expedidos, respectivamente, por los Procuradores Provinciales de Ibagué, Cartagena y Bucaramanga o por instrucciones de éstos, el 16, 25 y 17 de enero de 2006, que reposan a folios 48, 39 y 85 del expediente y dirigidos a la actora Patricia Guerrero, conforme a sus contenidos, constituyen respuesta a la solicitud de información de ésta, acerca de si los Agentes del Ministerio Público corren traslado de las declaraciones de las víctimas de desplazamiento forzado a la Fiscalía General de la Nación. Estos oficios no constituyen propiamente actos administrativos, sino, como claramente se enuncia en su texto, se trata de una mera información y no de una decisión administrativa que afecte situaciones jurídicas en cabeza de particulares, esto es, que produzca efectos jurídicos o efectos vinculantes frente a los administrados. El Oficio N° 0549-111046-314053-p0005895-AMGM de 27 de febrero de 2006, que obra a folio 77, suscrito por la Coordinadora de Atención al Desplazamiento Forzado -Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos-, dirigido a la actora, da respuesta a su solicitud de información sobre si el Ministerio Público corre traslado de las declaraciones de las víctimas del desplazamiento forzado a la Fiscalía General de la Nación. Como en el caso de los oficios antes mencionados, se trata de una mera información, en la cual se hace mención a las normas relacionadas con la declaración de los desplazados ante el Ministerio Público, que con el fin de proteger la vida, la intimidad, la honra y bienes de los inscritos, es confidencial e informa sobre la existencia de la Circular N° 017 de 2001. Por lo anterior, se declarará probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, debe la Sala inhibirse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2006-00132-00

Actor: ANGELA PATRICIA GUERRERO ACEVEDO Y OTRA

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Referencia: ACCION DE NULIDAD

Se decide en única instancia la acción de nulidad instaurada por ANGELA PATRICIA GUERRERO ACEVEDO, quien obra en nombre propio y como representante legal de la Liga de Mujeres Desplazadas (LMD), contra la Circular 017 de 21 de julio (SIC) de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (E) y los oficios expedidos por las Procuradurías Provinciales de Ibagué, Cartagena y Bucaramanga y 0549-111046-314053-p0005895-AMGM de 27 de febrero de 2006 de la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado en la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de derechos Humanos y Asuntos Étnicos.

ANTECEDENTES

I.1- Solicita la actora que se declare la nulidad de:

I.1.1- La Circular N° 017 de 21 de julio (SIC) de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (E).

I.1.2- El Oficio N° 068 de 16 de enero de 2006, de la Procuraduría Provincial de Ibagué.

I.1.3- El Oficio N° 0114 de 25 de enero de 2006, de la Procuraduría Provincial de Cartagena.

I.1.4- El Oficio N° 0068 de 17 de enero de 2006, de la Procuraduría Provincial de Bucaramanga.

I-1.5- El Oficio N° 0549-111046-314053 - p0005895 -AMGM de 27 de febrero de 2006 de la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado en la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos.

I.2 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

I.2.1. De la Constitución Política:

- Artículo 278 que señala las funciones directas del Procurador General de la Nación.

- Artículo 1°, principio de dignidad.

- Artículo 2°, principios de participación, convivencia pacífica y vigencia de un orden justo.

- Artículo 13, derecho a la igualdad, por lo cual las regulaciones legales deben ser razonables y proporcionadas.

- Artículo 15 y 21, derecho al buen nombre y honra.

- Artículo 97 numeral 7, deber de colaborar para el buen funcionamiento de la justicia.

- Artículo 229, derecho a acceder a la administración de justicia.

I.2.2. Los artículos 27 y 28 de la Ley 600 de 2000 -Código de Procedimiento Penal-, así como los artículos 159, 417 y 441 (reformado por el artículo 9 de la Ley 733 de 2002).

I.2.3. De conformidad con el artículo 93 de la Constitución Política, los siguientes tratados internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad:

- Convenio IV de Ginebra, artículos 17 y 49 que prohíben los desplazamientos forzados.

- Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, artículo XVIII – 1948

- Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, artículo 7, literales b, c, e, f y h, deberes de los Estados Partes para la efectiva aplicación de sus disposiciones, aprobada por Colombia mediante Ley 248 de 1995.

- Convención sobre la Eliminación todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, aprobada mediante la Ley 762 de 2002 y Declaración sobre la Violencia contra la Mujer de la ONU, artículo 4°, literales c, d y h.

- Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU.

- Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

- Protocolo Adicional I a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, artículo 32, derecho que asiste a las familias de conocer la suerte de sus miembros.

- Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder, 1985.

Manifiesta la actora que los actos administrativos acusados, constituyen una interpretación equivocada, ilegal e inconstitucional de las responsabilidades de los funcionarios del Ministerio Público, de las obligaciones del Estado de investigar el delito de desplazamiento forzado y del deber de protección a las víctimas, denunciantes y testigos de delitos que son reflejo de la generalizada impunidad del delito de desplazamiento forzado del que han sido víctimas millones de colombianos; de la falta de investigaciones criminales, juicios y sentencias condenatorias, pues al amparo de dichos actos, los funcionarios del Ministerio Público han incurrido en la masiva omisión de su deber constitucional y legal de denunciar “las conductas punibles de cuya comisión tengan conocimiento y que deben investigarse de oficio”; que, por el contrario, los actos acusados crean una causal de exoneración del deber de denunciar, adicionando así mediante simples actos administrativos el artículo 28 de la Ley 600 de 2000 -Código de Procedimiento Penal-.

Estima que la Circular N° 017 del 21 de julio de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (E) crea una causal de justificación de las conductas punibles descritas en los artículos 417 y 441 reformado por el artículo 9° de la Ley 733 de 2002, del Código Penal; que además invoca fallos de la Corte Constitucional, con un efecto contrario al que les da origen, permitiendo que el Ministerio Público no envíe la información sobre el crimen de desplazamiento forzado, a las autoridades competentes para que se adelanten las investigaciones penales del caso.

Que contrariando el artículo 27 del Código de Procedimiento Penal, las Procuradurías Provinciales de Ibagué, Bucaramanga y Cartagena, en aplicación de la citada Circular 017, mediante los oficios mencionados, señalan que el Ministerio Público tiene la obligación de la guarda de la información confiada por el desplazado y no se remiten a la Fiscalía.

En relación con el Oficio del 27 de febrero de 2006, de la Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado de la Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, manifiesta que éste también hace referencia a la Circular 017 de 2001.

Argumenta que los actos acusados, violan disposiciones según las cuales, todas las personas están obligadas a denunciar las conductas punibles, pero de manera especial los servidores públicos, lo que es esencial para la realización de los principios y fines del Estado de Derecho; que es deber colaborar para el buen funcionamiento de la justicia y el acceso a ella, de conformidad con los artículos 97, numeral 5° y 229 de la Constitución Política; que en el caso específico del desplazamiento forzado, la omisión de denuncia constituye delito inclusive si es cometida por un particular y constituye circunstancia agravante si en el delito, incurre un servidor público, como se precisa en el Código Penal, artículos 417, que asimila esta conducta a una modalidad del Abuso de Autoridad y 441 reformado por el artículo 9° de la Ley 733 de 2002.

Que el artículo 27 del C.P.P. en su inciso segundo hace énfasis en que el servidor público está obligado a denunciar las conductas punibles de que conozca “por cualquier medio” y que las causales de exoneración de este deber de denunciar, están específicamente establecidas en el artículo 28 ídem.

Resalta que las disposiciones mencionadas son consistentes con los instrumentos internacionales de derechos humanos citados, que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Expresa que la renuncia a la obligación constitucional y legal de denunciar, investigar y castigar a los victimarios, no es una forma adecuada de proteger a las víctimas del desplazamiento forzado; que la Circular N° 017 de 2001, convierte la “confidencialidad” que comprensiblemente la ley otorga al registro de población desplazada, en justificación para no dar cuenta a la Fiscalía de los crímenes de que se tiene conocimiento, de esta manera renunciando a su obligación constitucional de investigar un delito de Derecho Internacional Humanitario y promueve la omisión del deber fundamental que tienen todos los funcionarios públicos de denunciar los crímenes de que tienen conocimiento e implícitamente crea una causal de justificación de la conducta punible descrita en los artículos 417 y 441 del Código Penal.

