Editora Pública | El Portal de Jurisprudencia y la Legislación en Colombia – 25000-23-24-000-1999-00290-01 Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Régimen legal / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Entidades a las que se dirige. Finalidad / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Anulación unilateral: requisitos

En cuanto a lo primero, el artículo 82 del Decreto 2150 de 1995, al referirse a la expedición del precitado documento, dispuso: Artículo 82º.- Expedición del certificado. El Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes se expedirá por la Dirección Nacional de Estupefacientes con destino a las siguientes entidades y exclusivamente para los fines previstos en este artículo: 1. Con destino a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para: a) La importación de aeronaves; b) La adquisición del dominio o cambio de explotador de aeronaves, aeródromos, pistas o helipuertos; c) La construcción, reforma y permiso de operación de aeródromos, pistas o helipuertos; d) La obtención o renovación del permiso de operación de empresas de servicios aéreos comerciales, escuelas y aeroclubes; e) La obtención o renovación de permiso de funcionamiento de talleres aeronáuticos y empresas de servicios aeroportuarios; f) La aprobación de nuevos socios o el registro de la cesión de cuotas e interés social; g) El otorgamiento de licencias del personal aeronáutico. 2. Con destino a la Dirección General Marítima, Dimar, para: a) La expedición de licencias de navegación; b) La adquisición o matrícula de embarcación; c) El uso y goce de bienes de uso público de propiedad de la Nación; d) El otorgamiento de rutas y servicios de transporte marítimo; e) La propiedad, explotación u operación de tanques en tierra ubicados en zonas francas comerciales. 3. Para la importación, compra, distribución, consumo, producción o almacenamiento de sustancias químicas controladas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Parágrafo.- (Modificado por el art. 36, Ley 962 de 2005). En ningún caso se solicitará y/o expedirá el Certificado sobre Carencia de Informes sobre Narcotráfico a entidades, organismos o dependencias de carácter público o a quienes lo soliciten sin fin específico. El artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, por su parte, le asigna a esa misma dependencia la facultad expresa de anular unilateralmente el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, con base en informes provenientes de los organismos investigativos del Estado, contra lo cual procede el recurso de reposición. El texto de la precitada disposición es del siguiente tenor: Decreto 2150 de 1995, Artículo 83. Término de vigencia de los certificados. El certificado expedido tendrá las siguientes vigencias: [...] Parágrafo 1°. No obstante, el Certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de autoridad u organismo competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella procede únicamente el recurso de reposición. [...].

FUENTE FORMAL: LEY 962 DE 2005 – ARTICULO 36 / DECRETO 2150 DE 1995 – ARTICULO 82 / DECRETO 2150 DE 1995 – ARTICULO 83

CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Anulación unilateral no se sujeta a prejudicialidad / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Presupuestos para su anulación unilateral: informes de autoridad competente / ANTECEDENTES JUDICIALES - No son requisito para anulación unilateral de certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes / DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Competencia para anulación de certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes

En lo que concierne al supuesto condicionamiento del acto de anulación de los certificados a la existencia de una decisión en firme proferida por la justicia penal, esta Corporación considera que la anulación unilateral de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes no se encuentre sujeta a la mencionada prejudicialidad. Cuando el parágrafo 1° del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995 hace referencia a la facultad de anular unilateralmente tales certificados con fundamento en los “informes” suministrados por las autoridades competentes, no está haciendo mención a la existencia de “antecedentes” en el sentido estricto que aparece señalado en la Constitución, tal como lo ha dicho la Sala en oportunidades anteriores. Ciertamente, el concepto de “informes” contenido en el precepto trascrito, no puede ser confundido con el de “antecedentes” a que se refiere el artículo 248 de la Carta Política, según el cual “Únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales.” La jurisprudencia de la Sala ha sido enfática en indicar que el vocablo “antecedentes” evoca necesariamente la idea de “sentencias judiciales condenatorias definitivas”. Sobre el particular ha dicho lo siguiente: Si la intención del Constituyente en el artículo 248 hubiera sido la de darle a la expresión “antecedentes” también efectos administrativos, así lo habría previsto expresamente, como lo hizo en el artículo 29 frente a la garantía del debido proceso, al consagrar que este principio se aplica a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”; y si la voluntad del legislador en los artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995 hubiera sido la de que tal vocablo tuviera la misma connotación del artículo 248 constitucional, no habría utilizado el término genérico autoridad u organismo competente o entidades competentes, sino que hubiera empleado el específico “autoridades judiciales”. Así pues, la Dirección Nacional de Estupefacientes puede anular certificados de Carencia de Informes, con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una autoridad administrativa, no judicial, no se requiere de la existencia de sentencia penal condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 248 / DECRETO 2150 DE 1995 – ARTICULO 83 / DECRETO 2150 DE 1995 – ARTICULO 89

CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Expedición: naturaleza preventiva o cautelar de la función de la DNE / DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Función preventiva o cautelar de naturaleza policiva: alcance / FUNCION POLICIVA - Alcance de la ejercida por la Dirección Nacional de Estupefacientes / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL - Inaplicación de normas del C.C.A. en expedición de certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Expedición: actividad probatoria se limita a obtención de informes

En lo que concierne al carácter preventivo o sancionatorio de la función que tiene asignada la Dirección Nacional de Estupefacientes, es pertinente evocar lo aducido en la siguiente providencia: La decisión enjuiciada tiene un carácter preventivo o cautelar, por ello provisional, tanto que el afectado puede solicitar nuevamente el certificado en mención, una vez haya aclarado su situación ante las autoridades competentes, y por lo mismo no genera una situación definitiva en lo que corresponde a dicho certificado. En Sentencia de fecha 7 de febrero de 2002, en un caso parecido a este, la Sala ya había tenido la oportunidad de expresar lo siguiente: Anular unilateralmente los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes números 1819, 2078, 2075 y 2074, expedidos a la actora con el fin de adelantar ante la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil lo concerniente al permiso de operación, el registro de importación de una aeronave, la compraventa de dos más y la importación de otra; y, negar a la actora la entrega en depósito provisional de una aeronave y la designación suya como secuestre judicial del aerodino, son asuntos que tienen un trámite especial, que puede calificarse de naturaleza policiva, de aplicación inmediata y como tal, de carácter preventivo frente al interés social. Dicho trámite está regulado por los artículos 2 a 8 del Decreto 2894 de 1990, adoptados como legislación permanente mediante el artículo 7º del Decreto Núm. 2272 de 1991 y modificados por el Decreto 2150 de 1995. Este trámite especial indica que las normas generales sobre procedimientos administrativos que regula la primera parte del Código Contencioso Administrativo no son aplicables en el asunto sub examine, porque existe en la materia un procedimiento especial. Lo anterior permite deducir que la decisión de la Dirección Nacional de Estupefacientes debe tener como fundamento principal los informes que reciba de las autoridades competentes o que reposen en sus archivos, en cuanto a actividades relacionadas con el tráfico de estupefacientes y asociadas a ésta, que vinculen al peticionario o interesado, de suerte que la actividad probatoria pertinente está dada por la actuación que ha de desplegar dicha entidad encaminada exclusivamente a la obtención de la información anotada de las autoridades que se le señalan, y decidir de plano, esto es, sin que haya lugar a dar traslado previo al interesado ni a pedirle explicación alguna sobre tales informes, puesto que nada puede hacer en relación con los hechos objeto de tales informes, toda vez que el examen de los mismos y su juzgamiento escapa a su competencia. Así las cosas, no se observa que la Dirección Nacional de Estupefacientes se hubiere apartado de las formas propias del asunto atinente a las solicitudes de la actora, y que con ello le hubiera vulnerado el derecho al debido proceso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 2 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 3 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 4 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 5 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 6 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 7 / DECRETO 2894 DE 1990 – ARTICULO 8 / DECRETO 2272 DE 1991 – ARTICULO 7 / DECRETO 2150 DE 1995

