17001-33-31-002-2008-00834-01(AP) Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 17001-33-31-002-2008-00834-01(AP)

Actor: JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA

Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Referencia: ACCION POPULAR - SOLICITUD DE EVENTUAL REVISION

Decide la Sala la procedencia de la solicitud presentada por el actor para la revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caldas el 17 de junio de 2010, dentro de la Acción Popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idarraga, que confirmó los numerales 1°,4°,5°,6° y 7; y revocó el numeral 2° de la providencia, declarando probada la excepción de cosa juzgada y por último, modificó el numeral 3° del fallo de 16 de diciembre de 2009, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales.

I.-  ANTECEDENTES

I.1.  LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

JAVIER ELIAS ARIAS IDARRAGA, obrando en nombre propio, promovió Acción Popular contra la Contraloría General de la Republica, en la cual se vinculó, posteriormente, a la Propiedad Horizontal “Edificio Seguros Atlas”, con miras a lograr el amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, consagrados en el artículo 4° de la ley 472 de 1998.

I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

I.2.1. CONTRALORIA GENERAL DE LA NACIÓN

La presente Entidad se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentado, en síntesis, lo siguiente:

Que si bien es cierto que la Contraloría tiene oficinas de Despacho al público en el tercer piso del “Edificio Atlas” ubicado en la calle 21 Nº 23-22 de la ciudad de Manizales, no es cierto que allí no se cuente con la posibilidad de acceso a personas con discapacidades motoras.

Al respecto, explicó que en el expediente no se encuentra demostrada la real afectación que se haya derivado para las personas que han requerido los servicios prestados por la entidad.

De acuerdo con lo anterior, consideró que desde el punto de vista procesal, el actor no cumpliÓ con la carga de probar la afectación que la entidad ha ocasionado a las personas discapacitadas.

Agregó que de considerarse que se requiere una  modificación en el Edificio, es al particular propietario del edificio contra quien debió dirigirse la acción.

En este sentido, indicó que debió demandarse a la totalidad de propietarios del edificio, y no solo a la Contraloría.

I.2.2. PROPIEDAD HORIZONTAL “EDIFICIO SEGUROS ATLAS”

El apoderado de la referida Copropiedad, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando para el efecto, lo siguiente:

Que el Edifico Atlas PH, lugar donde tiene sus oficinas las Contraloría General de República, posee rampa de ingreso para personas con limitaciones físicas, con el fin de proteger el derecho colectivo del goce del espacio público, Aduce que ha realizado para ello las contrataciones necesarias, respetando la normatividad existente.

I.3.  LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2009, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales declaró que no prosperaba la excepción de falta de legitimación por pasiva por cuanto la Contraloría General de la República al efectuar un control fiscal, debe atender en algunas ocasiones al público, razón por la cual debe sujetarse a las disposiciones de las Leyes 361 de 1997 y 1171 de 2007, entre otras.

De igual forma, explicó que no prosperaba la excepción  de indebida escogencia de la acción, toda vez que la acción de grupo esta prevista para obtener la indemnización de daños individuales, caso que no se presenta en el caso objeto de estudio.

Por su parte, declaró probadas las excepciones de improcedencia de la Acción Popular por falta de nexo causal entre el motivo alegado y la situación del actor, y el de ausencia de daño o perjuicio.

Argumentó que no se presentó vulneración de los derechos colectivos invocados como vulnerados pues durante el desarrollo del proceso, y en especial de la etapa procesal, se probó que el ingreso al edifico cuenta con un rampa especial para las personas con discapacidad, y para ingresar y movilizarse al interior del edificio se cuenta con ascensores que facilitan la movilidad segura de los discapacitados.

I.4.  LA APELACIÓN.

EL ACTOR apeló la sentencia de primera instancia argumentando que la rampa construida no cumple con las normas NTC 4143, NTC 4140, NTC 4145, NTC 4201 y NTC 4349.

Mencionó que dentro del fallo emitido por el Juzgado Administrativo, no hubo orden alguna que refiriera sobre la ventanilla preferencial, como lo dispone las leyes 1091 de 2006 y 1171 de 2007, artículo 9.

Destacó que la Inspección Judicial tuvo que haber sido realizada por profesionales en el área de Ingeniería Civil y Arquitectura, para que señalaran las falencias de la rampa.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia y acceder a las pretensiones del mismo, como también al incentivo, pues, reitera que el tema es de accesibilidad y no de acceso, por lo que se dejaría de lado las normas precitadas, principios constitucionales, los tratados y acuerdos internacionales que hay sobre el tema.

Por último, pidió el recurrente que se aplicaran a su favor los principios de buena fe y el principio Iura Novit Curia, y en caso de no prosperar el recurso de apelación contra el fallo, solicitó que se remitiera al Consejo de Estado para una eventual revisión.

I.5.  LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 17 de junio de 2010, el Tribunal Administrativo de Caldas, confirmó la sentencia apelada en los numerales 1°, 4°, 5°, 6°, 7°; revocó el numeral 2° y modificó el numeral 3° de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales, por cuanto encontró probada de oficio la excepción cosa juzgada.