En resumen, asevera que los actos acusados, convierten en letra muerta las normas estructurantes del orden constitucional, los tratados internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario de que es parte Colombia, las normas penales que definen el delito de desplazamiento forzado y que consagran el delito de omisión de denuncia y las normas de procedimiento penal que establecen la especial obligación de los funcionarios de denunciar los delitos de que tengan conocimiento.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Procuraduría General de la Nación, propone las siguientes excepciones:

II.1- Inepta Demanda por carencia de objeto, en atención a que la parte actora ataca la validez de unos actos que no pueden catalogarse como administrativos y por lo tanto no son susceptibles de impugnarse ante esta jurisdicción.

En el caso de los oficios, señala que se trata de meras comunicaciones emitidas por funcionarios públicos, sobre algunas inquietudes formuladas de manera personal por la demandante, en el sentido de preguntar sobre si las declaraciones que realizan los desplazados para obtener las ayudas del Gobierno Nacional, son remitidas a la Fiscalía General de la Nación, que en ningún momento crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares o generales en el ordenamiento jurídico.

Cita jurisprudencia de esta Corporación, que ha reiterado que para efectos de determinar la posibilidad de impugnación ante el Juez Contencioso Administrativo, no basta que se produzca una simple manifestación, que se exprese una opinión o se formule un concepto por parte de la autoridad pública y que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos o impartirles instrucciones sobre la mejor manera de cumplir las normas, sin que contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.[1]

A su juicio, la Circular N° 017 del 21 de junio de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación, es una simple carta de instrucciones para sus funcionarios, no para particulares, sobre la forma de hacer el registro de la declaración que prestan los desplazados a efectos de obtener la ayudas por parte del Gobierno Nacional; considera que el acto no lleva consideraciones de fondo de carácter general y mucho menos particular, pues se limita a concretar un procedimiento establecido en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2569 de 2000, y sólo determina la manera como los funcionarios del Ministerio Público, conforme a la ley, desarrollan una función, luego se trata de un simple acto de servicio, cuyo alcance es el de instruir, orientar o coordinar a la Administración.

II.2- Ineptitud de la demanda por no cumplir con el requisito establecido en el numeral 4° del artículo 137 del C.C.A., esto es, determinar el concepto de la violación de la gran cantidad de normas que solamente cita en el libelo, pero no menciona su contenido ni explica el alcance del concepto de violación de las normas constitucionales con excepción de los artículos 95-7 y 229 de la C.P. ni de los Instrumentos Internacionales que cita, olvidando la actora que en materia de impugnación de actos, la Jurisdicción Contencioso Administrativa se apoya en el principio de justicia rogada, sobre lo cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido abundante.

Solicita que, si en gracia de discusión, la Circular y los Oficios demandados se consideran actos administrativos susceptibles de control por parte de esta jurisdicción, se nieguen las pretensiones de la demanda, porque los actos impugnados en ningún momento desconocen las normas penales que obligan a los funcionarios a denunciar la comisión de delitos. Que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, a la Procuraduría General de la Nación le corresponde, entre otras entidades, recibir las declaraciones de las personas afectadas por el fenómeno de desplazamiento para efectos de consolidar el registro de los vulnerados y direccionar las ayudas correspondientes.

Que ante la grave situación de los desplazados y el acecho continuo de los grupos violentos causantes del fenómeno, el Decreto 2569 de 2000, reglamentario de la Ley 387 de 1997, dispuso en su artículo 15 la confidencialidad del Registro Único de Población Desplazada, para evitar la filtración de información entre las propias autoridades públicas que atente contra el derecho fundamental e inviolable a la vida de los desplazados, que eran fácil blanco de los perpetradores del delito al tener acceso a los registros públicos abiertos.