NOTA DE RELATORIA: Sobre el carácter preventivo de la función de la Dirección Nacional de Estupefacientes, relacionada con la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, sentencias, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 25000 2324 000 1997 9197 01 (4396), del 7 de febrero de 2002, C.P. Manuel S. Urueta Ayola; y Expediente núm. 25000 2324 000 1999 0270 01, del 14 de abril de 2005, C.P., Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

NARCOTRAFICO - Fundamento de normas sobre control policivo de ese fenómeno / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Régimen jurídico

Es un hecho notorio que el negocio del narcotráfico representa uno de los peores flagelos de los tantos que han aquejado a la sociedad colombiana a lo largo de su historia, cuyo auge inusitado en el curso de los últimos decenios ha puesto en entredicho la pervivencia de la nacionalidad y la estabilidad misma de todo el andamiaje político, socioeconómico y cultural de nuestro país. Es precisamente por lo anterior que el Estado se ha visto precisado a adoptar medidas muy severas para combatir el tráfico de drogas ilícitas y controlar el comercio indiscriminado de precursores químicos. En ese contexto, decidió someter el ejercicio de las actividades económicas relacionadas con la importación, exportación, producción y comercialización de tales productos al más estricto control policivo de las autoridades. Así las cosas, la Ley 30 de 1986, la Resolución 009 del 17 de febrero de 1987 y los Decretos 2894 de 1990, 2272 de 1991 y 2150 de 1995, establecieron la obligación de contar con un Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, expedido por la Dirección Nacional de Estupefacientes, como requisito habilitante para poder intervenir en ese tipo de actividades económicas. En tratándose de un asunto tan sensible y delicado como éste y teniendo en cuenta el interés público involucrado, era de esperarse que el ordenamiento jurídico radicara en la Dirección Nacional de Estupefacientes la competencia para disponer la anulación unilateral de ese acto de autorización ante la mera existencia de informes negativos debidamente fundamentados, emanados de las autoridades competentes.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1986 / DECRETO 2150 DE 1995 / DECRETO 2272 DE 1991 / DECRETO 2894 DE 1990 / RESOLUCION 009 DE 1987 DEL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES

CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Carácter vinculante de informes en que se sustenta decisión de la DNE

En lo tocante al carácter vinculante de los informes presentados por las autoridades competentes, la Sala ha tenido la oportunidad de hacer las siguientes precisiones: […] A la Dirección Nacional de Estupefacientes no le está dado hacer pronunciamiento alguno sobre los hechos contenidos en los informes, sino que debe atenerse a éstos en la medida en que traten de las actividades previstas en las normas citadas; de allí que resulte inocua toda actividad probatoria que desarrolle sobre tales hechos, la cual sólo le concierne a las autoridades competentes que conocen de los mismos, de modo que es ante ellas que el afectado debe acudir, en lo que le interese. […] Como complemento de lo dicho, vale anotar que la falsa motivación que se pueda predicar de decisiones como las acusadas, depende de que los informes invocados como fundamento de las mismas no existan, o sean irrelevantes, empero no de la falsedad de lo que en ellos se diga, esto es, de sus contenidos, lo cual el afectado debe demostrar ante la autoridad competente y no ante la Dirección Nacional de Estupefacientes.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el carácter vinculante de los informes presentados por las autoridades competentes para efectos de la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes, sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 25000 2324 000 1997 9197 01 (4396), del 7 de febrero de 2002, C.P. Manuel S. Urueta Ayola.

SUSTANCIAS QUIMICAS CONTROLADAS - Importación, compra, distribución, consumo, producción o almacenamiento / SUSTANCIAS QUIMICAS CONTROLADAS - Registro de operaciones de comercialización en libro de control / COMERCIALIZACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS CONTROLADAS - Deber de llevar registro de operaciones en libro de control / REGIMEN SOBRE SUSTANCIAS QUIMICAS CONTROLADAS - Finalidad / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Por actividades relacionadas con sustancias químicas controladas

La Sala, al referirse a la obligación de llevar un libro de control para el registro de las operaciones relativas a la comercialización de este tipo de insumos químicos, ha considerado que ese es un deber inexcusable, por las razones que enseguida se mencionan: Así se desprende, verbi gratia, de lo que se dispone en los artículos 18 y 19 de la resolución 09 de 1.987 sobre el contenido del libro especial que deben llevar los productores y distribuidores, en concordancia con el artículo 2º ibídem, según el cual, en cualquier momento las autoridades policivas podrán realizar visitas en prevención de los desvíos del uso legítimo de las sustancias químicas controladas, verificando el libro especial de control de inventarios, los equipos de medición, tomando prueba de las materias primas y de los productos. De igual forma, del literal b) del artículo 11 de la misma resolución 09 de 1.987, en tanto prevé que, a fin de decidir la petición de renovación del certificado de carencia de antecedentes cuando verse sobre sustancias químicas sujetas a control, las autoridades de policía, en asocio con personal experto en la materia, deben practicar visita de inspección a las dependencias del interesado y rendir concepto, entre otros aspectos, sobre las instalaciones y medidas de seguridad, sobre las materias primas controladas, sobre los medios de transporte, embalaje y seguridades industriales para su mensura, manipulación y prevención de derrames; los suministradores, sus adquirentes, los volúmenes de compras y ventas, y el récord industrial de las personas solicitantes. No es, pues, tan formal y simple la responsabilidad y el deber que los distribuidores tienen para con el manejo, incluyendo en ello la entrega, de las materias o sustancias químicas sujetas a control estatal. Toda la legislación apunta a evitar su desviación hacía usos ilegítimos, en especial, como precursores químicos para la producción de estupefacientes, y dentro de este propósito se enmarca la responsabilidad que adquiere la persona autorizada para su producción, distribución o consumo, y no por otra razón se les sujeta al requisito de obtener el certificado de carencia de antecedentes por delitos relacionados con el narcotráfico, amén de las medidas de control y prevención que se les exige. Así las cosas, cuando en los actos acusados se le reprocha a la actora los procederes o comportamientos que le sirven de base a los mismos, como reflejo o manifestación de la falta del necesario cuidado o control que debe tener sobre las sustancias químicas sujetas a control, cuya distribución le había sido autorizada mediante los certificados anulados, no es cierto que se esté incurriendo en la imposición de una obligación no comprendida en la normatividad pertinente; ni ello envuelve o significa asignarle la obligación de verificar la utilización que se le dé a las sustancias controladas que vendió, sino la de asegurarse de que la venta y entrega se surta dentro del propósito anotado, como sería, por ejemplo, que tanto una como otra se hagan a persona autorizada, en lugar autorizado, dentro del cupo respectivo, etc.

FUENTE FORMAL: RESOLUCION 009 DE 1987 DEL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – ARTICULO 11 LITERAL B / RESOLUCION 009 DE 1987 DEL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – ARTICULO 18 / RESOLUCION 009 DE 1987 DEL CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES – ARTICULO 19

NOTA DE RELATORIA: Sobre obligación de llevar un libro de control para el registro de las operaciones relativas a la comercialización de sustancias químicas controladas, sentencia, Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente núm. 5659, del 17 de febrero de 2000, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.

