COSA JUZGADA - Contenido y alcance

El fenómeno de la cosa juzgada se encuentra regulado en el artículo 175 del C.C.A., el cual prevé: "Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios". En relación con el contenido y alcance de la cosa juzgada se precisó lo siguiente en la sentencia del 22 de abril de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación (expediente 13274): “De acuerdo con esta disposición (refiriéndose al artículo 175 del C.C.A.), si la decisión jurisdiccional es negativa, es decir si el acto demandado continúa vigente, la cosa juzgada se predica, únicamente de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó. En consecuencia la norma puede ser demandada por otra causa y  puede prosperar la pretensión, lo que quiere decir, que en tales aspectos la sentencia es inmutable, y por tanto, debe estarse a lo  resuelto en la misma. Ahora bien, de conformidad con el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se configure la cosa juzgada es menester que haya identidad de objeto, identidad de causa e identidad jurídica de partes. El objeto de la demanda es la pretensión y la causa es el fundamento del derecho que se ejerce. El último requisito, identidad jurídica de las partes no es aplicable  en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan. En otras palabras, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.”

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 012 DE 2002 (13 DE JUNIO) – ARTICULO 20 – CONCEJO MUNICIPAL DE GIRARDOT (DECLARA PROBADA EXCEPCION DE COSA JUZGADA)

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 175

NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 22 de abril de 2004, Radicado 13274.

COSA JUZGADA - Opera con respecto a la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo 012 de 2002 / ARTICULO 20 DEL ACUERDO 012 DE 2002 - Ya había sido declarado nulo por la jurisdicción contencioso administrativa. Cosa Juzgada

Las pretensiones en cada uno de los procesos que se comparan, se describen así: Ref: Expediente 2002 0786, Sentencia de 18 de septiembre de 2003, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Ejecutoriada el 2 de octubre de 2003: “Que se Declare la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Girardot, “por el cual se modifican y se ajustan algunos apartes del Acuerdo N° 029 de 2000 Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, sus normas integrales y se dictan otras disposiciones” Dice el artículo 20: “El artículo 172 de las normas integrales del Acuerdo 029/2000 quedará así: Las personas naturales o jurídicas que se encuentren interviniendo en espacio público contarán con un plazo de un (1) año a partir de la promulgación del presente Acuerdo para legalizar su situación, de conformidad con las normas aquí contenidas”. Ref: Expediente 2002 00920 01, Sentencia de 31 de marzo de 2005, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Actualmente para resolver apelación: Que se declare la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Girardot, “por el cual se modifican y se ajustan algunos apartes del Acuerdo N° 029 de 2000 Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, sus normas integrales y se dictan otras disposiciones” Dice el artículo 20: “El artículo 172 de las normas integrales del Acuerdo 029/2000 quedará así: Las personas naturales o jurídicas que se encuentren interviniendo en espacio público contarán con un plazo de un (1) año a partir de la promulgación del presente Acuerdo para legalizar su situación, de conformidad con las normas aquí contenidas. En ambos casos, se alega la violación de las mismas normas superiores. El proceso que culminó con la sentencia de septiembre 18 de 2003, declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de 2002, de manera que al quedar ejecutoriada, produjo efectos erga omnes, de conformidad con la jurisprudencia reseñada, sin que le fuera dable al Tribunal volver a fallar sobre el mismo asunto, como lo hizo en la sentencia de 31 de marzo de 2005, objeto del recurso de apelación, porque la norma ya había sido declarada nula y ya no existía en el mundo jurídico. Hechas las anteriores precisiones, encuentra la Sala que en el presente asunto se configura la excepción de cosa juzgada, como quiera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de 18 de septiembre de 2003 está debidamente ejecutoriada, en la que, como ya se dijo, se decidió en primera instancia la acción de nulidad instaurada por el señor José Andrés Rojas Villa, decretando la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de junio 13 de 2002. En otras palabras el objeto y la causa de la demanda de la referencia, son los mismos de la demanda que culminó con la sentencia de 18 de septiembre de 2003, pues, tal como se señaló en los antecedentes de esta providencia, en este asunto se solicita igualmente la declaratoria de nulidad del Acuerdo N° 012 de 2002, con el mismo fundamento jurídico de la demanda que ya fue decidida por esta jurisdicción.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 012 DE 2002 (13 DE JUNIO) – ARTICULO 20 – CONCEJO MUNICIPAL DE GIRARDOT (DECLARA PROBADA EXCEPCION DE COSA JUZGADA)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA  ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil diez (2010)

Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00920-01

Actor: JOSE ANDRES ROJAS VILLA

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE GIRARDOT

Referencia: APELACION SENTENCIA

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte  demandada contra la sentencia del 31 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 del 13 de junio de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Girardot.

1. ANTECEDENTES

I.1- El señor José Andrés Rojas Villa[1], como ciudadano, actuando en nombre propio y en interés de preservar el orden jurídico, en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la pretensión de que se declare la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 12 de 13 de junio de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Girardot.