Que los actos acusados, no son patente de corso, como pretende hacerlo ver la actora, para omitir el deber legal de denunciar los delitos, pues hacen relación únicamente a la confidencialidad de los formatos para la inscripción de las personas desplazadas y no mencionan en ninguna parte la imposibilidad de denunciar situaciones delictivas, tanto así que en la parte final de la Circular se establece la posibilidad de que el desplazado inscrito realice una denuncia o queja de algún delito, lo cual puede hacerse en documento separado del registro, dado que éste tiene una finalidad puramente administrativa.

Estima que es obvio que si al evaluar la denuncia o queja, la Procuraduría encuentra razones que induzcan a pensar en la comisión de un delito, debe denunciarlo; y que la actora confunde el cuidado y diligencia en el tratamiento de la información para evitar afectaciones a la vida e integridad de los afectados.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora no presenta alegato de conclusión.

La parte demandada presentó alegato de conclusión.

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado considera que le asiste razón a la defensa en cuanto la Circular y los oficios demandados no son susceptibles de la acción contencioso administrativa y por ello se debe proferir sentencia inhibitoria; que si se considera que sí lo son, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda.

Trae a colación jurisprudencia de la Sección que reitera que las circulares de servicios que se limitan a reproducir lo decidido por otras normas, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, no son actos susceptibles de demanda.

A su juicio, la Circular N° 17 del 21 de junio de 2001, unifica los criterios en relación con el contenido del artículo 32 de la Ley 387 y del artículo 6° del Decreto 2569 de 2000, los cuales van dirigidos a los funcionarios del Ministerio Público, que no contiene una declaración de la Administración que produzca consecuencias jurídicas, toda vez que su contenido permanece en el interior de ella como una orientación a los funcionarios para el desarrollo de la actividad administrativa, que para este caso, es la recepción de las declaraciones de las personas desplazadas por la violencia y la protección y guarda de la información que reposa en dichas declaraciones.

Que lo mismo ocurre con los oficios acusados, como lo explicó la defensa.

No obstante, que si se considera que los actos acusados son actos administrativos, se deben negar la pretensión de declarar su nulidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 32 de la Ley 387 de 1997 y 2° y 15 del Decreto 2569 de 2000.

IV. CONSIDERACIONES

Previo a resolver de fondo el asunto, es necesario referirse a las excepciones de inepta demanda propuestas por la entidad demandada.

La Circular N° 17 del 21 de junio de 2001, expedida por el Procurador General de la Nación (E), dirigida a los funcionarios del Ministerio Público, Asunto: Unificación de criterios en relación con el contenido del artículo 32 de la Ley 387 de 1997 y el artículo 6° del decreto 2569 de 2000, es del siguiente tenor:

“El Procurador General de la Nación (E), obrando como supremo director del Ministerio Público de acuerdo a lo establecido en el artículo 275 de la constitución Política, concordante con lo señalado en el Decreto 262 de 2000, artículo 7° numeral 3° y teniendo en cuenta que:

La Ley 387 de 1997 en el artículo 32 y el Decreto 2569 de 2000 en el numeral 2°, asignan al Ministerio Público la función de recibir las declaraciones de las personas desplazadas por la violencia de igual manera, la Corte Constitucional ha planteado que “las personas desplazadas por la violencia se encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores de un tratamiento especial por parte del Estado” (Sentencia SU-1150 de 2000), en los términos del artículo 13 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional en sentencia T-327 de 2001 señaló: “son parte del cuerpo normativo supranacional que integra el Bloque de Constitucionalidad los Principios Rectores del Desplazamiento, establece en el principio 3° que “las autoridades nacionales tendrán la obligación y la responsabilidad primaria de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción.

En relación con la declaración que rinden los desplazados, y en los términos señalados en la sentencia T-327 de 2001, es urgente avanzar en la unificación de formatos y criterios con el fin de garantizar la adecuada prestación del servicio y la pronta atención al desplazado.

En el proceso de recepción de las declaraciones, los funcionarios encargados de esta actividad deben procurar la protección de los desplazados y en especial, la garantía a su seguridad física. Este es el sentido del carácter confidencial del registro de la población desplazada (artículo 15 del Decreto 2569 de 2000).