FALSA MOTIVACION - Inexistencia en acto que cancela unilateralmente certificado de carencia de informes / CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES - Casos en que el acto que lo cancela unilateralmente incurre en falsa motivación

En primer término, el hecho de que la Fiscalía haya considerado que las conductas reprochadas a la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., no sean constitutivas de delito, no significa que la medida provisional contenida en los actos administrativos demandados se encuentre viciada por falsa motivación. Siguiendo el criterio expresado por la Sala, la falsedad de la motivación del acto unilateral de cancelación de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, se presenta única y exclusivamente cuando se invocan informes inexistentes o cuando el contenido de los mismos no es lo suficientemente relevante para justificar una medida de tal naturaleza. En el caso de autos, resulta indiscutible que los informes que sirvieron de soporte a las decisiones demandadas sí existieron, pues tal como se ha mencionado de manera repetida en esta providencia, la cancelación unilateral de los Certificados por Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes números 243 del 4 de abril de 1997 y 366 del 2 de mayo del mismo año, expedidos a favor de la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., tuvo como sustento los oficios 0975-ZOCEN-SEGUI de fecha 20 de mayo de 1998 y 01704-ZOCEN-SEGUI de fecha 10 de agosto del mismo año, remitidos por el Jefe Antinarcóticos de la Policía Nacional a la Dirección Nacional de Estupefacientes. La información contenida en dichos oficios, está referida a las presuntas irregularidades en que pudo haber incurrido la demandante al vender precursores químicos a personas que no tenían vigente el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes o a personas inexistentes, amparando tales negociaciones en operaciones ficticias, y al hecho de haber sido detectadas ciertas anomalías en el manejo de los libros de control y en la expedición de las facturas de compraventa, en las cuales se anotaron direcciones y números de teléfono inexistentes, todo lo cual era relevante y suficiente para justificar la expedición de las Resoluciones acusadas. Además de lo anterior, la Sala observa que tales afirmaciones no fueron del todo desvirtuadas ni en la actuación administrativa, ni en la investigación adelantada por la Fiscalía ni en el curso del presente proceso.

DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación en actuación de Dirección Nacional de Estupefacientes / DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA - Invulneración en cancelación unilateral de certificado de carencia de informes / DESVIACION DE PODER - Falta de prueba de violación en actuación de la Dirección Nacional de Estupefacientes

Aparte de lo expuesto, se encuentra también acreditado en el proceso que al proferir los actos demandados, la Dirección Nacional de Estupefacientes le brindó a la sociedad afectada la oportunidad de interponer el recurso de reposición, lo que permite inferir que en su expedición se respetó el debido proceso, así como el derecho de audiencia y de defensa, estando plenamente demostrado que el día 3 de septiembre de 1998, el representante legal de la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., recibió la notificación personal de la Resolución 0753 de 25 de agosto de ese mismo año y se le brindó la oportunidad de interponer el recurso de reposición dentro de los cinco (5) hábiles siguientes al de su notificación, de la cual hizo uso de manera oportuna. No de otra manera se explica la expedición de la Resolución 944 de 23 de noviembre de 1998, la cual fue notificada por edicto que se desfijó el día 23 de diciembre de ese mismo año. El cargo relativo a la desviación de poder tampoco tiene vocación de prosperidad, por cuanto dicha acusación no tiene ningún sustento probatorio. En efecto, no obra en el expediente ningún medio de prueba que permita colegir que la Dirección Nacional de Estupefacientes haya hecho uso de su facultad de cancelar unilateralmente los certificados otorgados a la sociedad demandante, de manera caprichosa o inspirada en fines o intereses ilegítimos, distintos de los señalados por el ordenamiento jurídico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil diez (2010)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00290-01

Actor: GMP PRODUCTOS QUIMICOS S. A. Y OTROS

Demandado: DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES

Referencia: APELACION SENTENCIA

Se decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 0753 de 25 de agosto de 1998 y 944 de 23 de noviembre de 1998, expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes y se condenó a esta última, a título de restablecimiento del derecho, al pago indexado del lucro cesante y el daño emergente derivados de la inmovilización de productos químicos controlados de propiedad de la actora y de los gastos efectuados para lograr su desmovilización, denegando las demás pretensiones de la demanda y la objeción por error grave formulada contra el dictamen pericial rendido en la primera instancia.

I.- LA DEMANDA

En ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad actora presentó la siguiente demanda:

1.1.- Pretensiones

Pretende la sociedad actora la declaratoria de nulidad de la Resolución 0753 de 25 de agosto de 1998 por la cual la Dirección Nacional de Estupefacientes anuló los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes números 243 del 4 de abril de 1997 y 366 del 2 de mayo del mismo año, y de la Resolución 944 de 23 de noviembre de 1998 mediante la cual se confirmó la anterior Resolución.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se solicita la renovación de tales certificados y su devolución a la firma demandante; la condena de la demandada al pago de los daños materiales, tanto actuales como futuros, padecidos por la sociedad actora por concepto de lucro cesante y daño emergente; y por último, la condena de la demandada al pago de los daños emergentes y daños morales ocasionados a PEDRO JUAN, LUZ ELENA, SERGIO y MARTHA EUGENIA MORENO VILLA, en su condición de socios de la firma demandante.

1.2.- Hechos

Están referidos a los antecedentes, fundamentos y supuestas omisiones e irregularidades cometidas en la expedición de los actos acusados, los cuales se pueden sintetizar de la siguiente manera:

La sociedad demandante, dedicada desde hace varios a la importación y comercialización de productos químicos y farmacéuticos, venía desarrollando su actividad al amparo de varios certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes expedidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes, autoridad encargada de vigilar y controlar su comercialización.

A principios del año 1998, con fundamento en los informes números 1680 y 1704 ZOCEN-GRUPE del 30 de julio y el 10 de agosto de 1988, respectivamente, suscritos por el Jefe del Grupo de Precursores Químicos de la Policía Nacional, la Fiscalía Regional Delegada de Medellín ordenó la apertura de una investigación penal por la presunta violación de la Ley 30 de 1986, en razón de haberse detectado algunas irregularidades en la venta de precursores químicos a personas que no tenían vigente el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes o a personas inexistentes, amparando tales negociaciones en operaciones ficticias, incurriendo además en ciertas anomalías en el manejo de los libros de control y en la expedición de facturas de compraventa, en las cuales se anotaron direcciones y números de teléfono inexistentes. Sobre el particular expresa el actor que algunos miembros de la Policía Antinarcóticos mutilaron algunas de las facturas, para dejar la impresión de que las operaciones realizadas eran ficticias.

Por esos mismos hechos y de acuerdo con lo expresado en tales informes, la Dirección Nacional de Estupefacientes, sin admitir ningún tipo de oposiciones ni descargos, decretó la cancelación unilateral de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes de que era titular la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A. La Policía Nacional, por su parte, procedió a la inmovilización de los precursores químicos que la sociedad actora tenía depositados en sus bodegas de Bogotá y Medellín y en el contenedor N° NYKU 232243-7, procedente de la China, que fue desembarcado en el Puerto de Buenaventura.

Es del caso destacar que en la investigación penal que adelantó la Fiscalía se profirió resolución inhibitoria a favor de la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., por cuanto no se configuraba ninguna violación del estatuto de estupefacientes. Dicha determinación fue dada a conocer a la Dirección Nacional de Estupefacientes, mediante comunicación radicada antes de la expedición de la Resolución 944 del 23 de noviembre de 1998, con cuya expedición quedó agotada la vía gubernativa.