Para comprobar la cosa juzgada, la Sala de Decisión del Tribunal, ofició a los Juzgados Segundo y Sexto Administrativo del Circuito de Manizales para que allegaran la información de cuando se había presentado la Acción Popular, fecha de notificación de la admisión de la demanda y por último, cuales fueron los hechos y pretensiones de las diferentes acciones.

Señaló que el proceso llevado en el Juzgado Sexto Civil Circuito de Manizales, fue impetrado por el señor Javier Elías Arias Idarraga en la oficina judicial de la misma ciudad, el día 19 de mayo de 2008, admitida el 8 de agosto de 2008, y notificada al demandado el día 14 de agosto de 2008 y también fallada.

De ahí que la Acción Popular identificada con el radicado núm. 2008-00163 del Juzgado Sexto Civil del Circuito y la acción popular núm. 2008-00834 del Juzgado Segundo Administrativo, tienen el mismo objeto al solicitar los mismos derechos colectivos, hechos y pretensiones. Por lo expuesto, estimó que en el proceso se presentó cosa juzgada.

Por último, el Tribunal confirmó la decisión de negar el otorgamiento al incentivo, pues no se logró probar la violación al derecho colectivo.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

II.1. COMPETENCIA.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009[1], esta Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado resulta competente para conocer y decidir la solicitud de revisión de la sentencia de acción popular de la referencia.

II.2.  LA REVISIÓN EVENTUAL DE LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO.  FINALIDAD Y REQUISITOS DE PROCEDENCIA.

El artículo 11 de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.  La norma dispone:

“Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.

Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.

Parágrafo 2º.  La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

De lo trascrito se desprende con claridad que la finalidad del mecanismo de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora.

De igual manera, del texto normativo copiado en precedencia se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes:

A.- Petición de parte o del Ministerio Público. 

Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial.

Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la ley.

Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto del 14 de julio de 2009[2], precisa lo siguiente:

“En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley.

En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia.

Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, la estructura procesal prevista en el ordenamiento.

Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.”

B.- Petición presentada en oportunidad.

La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso.

C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso.

La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias de trámite o interlocutorias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia.

Así las cosas, las particularidades de cada asunto, el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión, la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.

II.3.  EL CASO CONCRETO.

La sentencia proferida el 17 de junio de 2010, por el Tribunal Administrativo de Caldas se notificó a las partes y demás interesados por edicto fijado el día 24 de junio de 2010 y desfijado el día 30 del mismo mes y año. Al Procurador se le notificó personalmente el 21 de junio de 2010.

El 24 de junio del año en curso, el actor solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente.

En el escrito de revisión, el actor no explica en ningún capítulo las razones en que sustenta la solicitud de revisión, pues se limita simplemente a proponer la revisión dispuesta en las precitadas normas.

De tal manera que de la lectura del referido memorial la Sala encuentra que el actor se limitó a solicitar la revisión, sin expresar los motivos que a su parecer hacen que la providencia proferida por el Tribunal pueda ser objeto de revisión con el fin de unificar la jurisprudencia.

En efecto, no enuncia ni explica cuáles son las posiciones contradictorias sobre el asunto sub examine o cuál es la confusión y/o diversidad de interpretaciones sobre el mismo a partir de los cuales se concluya la inexistencia de un criterio consolidado sobre el particular.

Al respecto, insiste la Sala en que el actor no explica las razones por las que la sentencia pueda expresar una disparidad o confusión con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, que por cierto, es bastante extensa sobre el tema en cuestión[3].

Resulta improcedente la utilización de este mecanismo con el fin de replantear los argumentos expuestos en la demanda, los cuales ya han sido estudiados y desestimados por el juez de conocimiento.

Entonces, se desprende de lo anterior que si bien la sentencia objeto de la inconformidad se profirió por el Tribunal Administrativo de Caldas decidiendo la instancia, y que la petición de su revisión se presentó oportunamente, el peticionario no cumplió con la carga de explicar las razones por las que, a su juicio, resulta necesaria la selección de dicha sentencia con miras a cumplir la finalidad prevista para este mecanismo por existir criterios encontrados frente a los derechos colectivos invocados por la parte actora.

Las precedentes consideraciones llevan a la Sala a concluir que en este caso concreto no se satisface el fin y no se cumple con los requisitos generales inspiradores del mecanismo de la revisión de las providencias decisorias de las acciones populares, debiéndose negar la solicitud de la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera:

R E S U E L V E:

1°.-  NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 17 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo del Caldas, dentro de la Acción Popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idarraga contra la Contraloría General de la República, que confirmó el fallo en los numerales 1°, 4°, 5°, 6° y 7°; revocó el numeral 2° y modificó el numeral 3° del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Manizales de 16 de diciembre de 2009, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2°.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de primera instancia y comuníquese esta decisión al Tribunal Administrativo del Caldas.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.-

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión 11 de noviembre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA             MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

                            Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO           MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.

[2] Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Proceso (AG)-2007-00244-01.

[3] Sobre la línea trazada por esta Corporación, ver, entre otras, las sentencias contenidas en los expedientes núms. 25000-23-25-000-2003-00014-01, 50001-23-31-000-2004-90073-01, 19001-23-31-000-2004-01611-01.