La declaración goza de la misma confidencialidad que el Registro. El Ministerio Público, al recibir las declaraciones de los desplazados, actúa como canalizador dentro del proceso administrativo diseñado para la atención. En este orden de ideas, tiene la obligación de la guarda de la información confiada, por el desplazado, para el logro de la satisfacción de las necesidades del desplazamiento.

Se ha observado que, en algunos casos, los servidores del Ministerio Público, encargados de recibir las declaraciones, han puesto riesgo (sic) la seguridad e integridad física de los declarantes al remitir sin el cuidado debido copia de la declaración contenida en el formato único a instancias no involucradas en el proceso de atención a la población desplazada.

Para superar los inconvenientes existentes la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y la Red de Solidaridad Social, esta última en su calidad de coordinadora del Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, y en particular como responsable del sistema único de registro, han acordado unificar criterios en el procedimiento aplicable para la protección y guarda de la información que reposa en la declaración que rinden las personas desplazadas, en los términos que a continuación se describen:

La declaración del desplazado deberá diligenciarse en el formato único diseñado por la red de solidaridad social. En caso de carecer de este formato los funcionarios deberán adelantar la diligencia en documento que contenga los mismos ítems y en el mismo orden previsto en el formato único de registro. La red de solidaridad, se ha comprometido a suministrar los formularios suficientes para que el Ministerio Público pueda cumplir en forma adecuada con esta función.

La declaración que rinde el desplazado tiene carácter administrativo y humanitario. En consecuencia, sólo podrá ser empleado para el acceso a los programas de atención a la población desplazada por la violencia.

Los servidores del Ministerio Público remitirán copia de la declaración a la red de solidaridad social para la valoración e inscripción en el registro y dejarán copia de lo actuado para el archivo de la correspondiente oficina. No les esta permitido remitir copia de la declaración a institución distinta de la red de solidaridad social.

Si alguna autoridad solicita copia de esta declaración, se informa que la guarda de la información contenida en el registro único de población desplazada es competencia de la red de solidaridad social y que por lo tanto es ante esta institución que debe surtirse tal solicitud, puesto que a esta, de acuerdo con el literal b), del artículo 1° del Decreto 2569 del 2000, le corresponde promover la elaboración de programas entre las entidades estatales, encaminados a prevenir y brindar “atención integral” a los afectados por el desplazamiento, comprendiendo ello los programas de protección de víctimas y testigos cuando tal calidad la tenga el desplazado.

En forma previa al inicio de la diligencia, el servidor del Ministerio Público, informará al declarante sobre la naturaleza del acto, sus efectos y el procedimiento a seguir.

Si el declarante manifiesta su interés de presentar queja o denuncia relacionada con los hechos que dieron origen al desplazamiento, es obligación del funcionario recepcionar ésta en acto separado e independiente de la declaración de que trata el artículo 32 de la Ley 387 de 1997”.

Sobre la naturaleza jurídica de las circulares, el Consejo de Estado, ha reiterado la diferencia entre las que constituyen actos administrativos y aquellas de carácter informativo o instructivo, en las cuales no hay decisiones que produzcan efectos jurídicos nuevos, en el sentido de crear, derogar o modificar una situación jurídica.

Por considerar que resume el criterio de la Sección sobre la naturaleza de las circulares que emanan de la autoridad pública, se trae a colación la sentencia del 25 de septiembre de 2003, radicado 2002-00092-01(7807), Consejera Ponente, Doctora Olga Inés Navarrete Barrero, en la cual expresó:

“ Esta Instrucción estaría comprendida dentro del género “Circulares” que reglamentan procedimientos al interior de una entidad y sobre las cuales esta Corporación ha señalado que son susceptibles de control jurisdiccional ya que contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos.