Según se expresa en la demanda, los actos administrativos demandados ocasionaron a la sociedad actora y a sus socios los daños y perjuicios cuya reparación integral se reclama en este proceso a título de restablecimiento del derecho.

1.3.- Normas violadas y concepto de violación

El memorialista invoca como violadas las normas que se señalan en los siguientes cargos:

Artículos 15, 21 y 29 de la Constitución Política: por afectar sin fundamento el buen nombre y el prestigio de la sociedad demandante y la honra de sus socios; y por desconocer la presunción de inocencia, los derechos de defensa y contradicción y el debido proceso.

Artículos 2, 3, 36, 44, 57, 59, 62 y 84 del C.C.A.: por apartarse de los cometidos estatales; desconocer los principios de economía, publicidad y contradicción; por exigir requisitos no previstos en la ley o en sus disposiciones reglamentarias; por adoptar decisiones discrecionales que no guardan ninguna relación de proporcionalidad con los hechos que les sirvieron de causa; por no valorar en su conjunto las pruebas aportadas; por sustentarse en una falsa motivación; por haberse dado cumplimiento anticipado a decisiones administrativas que no habían sido notificadas; y por haber sido proferidos con abuso y desviación de poder.

Artículos 1, 18, 19, 10, y 32 de la Resolución 009 del 17 de febrero de 1987: por cuanto las autoridades le exigieron suministrar información y el cumplimiento de requisitos no establecidos en la ley; porque la cancelación unilateral de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes procede solamente por violación a la ley 30 de 1986; y por cuanto el requisito de anotar la información de las operaciones realizadas quedó debidamente registrada y la entidad demandada incurrió en una apreciación inexacta de los hechos.

Artículo 334 numeral 2° del Código de Régimen Político y Municipal: por cuanto se omitió la realización de una averiguación prolija de los hechos, a efectos de evitar que la decisión afectara los derechos legítimos de la sociedad actora.

Artículos 28, 29, 170, y 187 del Código de Procedimiento Civil, por no tener en cuenta el fallo inhibitorio proferido por la Fiscalía y no admitir las pruebas allegadas para desvirtuar las apreciaciones de la Policía Antinarcóticos.

Artículos 12 y 40 del C. de Procedimiento Penal. Por desconocer que los únicos antecedentes penales y contravencionales son los que se derivan de condenas judiciales definitivas y no haber atendido el principio de prejudicialidad, pues ha debido decretarse la suspensión de la actuación administrativo mientras la justicia penal se pronunciaba sobre los hechos que le fueron denunciados

Artículo 48 del Código de Comercio y el Artículo 42 del 2150 de 1995, por cuanto se está desconociendo la validez de los registros efectuados mediante el empleo de recursos informáticos, a pesar de tratarse de un método admitido para asegurar la conservación y reproducción de la información.

Artículos 20 literal f, 43 y 93 literal G de la Ley 30 de 1986, por desconocer el hecho demostrado de no haberse configurado el delito de tenencia ilegal de precursores químicos.

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado de la entidad demandada se opuso radicalmente a la prosperidad de las pretensiones, aduciendo que la Dirección Nacional de Estupefacientes es la instancia administrativa legalmente competente para expedir y cancelar Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes. Con respecto a la cancelación unilateral de los Certificados otorgados a la sociedad demandante, la demandada explica que dicha determinación obedeció a las irregularidades que le fueron reportadas por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, relacionadas con la comercialización irregular de sustancias controladas.

Al mismo tiempo, hizo especial énfasis en la necesidad de distinguir el control administrativo que compete a dicha Dirección, del control que ejercen las autoridades policiales, con consecuencias penales, por la violación del Estatuto Nacional de Estupefacientes, puntualizando que una cosa son las conductas punibles que se tipifican como delitos asociados al tráfico de estupefacientes y otras muy diferentes las irregularidades de naturaleza administrativa.

Ataca los cargos formulados por la actora, señalando que el concepto de la violación no es congruente con lo que disponen las normas presuntamente trasgredidas, a lo cual se suma el hecho de no haberse concretado las razones de la impugnación. Por otra parte, estima el apoderado de la entidad que la demandante confunde las normas violadas por la Policía Nacional con las que presuntamente fueron violadas por la Dirección Nacional de Estupefacientes.

Por último, considera que no es dable predicar que los actos demandados hayan sido expedidos con falsa motivación y desviación de poder, por cuanto los fundamentos fácticos allí mencionados corresponden por completo a los hechos que fueron reportados por la Policía y que aparecen acreditados en los medios de prueba allegados a la actuación administrativa, de lo cual se colige que la motivación en ellos invocada era cierta, real y suficiente, sin que aparezca demostrado que con su expedición la demandada haya buscado fines desviados o contrarios al ordenamiento jurídico.

III.- LA SENTENCIA APELADA

La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 20 de enero de 2005, declaró la nulidad de los actos demandados y condenó en abstracto a la Dirección Nacional de Estupefacientes al pago de los daños ocasionados a la actora a título lucro cesante y daño emergente y al pago de las costas del proceso, denegando las demás pretensiones de la demanda. En ese orden de ideas, se dispuso la liquidación incidental de la condena, con intervención de un perito contable, señalando con ese propósito las bases y criterios a considerar en la liquidación.

La anulación por parte del a quo de los actos proferidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes, tuvo como sustento la decisión inhibitoria adoptada por la Fiscalía Regional de Medellín el 9 de noviembre de 1998, reiterada el 21 de diciembre de 2000 y 13 de septiembre de 2001, tras determinarse que no se configuraba ningún delito.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de valorar las pruebas allegadas al proceso, consideró que los motivos aducidos por la administración al motivar las decisiones demandadas no eran ciertos, configurándose una falsa motivación. Sobre el particular, expuso las siguientes consideraciones:

El hecho de llevar el registro de la información de las operaciones efectuadas en forma sistematizada, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 26 de Decreto 2150 de 1995 y a los artículos 18 y 19 de la Resolución 09 de 1987, no solo por estar permitido el uso de tecnologías informáticas para el manejo de la información, sino porque allí aparece anotada la fecha de la compraventa efectuada, la identificación del cliente, el tipo y la cantidad de producto vendido o adquirido, la dirección de destino, el certificado de carencia de informes del comprador y el número de la correspondiente factura.

No es cierto que se hayan utilizado personas ficticias, pues en todas las 55 facturas aparecen el nombre y la identificación del comprador y en 51 de ellas, la fotocopia de la cédula o el NIT del comprador.

En todas las facturas, salvo en una, aparecen anotadas las direcciones y el teléfono del comprador.

Sólo en la venta efectuada a la Señora MARÍA ORTIZ DE CHAVERRA se superó la cantidad máxima establecida por el artículo 2º de la Resolución número 9 de 1987, pues se le vendieron 7570 cms³ de ácido clorhídrico, excediendo la cantidad máxima de 5 litros mensuales legalmente autorizada, lo cual, a juicio del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es un hecho aislado que no tiene “la entidad suficiente para justificar la anulación unilateral de los Certificados”.

En relación con las ventas efectuadas a JORGE TOLEDO RIVAS y/o FÁBRICA DE CURTIEMBRES DE PIELES CHAIRÁ, la no presentación del Certificado de Carencia de Informes obedeció al hecho de haberle sido anulado dicho documento por la Dirección Nacional de Estupefacientes. La firma GMP PRODUCTOS QUÍMICOSA. tuvo conocimiento de la anulación antes mencionada en el mes de julio de 1998, después de lo cual no efectuó ninguna venta adicional. En todo caso el comprador exhibió el certificado antes mencionado, de lo cual se dejó expresa constancia en la factura 3648, en la que aparece el número y la vigencia del aludido certificado.

En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que debían acogerse las pretensiones de la demanda, por cuanto los hechos endilgados o no existieron o fueron desvirtuados o indebidamente apreciados, consolidándose la falsa motivación, imponiéndose la anulación de las Resoluciones demandadas.

En lo que concierne a la renovación de los certificados 243 de abril 4 de 1997 y 366 del 2 de mayo del mismo año, el a quo desestimó dicha pretensión por haber sido satisfecha con la expedición del certificado 024 de 2001.

De igual modo, se denegó la indemnización de los daños materiales y morales reclamados a nombre de cada uno de los socios de la firma GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S.A., por cuanto no fueron probados.

En cuanto al dictamen practicado para determinar los perjuicios materiales derivados de la inmovilización de los precursores químicos, el Tribunal consideró que las objeciones por error grave eran irrelevantes y por ende no estaban llamadas a prosperar. Aún así descartó el resultado de la experticia, pues a juicio suyo “no brinda los elementos de juicio requeridos para concretar el daño material”, al involucrar ciertos daños y perjuicios no acreditados en el proceso, como los que presuntamente se derivaron de la imposibilidad de importar los productos químicos y de las sindicaciones que se hicieron a la empresa y a sus socios ante las autoridades de los Estados Unidos de América.

III.- LOS RECURSOS DE APELACIÓN

La Sentencia que puso fin a la primera instancia fue recurrida en apelación por ambas partes, planteándose las siguientes objeciones:

Las impugnaciones de la demandante

El apoderado de la sociedad demandante, considera equivocado el hecho de haberse soslayado el dictamen practicado por el perito y proferido una condena en abstracto. Al mismo tiempo, considera incompletas las bases fijadas para la liquidación de los perjuicios, ya que se omitió la indicación de los parámetros a seguir para determinar la cuantía del lucro cesante por concepto de la importación, venta y distribución de productos químicos. Según cálculos suyos, establecidos a partir de los promedios de venta de los años 1997 y 1998, la firma GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S.A. dejó de importar y comercializar 509,1 toneladas de permanganato de potasio durante el período comprendido entre el 28 de agosto de 1998 y el 19 de enero de 2000, generándose perjuicios en cuantía de $5.398´034.137,oo. Aparte de ello, en el fallo recurrido tampoco se consideraron los costos del viaje que tuvieron que realizar algunos directivos de la sociedad al exterior, para explicar la situación a sus proveedores y concretar nuevas expectativas de negocio.

Las impugnaciones de la demandada

El apoderado de la Dirección Nacional de Estupefacientes, controvirtió también la Sentencia de primer grado, solicitando al Consejo de Estado su revocatoria y la denegación de las pretensiones de la demanda. Con tal finalidad, solicita dar aplicación a la doctrina acogida por la Sala y por la Corte Constitucional, con respecto al alcance que tiene el control administrativo que ejerce dicha Dirección y en relación con el efecto vinculante de las investigaciones que realiza la Policía Antinarcóticos dentro del ámbito de sus competencias.

Al propio tiempo, considera que en el asunto sub examine la culpa exclusiva de la Policía Nacional debía operar como causal excluyente de responsabilidad de la Dirección Nacional de Estupefacientes y que en aplicación de la “Teoría de las cargas públicas”, la sociedad demandante estaba obligada a soportar las consecuencias de este tipo de actuaciones administrativas.

Adujo que al momento de expedirse la Resolución 944 del 23 de noviembre de 1998, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto en la vía gubernativa, esa Dirección no tenía conocimiento de la decisión inhibitoria adoptada por la Fiscalía, la cual quedó ejecutoriada el día 19 de noviembre de 1998.

Se objeta de manera vehemente el hecho de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya pasado por alto la actuación adelantada por la Policía Nacional y que se le imponga una condena ignorando la intervención que tuvo dicha institución, sobre todo cuando el contenido de los oficios 0975-ZOCEN-SEGUI de fecha 20 de mayo de 1998 y 01704-ZOCEN-SEGUI de fecha 10 de agosto del mismo año, suscritos por el Jefe Antinarcóticos de la Policía no fue desvirtuado en el proceso.

En efecto, en el expediente aparece plenamente acreditado que sí se configuró la violación del régimen administrativo que regula el manejo de las sustancias químicas controladas, no siendo de recibo la afirmación del a quo según la cual, el hecho de exceder en casi tres mil centímetros cúbicos el límite máximo permitido para la venta de ácido clorhídrico, no tiene la entidad suficiente para que se configurada la infracción que dio lugar a la cancelación de los certificados.

Por otra parte, se controvierte la afirmación en virtud de la cual la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S.A. no incumplió la obligación de registrar la dirección y el teléfono de los compradores de sustancias controladas, por haberse establecido que 51 de las 55 facturas seleccionadas para revisión, cumplen con ese requisito. Sobre el particular expresa el recurrente que si “sólo 51 cumplen pues se incumplió en 4, irregularidad que es suficiente para anular”.

Al referirse a los alcances del control administrativo que ejerce la Dirección Nacional de Estupefacientes, destacó que en razón de su naturaleza preventiva, no se encuentra sujeta al resultado de ningún proceso penal, civil o administrativo. Además de ello y para los efectos de la cancelación de este tipo de certificados, esa Dirección debe tenerse como ciertos los hechos que le sean reportados por las autoridades competentes, sin que le sea dable poner en tela de juicio su veracidad y exactitud.

En cuanto a las omisiones advertidas en el diligenciamiento de los Libros de Control, la entidad demandada discrepa de la aseveración según la cual el registro de las operaciones puede realizarse en un computador o de manera sistematizada, obviando la anotación de las operaciones realizadas en el Libro de Control, pues la norma habla de manera inequívoca del deber de llevarlo, requisito que la actora efectivamente no cumplió.

Rechazó también el cargo referido a los perjuicios derivados de la inmovilización de las sustancias químicas controladas, pues lo cierto es que jamás adoptó una decisión en ese sentido por no ser de su competencia.

Finalmente, insiste en señalar que el dictamen practicado, en razón de su generalidad e indeterminación acusa un error grave y, por otra parte, considera que debe revocarse la condena en costas, poniendo de relieve la manera diligente, puntual y enfática como se defendieron los intereses públicos en el presente proceso.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La apoderada de la sociedad demandante, además de repetir los mismos argumentos planteados en su apelación, concluyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha debido desatender el dictamen pericial, pues según su criterio era idóneo para esclarecer los aspectos en él abordados, que por demás han debido ser valorados conjuntamente con los demás medios de prueba allegados al proceso, tales como los libros y papeles de la empresa, el dictamen de la sociedad interfinanciera y la certificación de la revisoría fiscal. En cuanto concierne a los argumentos de la Dirección Nacional de Estupefacientes, señala que las erróneas apreciaciones de los servidores que practicaron la visita a las instalaciones de la firma demandante, fueron determinantes en la cancelación de los certificados, no siendo de recibo el argumento relativo a la culpa de un tercero como causal eximente de responsabilidad. En otras palabras, la intervención de la Policía Nacional en este asunto, no tiene por qué liberar a la Dirección Nacional de Estupefacientes de la responsabilidad que en derecho le corresponde.