Al respecto, esta Corporación ha señalado:

“ Sobre el particular, han sido copiosas las precisiones jurisprudenciales y doctrinarias sobre el alcance jurídico de las circulares externas y las instrucciones de servicio. A manera de ilustración, basta citar algunas así:

“ El alcance jurídico de los Actos Administrativos de servicio, es el de instruir, orientar o coordinar a la administración, pero, jamás tienen la virtualidad de obligar, ejemplo los conceptos de los asesores jurídicos; los certificados de tiempo de servicio.[2]

“ …”

“ Puede ocurrir, que por extralimitación de funciones, o por error de técnica administrativa, en una circular o carta de instrucción, se expidan decisiones, que son verdaderos Actos Administrativos, en tal caso se deben reconocer, y pueden ser demandables por vicios en su formación, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, lo cual ocurre con demasiada frecuencia”[3]

De la misma manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en reiteradas ocasiones ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. “Pero si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios, que crean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causas generales.”[4] (destacado fuera del texto)

Y en reciente providencia emanada de esta Sala se manifestó sobre el particular: “Esa posibilidad de demandar las circulares de servicio está condicionada a que las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, para efectos de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces la circular no será un acto pasible de demanda”[5] (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 10 de febrero de 2000. C.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero)".

Mediante sentencia más reciente, de 9 de marzo de 2009, radicado 2005-00285, Consejero Ponente, Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, la Sala consideró:

“Las instrucciones o circulares administrativas, son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda. (resalta la Sala)

En ese sentido, mediante providencia del 3 de febrero de 2000, esta Sala manifestó: “El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados”. (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera. Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta)”.

Como quedó visto, la Circular acusada, pretende ser un instructivo para la debida aplicación de los artículos 32 de la Ley 387 de 1997 y 6° del Decreto 2569 de 2000, que disponen:

Ley 387 de 1997[6] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”.

“ARTÍCULO 32. Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, las personas colombianas que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1° de esta ley[7] y que cumplan los siguientes requisitos:

Que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías Municipales o Distritales, o cualquier despacho judicial de acuerdo con el procedimiento de recepción de cada entidad, y
Que además, remitan para su inscripción copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior a la Dirección General Unidad Administrativa Especial para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, o a la oficina que esta entidad designe a nivel departamental, distrital o municipal.

PARÁGRAFO. Cuando se establezca que los hechos declarados por quien alega la condición de desplazado no son ciertos, esta persona perderá todos los beneficios que otorga la presente ley, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar.

A su vez, el Decreto 2659 de 2000, que reglamenta la Ley 387 de 1997, consagra:

“ARTICULO 6o. DE LA DECLARACIÓN. La declaración de desplazado por quien alega su condición como tal, deberá surtirse de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997. En la declaración se asentarán los generales de ley y además, entre otros datos, los siguientes:

Hechos y circunstancias que han determinado en el declarante su condición de desplazado.
Lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse.
Profesión u oficio.
Actividad económica que realizaba y bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del desplazamiento,
Razones para escoger el lugar actual de asentamiento”.

El artículo 15 de este Decreto, mencionado en la Circular demandada, se refiere a la confidencialidad de la declaración que rinden los desplazados, así:

“ARTICULO 15. DE LA CONFIDENCIALIDAD DEL REGISTRO UNICO DE POBLACIÓN DESPLAZADA. Con el fin de proteger el derecho a la vida, a la intimidad, a la honra y bienes de los inscritos, la información contenida en el Registro Unico de Población Desplazada es confidencial.

De manera excepcional dicha información podrá ser conocida por el Incora, el Banco Agrario, el Inurbe, el ICBF y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación[8].

Estas entidades podrán acceder a la información, previa solicitud formulada ante la Dirección General de la Red de Solidaridad Social, y la suscripción de un acta de compromiso, en la que justifiquen el uso y destino de la información, garantizando su confidencialidad.

La misma Circular indica que previo a la diligencia, el funcionario debe informar al declarante sobre la naturaleza del acto, sus efectos y el procedimiento a seguir y que si éste desea presentar queja o denuncia relacionada con los hechos que dieron origen al desplazamiento, es obligación del funcionario recepcionarla en acto separado a la declaración de que trata el artículo 32 de la Ley 387 de 1997; de lo anterior se desprende y es obvio, que la denuncia o queja es para enviarla a la entidad competente. Es claro que el instructivo no releva a los funcionarios de su obligación de denunciar los delitos de que tenga conocimiento, como lo percibe la actora.