Al mismo tiempo, señaló que la actuación de la demandada en realidad no fue preventiva sino sancionatoria. Además de ello, en el trámite gubernativo se le violó el debido proceso y el derecho de defensa. Señala igualmente que ha debido esperarse el resultado de la investigación penal; que se desconoció el fallo inhibitorio de la Fiscalía; y por contera, se ignoró por completo el hecho de que la firma demandante no tuviese antecedentes penales o contravencionales por violaciones a la ley 30 de 1986.

El apoderado de la entidad demandada, a su turno, además de reiterar los argumentos consignados en la apelación, destacó que la Dirección Nacional de Estupefacientes no es la autoridad competente para ordenar la inmovilización de sustancias controladas, razón por la cual no hay razón para que se le condene al pago de los perjuicios materiales derivados de la inmovilización de los productos químicos, pues tal determinación la adoptó realmente la Policía Nacional. De igual modo rechazó la condena en costas y en particular el hecho de que en el fallo de primera instancia se haya calificado de oscura y temeraria su actuación al dilatar la ejecución del decreto de suspensión provisional, sin tener en cuenta que los Certificados no se pueden expedir de plano.

V.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El agente del Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal.

DECISIÓN

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

De conformidad los antecedentes expuestos, es preciso entrar a determinar si la providencia apelada, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, debe ser confirmada o revocada y si en el primero de los casos, resulta procedente o no la revisión de los parámetros establecidos por el a quo para la liquidación de la condena.

Los actos demandados

Los actos demandados, son la Resolución 0753 de 25 de agosto de 1998, por medio de la cual la Dirección Nacional de Estupefacientes dispuso la anulación unilateral de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes números 243 del 4 de abril de 1997 y 366 del 2 de mayo del mismo año, expedidos a favor de la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., y la Resolución 944 de 23 de noviembre de 1998, en virtud de la cual se confirmó lo dispuesto en la primera de las resoluciones citadas, las cuales fueron proferidas por la entidad demandada en uso de las facultades legales conferidas por el Decreto Ley 01 de 1984, la Ley 30 de 1986, el artículo 6° del Decreto 2894 de 1990, adoptado como legislación permanente por el artículo 7° del Decreto Legislativo 2272 de 1991; el artículo 9° de la Resolución 09 de 1987, y el artículo 83 del Decreto 2150 de 1996, en concordancia con el Decreto 1575 de 1997.

2.- Precisiones conceptuales previas

Antes de abordar el examen de los cargos propuestos por los recurrentes, se impone la revisión de las competencias asignadas a la Dirección Nacional de Estupefacientes, en relación con el otorgamiento y cancelación de los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes. Además de ello es preciso determinar si el control administrativo a cargo de dicha repartición administrativa es de naturaleza preventiva o sancionatoria; si la cancelación de los certificados se encuentra condicionada a las decisiones de la justicia penal o a la existencia debidamente demostrada de antecedentes penales o contravencionales; si el reporte de irregularidades emanado de autoridad competente es o no vinculante para la Dirección Nacional de Estupefacientes; y por último, si las personas naturales o jurídicas debidamente habilitadas para importar y distribuir precursores químicos, se encuentran obligadas a llevar o no un libro de control. Todo lo anterior, por tratarse de aspectos que la Sala debe tener presentes al momento de dirimir la presente controversia, por haber sido planteados por las partes en sus escritos de apelación.

En cuanto a lo primero, el artículo 82 del Decreto 2150 de 1995, al referirse a la expedición del precitado documento, dispuso:

Artículo 82º.- Expedición del certificado. El Certificado de Carencia de Informes Tráfico de Estupefacientes se expedirá por la Dirección Nacional de Estupefacientes con destino a las siguientes entidades y exclusivamente para los fines previstos en este artículo:

Con destino a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para:

a) La importación de aeronaves;

b) La adquisición del dominio o cambio de explotador de aeronaves, aeródromos, pistas o helipuertos;

c) La construcción, reforma y permiso de operación de aeródromos, pistas o helipuertos;

d) La obtención o renovación del permiso de operación de empresas de servicios aéreos comerciales, escuelas y aeroclubes;

e) La obtención o renovación de permiso de funcionamiento de talleres aeronáuticos y empresas de servicios aeroportuarios;

f) La aprobación de nuevos socios o el registro de la cesión de cuotas e interés social;

g) El otorgamiento de licencias del personal aeronáutico.

Con destino a la Dirección General Marítima, Dimar, para:

a) La expedición de licencias de navegación;

b) La adquisición o matrícula de embarcación;

c) El uso y goce de bienes de uso público de propiedad de la Nación;

d) El otorgamiento de rutas y servicios de transporte marítimo;

e) La propiedad, explotación u operación de tanques en tierra ubicados en zonas francas comerciales.

Para la importación, compra, distribución, consumo, producción o almacenamiento de sustancias químicas controladas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.

Parágrafo.- (Modificado por el art. 36, Ley 962 de 2005). En ningún caso se solicitará y/o expedirá el Certificado sobre Carencia de Informes sobre Narcotráfico a entidades, organismos o dependencias de carácter público o a quienes lo soliciten sin fin específico

El artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, por su parte, le asigna a esa misma dependencia la facultad expresa de anular unilateralmente el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes, con base en informes provenientes de los organismos investigativos del Estado, contra lo cual procede el recurso de reposición. El texto de la precitada disposición es del siguiente tenor:

Decreto 2150 de 1995, Artículo 83. Término de vigencia de los certificados. El certificado expedido tendrá las siguientes vigencias:

[...]

Parágrafo 1°. No obstante, el Certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de autoridad u organismo competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella procede únicamente el recurso de reposición. [...].

Ciertamente, el concepto de “informes” contenido en el precepto trascrito, no puede ser confundido con el de “antecedentes” a que se refiere el artículo 248 de la Carta Política, según el cual “Únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales.”

La jurisprudencia de la Sala ha sido enfática en indicar que el vocablo “antecedentes” evoca necesariamente la idea de “sentencias judiciales condenatorias definitivas”. Sobre el particular ha dicho lo siguiente:

Si la intención del Constituyente en el artículo 248 hubiera sido la de darle a la expresión “antecedentes” también efectos administrativos, así lo habría previsto expresamente, como lo hizo en el artículo 29 frente a la garantía del debido proceso, al consagrar que este principio se aplica a “toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”; y si la voluntad del legislador en los artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995 hubiera sido la de que tal vocablo tuviera la misma connotación del artículo 248 constitucional, no habría utilizado el término genérico autoridad u organismo competente o entidades competentes, sino que hubiera empleado el específico “autoridades judiciales”.

Así pues, la Dirección Nacional de Estupefacientes puede anular certificados de Carencia de Informes, con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una autoridad administrativa, no judicial, no se requiere de la existencia de sentencia penal condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado. [1]

En lo que concierne al carácter preventivo o sancionatorio de la función que tiene asignada la Dirección Nacional de Estupefacientes, es pertinente evocar lo aducido en la siguiente providencia:

La decisión enjuiciada tiene un carácter preventivo o cautelar, por ello provisional, tanto que el afectado puede solicitar nuevamente el certificado en mención, una vez haya aclarado su situación ante las autoridades competentes, y por lo mismo no genera una situación definitiva en lo que corresponde a dicho certificado. [2]

En Sentencia de fecha 7 de febrero de 2002, en un caso parecido a este, la Sala ya había tenido la oportunidad de expresar lo siguiente:

Anular unilateralmente los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes números 1819, 2078, 2075 y 2074, expedidos a la actora con el fin de adelantar ante la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil lo concerniente al permiso de operación, el registro de importación de una aeronave, la compraventa de dos más y la importación de otra; y, negar a la actora la entrega en depósito provisional de una aeronave y la designación suya como secuestre judicial del aerodino, son asuntos que tienen un trámite especial, que puede calificarse de naturaleza policiva, de aplicación inmediata y como tal, de carácter preventivo frente al interés social. Dicho trámite está regulado por los artículos 2 a 8 del Decreto 2894 de 1990, adoptados como legislación permanente mediante el artículo 7º del Decreto Núm. 2272 de 1991 y modificados por el Decreto 2150 de 1995. Este trámite especial indica que las normas generales sobre procedimientos administrativos que regula la primera parte del Código Contencioso Administrativo no son aplicables en el asunto sub examine, porque existe en la materia un procedimiento especial. Lo anterior permite deducir que la decisión de la Dirección Nacional de Estupefacientes debe tener como fundamento principal los informes que reciba de las autoridades competentes o que reposen en sus archivos, en cuanto a actividades relacionadas con el tráfico de estupefacientes y asociadas a ésta, que vinculen al peticionario o interesado, de suerte que la actividad probatoria pertinente está dada por la actuación que ha de desplegar dicha entidad encaminada exclusivamente a la obtención de la información anotada de las autoridades que se le señalan, y decidir de plano, esto es, sin que haya lugar a dar traslado previo al interesado ni a pedirle explicación alguna sobre tales informes, puesto que nada puede hacer en relación con los hechos objeto de tales informes, toda vez que el examen de los mismos y su juzgamiento escapa a su competencia. Así las cosas, no se observa que la Dirección Nacional de Estupefacientes se hubiere apartado de las formas propias del asunto atinente a las solicitudes de la actora, y que con ello le hubiera vulnerado el derecho al debido proceso. [3]

En tratándose de un asunto tan sensible y delicado como éste y teniendo en cuenta el interés público involucrado, era de esperarse que el ordenamiento jurídico radicara en la Dirección Nacional de Estupefacientes la competencia para disponer la anulación unilateral de ese acto de autorización ante la mera existencia de informes negativos debidamente fundamentados, emanados de las autoridades competentes.

En lo tocante al carácter vinculante de los informes presentados por las autoridades competentes, la Sala ha tenido la oportunidad de hacer las siguientes precisiones:

[…] A la Dirección Nacional de Estupefacientes no le está dado hacer pronunciamiento alguno sobre los hechos contenidos en los informes, sino que debe atenerse a éstos en la medida en que traten de las actividades previstas en las normas citadas; de allí que resulte inocua toda actividad probatoria que desarrolle sobre tales hechos, la cual sólo le concierne a las autoridades competentes que conocen de los mismos, de modo que es ante ellas que el afectado debe acudir, en lo que le interese.

[…]

Como complemento de lo dicho, vale anotar que la falsa motivación que se pueda predicar de decisiones como las acusadas, depende de que los informes invocados como fundamento de las mismas no existan, o sean irrelevantes, empero no de la falsedad de lo que en ellos se diga, esto es, de sus contenidos, lo cual el afectado debe demostrar ante la autoridad competente y no ante la Dirección Nacional de Estupefacientes. [4]

Así se desprende, verbi gratia, de lo que se dispone en los artículos 18 y 19 de la resolución 09 de 1.987 sobre el contenido del libro especial que deben llevar los productores y distribuidores, [5] en concordancia con el artículo 2º ibídem, según el cual, en cualquier momento las autoridades policivas podrán realizar visitas en prevención de los desvíos del uso legítimo de las sustancias químicas controladas, verificando el libro especial de control de inventarios, los equipos de medición, tomando prueba de las materias primas y de los productos.

De igual forma, del literal b) del artículo 11 de la misma resolución 09 de 1.987, en tanto prevé que, a fin de decidir la petición de renovación del certificado de carencia de antecedentes cuando verse sobre sustancias químicas sujetas a control, las autoridades de policía, en asocio con personal experto en la materia, deben practicar visita de inspección a las dependencias del interesado y rendir concepto, entre otros aspectos, sobre las instalaciones y medidas de seguridad, sobre las materias primas controladas, sobre los medios de transporte, embalaje y seguridades industriales para su mensura, manipulación y prevención de derrames; los suministradores, sus adquirentes, los volúmenes de compras y ventas, y el récord industrial de las personas solicitantes.

No es, pues, tan formal y simple la responsabilidad y el deber que los distribuidores tienen para con el manejo, incluyendo en ello la entrega, de las materias o sustancias químicas sujetas a control estatal.

Toda la legislación apunta a evitar su desviación hacía usos ilegítimos, en especial, como precursores químicos para la producción de estupefacientes, y dentro de este propósito se enmarca la responsabilidad que adquiere la persona autorizada para su producción, distribución o consumo, y no por otra razón se les sujeta al requisito de obtener el certificado de carencia de antecedentes por delitos relacionados con el narcotráfico, amén de las medidas de control y prevención que se les exige.

Así las cosas, cuando en los actos acusados se le reprocha a la actora los procederes o comportamientos que le sirven de base a los mismos, como reflejo o manifestación de la falta del necesario cuidado o control que debe tener sobre las sustancias químicas sujetas a control, cuya distribución le había sido autorizada mediante los certificados anulados, no es cierto que se esté incurriendo en la imposición de una obligación no comprendida en la normatividad pertinente; ni ello envuelve o significa asignarle la obligación de verificar la utilización que se le dé a las sustancias controladas que vendió, sino la de asegurarse de que la venta y entrega se surta dentro del propósito anotado, como sería, por ejemplo, que tanto una como otra se hagan a persona autorizada, en lugar autorizado, dentro del cupo respectivo, etc. [6]

Recapitulando lo dicho hasta aquí, debe tenerse bien presente que la Dirección Nacional de Estupefacientes se encuentra facultada para disponer la cancelación unilateral de este tipo de certificados; que el control policivo que ejerce es de naturaleza preventiva y no se encuentra sujeto ni al procedimiento administrativo ordinario ni a las decisiones de la justicia penal; que para la adopción de tales determinaciones basta simplemente con la existencia cierta y comprobada de un informe emanado de autoridad competente, debidamente fundamentado; y que los titulares de un acto de habilitación de tal naturaleza, se encuentran obligados a llevar un libro de control, en los términos previstos en los artículos 18 y 19 de la Resolución 09 de 1987.

2.- El examen de los cargos

Al amparo de las anteriores precisiones, la Sala es del criterio que el fallo apelado debe ser revocado en su totalidad y se deben denegar las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta las razones que se mencionan a continuación:

En el caso de autos, resulta indiscutible que los informes que sirvieron de soporte a las decisiones demandadas sí existieron, pues tal como se ha mencionado de manera repetida en esta providencia, la cancelación unilateral de los Certificados por Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes números 243 del 4 de abril de 1997 y 366 del 2 de mayo del mismo año, expedidos a favor de la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A., tuvo como sustento los oficios 0975-ZOCEN-SEGUI de fecha 20 de mayo de 1998 y 01704-ZOCEN-SEGUI de fecha 10 de agosto del mismo año, remitidos por el Jefe Antinarcóticos de la Policía Nacional a la Dirección Nacional de Estupefacientes.