Como bien lo señala la entidad demandada, la actora confunde el cuidado y diligencia en el tratamiento de la información para evitar afectaciones a la vida e integridad de los afectados, con la omisión tajante del deber de denunciar consagrado en la ley penal.

Se trata entonces de instrucciones internas y orientación a los funcionarios, sobre la forma de hacer el registro de la declaración que prestan los desplazados, para efectos de obtener ayuda del Gobierno Nacional, que no crea, modifica ni extingue situación jurídica alguna, pues se limita a concretar el procedimiento establecido en la Ley 387 de 1997 y en el Decreto 2568 de 2000.

Por lo anterior, la Sala se declarará inhibida de pronunciarse sobre la nulidad propuesta por la actora contra la Circular 017 de 2001, se repite, pues evidentemente no se trata de un acto administrativo.

Estos oficios no constituyen propiamente actos administrativos, sino, como claramente se enuncia en su texto, se trata de una mera información y no de una decisión administrativa que afecte situaciones jurídicas en cabeza de particulares, esto es, que produzca efectos jurídicos o efectos vinculantes frente a los administrados.

El Oficio N° 0549-111046-314053-p0005895-AMGM de 27 de febrero de 2006, que obra a folio 77, suscrito por la Coordinadora de Atención al Desplazamiento Forzado -Procuraduría Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos-, dirigido a la actora, da respuesta a su solicitud de información sobre si el Ministerio Público corre traslado de las declaraciones de las víctimas del desplazamiento forzado a la Fiscalía General de la Nación.

Como en el caso de los oficios antes mencionados, se trata de una mera información, en la cual se hace mención a las normas relacionadas con la declaración de los desplazados ante el Ministerio Público, que con el fin de proteger la vida, la intimidad, la honra y bienes de los inscritos, es confidencial e informa sobre la existencia de la Circular N° 017 de 2001.

Por lo anterior, se declarará probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, debe la Sala inhibirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda por cuanto los actos acusados no tienen el carácter de administrativos. En consecuencia,

INHÍBESE de emitir pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería al abogado Guillermo Andrés Gómez Díaz, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 142.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 14 de octubre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Sentencias de la Sección Primera de fechas 29 de noviembre de 2001, C.P. Doctor Manuel Santiago Urueta y 16 de febrero de 2001, C.P. Doctora Olga Inés Navarrete.

[2] PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo. Ediciones Librería del Profesional. Bogotá. 1.987. pág. 85

[3] PENAGOS, Gustavo. Op. Cit. Pag. 84

[4] CONSEJO DE ESTADO. Auto de abril 23 de 1.975. Citado por el Dr. Gustavo Penagos. Op. Cit. Pág. 89

[5] CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. Exp. 5064. M.Ponente. Dr. Manuel Urueta Ayola. Sent. de 14 de octubre de 1.999

[6] Modificado por el artículo 32 de la Ley 962 de 2005, que dice:

“Tendrán derecho a recibir los beneficios consagrados en la presente ley, los colombianos que se encuentren en las circunstancias previstas en el artículo 1 de la misma y que hayan declarado esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, o ante la Defensoría del Pueblo, o ante las Personerías Municipales o Distritales, en formato único diseñado por la Red de Solidaridad Social. Cualquiera de estos organismos que reciba la mencionada declaración remitirá copia de la misma, a más tardar el día hábil siguiente, a la Red de Solidaridad Social o a la oficina que esta designe a nivel departamental, distrital o municipal, para su inscripción en el programa de beneficios.

[7] Artículo 1o.- Del desplazado. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

[8] <Inciso 2o. modificado por el artículo 9° del Decreto 2131 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> De manera excepcional dicha información podrá ser conocida por el Incoder, el Banco Agrario, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, el ICBF, el DANE, las entidades territoriales y las entidades estatales que prestan atención en salud y educación, para efectos de identificar a la población desplazada beneficiaria de los programas de tierras, vivienda, salud y educación.

11001-03-24-000-2006-00132-00 Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

IV. CONSIDERACIONES

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