La información contenida en dichos oficios, está referida a las presuntas irregularidades en que pudo haber incurrido la demandante al vender precursores químicos a personas que no tenían vigente el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes o a personas inexistentes, amparando tales negociaciones en operaciones ficticias, y al hecho de haber sido detectadas ciertas anomalías en el manejo de los libros de control y en la expedición de las facturas de compraventa, en las cuales se anotaron direcciones y números de teléfono inexistentes, todo lo cual era relevante y suficiente para justificar la expedición de las Resoluciones acusadas.

Además de lo anterior, la Sala observa que tales afirmaciones no fueron del todo desvirtuadas ni en la actuación administrativa, ni en la investigación adelantada por la Fiscalía ni en el curso del presente proceso. Tanto es así que el propio Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tras valorar los voluminosos documentos que conforman el acervo probatorio, encontró que en el caso de la venta efectuada a la Señora MARÍA ORTIZ DE CHAVERRA se superó la cantidad máxima establecida por el artículo 2º de la Resolución número 9 de 1987, ya que se le vendieron 7570 cms³ de ácido clorhídrico, excediendo la cantidad máxima de 5 litros mensuales legalmente autorizada. Para la Sala, ese sólo hecho es más que suficiente para justificar la adopción de las medidas acusadas y por ello no comparte la apreciación del a quo en el sentido de que se trata de un hecho aislado e irrelevante que no tiene “la entidad suficiente para justificar la anulación unilateral de los Certificados”. Además de lo anterior, se aparta la Sala de la apreciación del Tribunal según la cual la sociedad GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S.A. no incumplió la obligación de registrar en las facturas la dirección y el teléfono de los compradores de sustancias controladas, pues el hecho de haberse establecido que 51 de las 55 facturas seleccionadas para revisión cumplen con ese requisito, no deja a salvo la irregularidad cometida en las 4 facturas restantes, ante lo cual resulta razonable el argumento del apoderado la demandada, según el cual, las falencias advertidas en esas cuatro facturas bastaba para soportar la cancelación de los certificados por parte de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

Aparte de lo expuesto, la Sala estima que en el proceso no aparece acreditado el cumplimiento de la obligación de llevar el Libro de Control de que tratan los artículos 18 y 19 de la Resolución N° 9 de 1987. Lo dispuesto en el artículo 26 de Decreto 2150 de 1995, en cuanto a la prohibición de “…limitar el uso de tecnologías para el archivo documental por parte de los particulares, sin perjuicio de los estándares tecnológicos que las entidades públicas adopten para el cumplimiento de algunas de las obligaciones legales a cargo de los particulares.”, de manera alguna exime a los distribuidores de sustancias controladas del deber de llevar un libro donde consten las entradas y salidas de tales productos, pues el hecho de que el Decreto en mención haya autorizado el uso de tecnologías “para el archivo documental”, no significa que con ello se haya suprimido esa exigencia.

En lo que concierne al señalamiento que hizo la Policía Antinarcóticos de haberse consignado en algunas facturas el nombre de personas ficticias, la Sala encuentra que si bien en todas las 55 facturas revisadas aparece el nombre y la identificación del comprador y en 51 de ellas, la fotocopia de la cédula o el NIT de este último, tal como lo asevera el Tribunal en su providencia, no significa que la sociedad actora haya desvirtuado por completo la veracidad de las afirmaciones de la Policía. Por otra parte, el hecho de que se haya dejado de anotar en una de tales facturas la dirección y el teléfono del comprador, constituye una violación de las exigencias legales que la sociedad demandante estaba llamada a cumplir. Sobre el particular, ha de recordarse que tales deberes son carácter inexcusable, en razón del interés público que se encuentra asociado al comercio de tales productos. Al respecto no huelga reiterar que la severidad de las medidas y las exigencias legales se justifica en este caso por la necesidad de materializar los fines del Estado, mediante la implementación de controles y medidas de prevención al tráfico ilícito de estupefacientes. Se trata por lo mismo de una carga que deben soportar todos los ciudadanos en igualdad de condiciones cuando pretenden realizar actividades que vienen siendo utilizadas como pretexto para consumar conductas delictivas.

En suma, la Sala considera que los actos acusados tuvieron como sustento unos informes debidamente fundamentados y que las afirmaciones en ellos contenidas, no fueron completamente desvirtuadas por la sociedad actora. Lo anterior pone de manifiesto que las Resoluciones 0753 de 25 de agosto de 1998 y 944 de 23 de noviembre de 1998, expedidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes se ajustaron a la legalidad, pues la información suministrada por la Policía Antinarcóticos era lo suficientemente relevante y fundamentada como para disponer la anulación de los certificados tantas veces mencionados en esta providencia.

El cargo relatico a la desviación de poder tampoco tiene vocación de prosperidad, por cuanto dicha acusación no tiene ningún sustento probatorio. En efecto, no obra en el expediente ningún medio de prueba que permita colegir que la Dirección Nacional de Estupefacientes haya hecho uso de su facultad de cancelar unilateralmente los certificados otorgados a la sociedad demandante, de manera caprichosa o inspirada en fines o intereses ilegítimos, distintos de los señalados por el ordenamiento jurídico.

Ahora bien, como quiera que las razones que anteceden deben conducir a la revocatoria del fallo de primer grado y a la denegación de las pretensiones de la demanda, los planteamientos y solicitudes de la apelación interpuesta por el apoderado de la firma GMP PRODUCTOS QUÍMICOS S. A. pierden toda su razón de ser, pues es claro que al no prosperar la nulidad de las Resoluciones acusadas, el restablecimiento del derecho se queda sin sustento. Por lo anterior, no es pertinente la revisión de las bases de liquidación de la condena, como lo pretende la parte demandante en su apelación.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia proferida el 20 de enero de 2005 por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO:- En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha de 29 de julio de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Conjuez

[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Bogotá, 29 de noviembre de 2001, Radicación número: 25000-23-24-000-1999-0219-01 (5745) [La negrilla y el subrayado son ajenos al texto]

[2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 14 de abril de 2005. Exp:25000-23-24-000-1999-0270-01, Consejero Ponente Dr. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta. [La negrilla y el subrayado son ajenos al texto]

[3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 7 de febrero de 2002. Exp: 25000-23-24-000-1997-9197-01(4396), Consejero Ponente Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. [La negrilla y el subrayado son ajenos al texto]

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 7 de febrero de 2002. Exp: 25000-23-24-000-1997-9197-01(4396), Consejero Ponente Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. [La negrilla y el subrayado son ajenos al texto]

[5] “Art.18 de la Resolución 09 de 1987.- Los productores y distribuidores deberán llevar un libro donde consten las entradas y salidas de las sustancias enumeradas en el artículo primero.(…)

“Art.19(ejusdem) El libro de que trata el artículo anterior, estará a disposición de las autoridades competentes y contendrá la siguiente información:

Nombre, documento de identidad y dirección del comprador.

Número de inscripción ante el Ministerio de Salud.

Fecha de expedición y número del certificado del Consejo Nacional de Estupefacientes.

Destino del producto.

Cantidad, calidad de sustancia elaborada o vendida.”

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de febrero 17 del 2000, Ref.: Expediente núm. 5659, Actora: Distribuidora Química Holanda Colombia S.A., Consejero Ponente, Dr. Juan Alberto Polo Figueroa.

25000-23-24-000-1999-00290-01 Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

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