I.2- El actor señaló, en síntesis, los siguientes hechos:

Que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Girardot –POT-, fue aprobado por el Concejo Municipal mediante el Acuerdo N° 029 del 26 de diciembre de 2000, sancionado el 29 del mismo mes y año, promulgado su texto en las Gacetas Municipales N°s 144 y 153 en enero de 2001 y sus normas integrales en octubre del mismo año.

Relató que el artículo 172 de las normas integrales del Acuerdo 029  de 2000, dispuso que las personas naturales o jurídicas que se encontraren interviniendo en espacio público, contaran con un plazo de 3 meses a partir de la promulgación de esta reglamentación, para legalizar su situación, el cual expiró sin que ninguno de sus ocupantes cumpliera el mandato.

Que el artículo 20 demandado del Acuerdo 012 de 2002, modificó el artículo 172 precitado, para disponer que las personas que se encontraran interviniendo en el espació público, contarán con un plazo de 1 año a partir de su promulgación, para legalizar su situación.

Manifestó que con la expedición de la disposición acusada, las diferentes personas que ocupan ilegalmente el espacio público, se sintieron autorizadas legalmente por el Concejo Municipal de Girardot, para ocuparlo por un tiempo adicional de un año, contado a partir de su sanción y promulgación.

I.3- NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Consideró el actor que la disposición acusada violó los artículos 2, 4, 29, 63, 82 y 102 de la Constitución Política; 5 a 7, 66, 67 de la Ley 9 de 1989; 11 a 13, 103 incisos 2 y 3, 104 numeral 4, 107, 108 y 138 numerales 2 y 4 de la ley 388 de 1997; 124, 130 y 132 del Código Nacional de Policía; 1 a 29 del Decreto 1504 de 1998, relacionado con el manejo del espacio público en los POT; Decreto 879 de 1998 capítulo V, que contiene disposiciones referentes al Ordenamiento del Territorio Municipal y Distrital y a los Planes de Ordenamiento Territorial; y artículos 519 a 528 del Decreto 1889 de 21 de julio de 1986.

En resumen estimó, que la norma demandada autorizó de facto una prórroga porque es ilegal que el Concejo Municipal de Girardot otorgara un plazo adicional a los ocupantes del espacio público, para que lo desocuparan; en otras palabras, consideró que ningún acto administrativo de nivel territorial puede abrogar, subrogar o derogar las normas superiores citadas, pues ninguna de éstas le da autorización al Concejo para prorrogar la ocupación del espacio público.

Que desde la promulgación del Acuerdo N° 029 de 2000 -POT- y sus normas integrales, se dio un plazo de 19 meses para que los ocupantes del espacio público legalizaran su situación con la comunidad y como no lo hicieron, no pueden ser premiados por la Corporación con otro plazo adicional de 12 meses.

Argumentó que los bienes tales como, los parques, las plazas y vías peatonales y/o vehiculares son de uso público, inembargables, imprescriptibles e inalienables por disposición del artículo 63 de la Constitución Política y hacen parte del espacio público, sin que se pueda admitir que sólo pueden ser gozados y usados por los vecinos de una municipalidad, porque no son susceptibles de apropiación, ni se pueden gravar, ni constituir derechos privados así sea de manera temporal.

 I.4- CONTESTACION DE LA  DEMANDA

La parte demandada no contestó la demanda.

1. FALLO IMPUGNADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo de 31 de  marzo de 2005, declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 del 13 de junio de 2002,  porque consideró que con su expedición el Concejo Municipal de Girardot violó normas superiores.

Expresó que el Concejo Municipal de Girardot mediante el Acuerdo N° 029 del 29 de diciembre de 2000, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- para el período 2000-2010, una de cuyas acciones urbanísticas es el “mejoramiento, recuperación y creación del espacio público”, para orientar el desarrollo de la municipalidad y garantizar la accesibilidad al mismo.

Señaló que el artículo 41 del POT define como elementos del espacio público, las áreas de circulación peatonal y vehicular; las áreas articuladoras o espacios destinados para la actividad de esparcimiento pasivo o activo y el mobiliario urbano.

Mencionó que en el acápite denominado “Normas Integrales del Plan de Ordenamiento Territorial de Girardot -Quinta Parte-, se agruparon las normas reguladoras del espacio público, cuyo artículo 172 concedió un plazo de 3 meses a las personas que se encontraban ocupando el mismo, para legalizar su situación, plazo que correría a partir de la promulgación de la reglamentación.

Que el plazo otorgado fue modificado por el Acuerdo N° 12 del 13 de junio de 2002, expedido por el Concejo Municipal, en cuyo artículo 20 dispuso conceder un plazo adicional de un año, a partir de su promulgación, para que los ocupantes del espacio público legalizaran la situación.

Hizo un recuento de las normas constitucionales y legales relacionadas con el espacio público, como son las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los Decretos 1504 de 1998 y 1355 de 1970, de cuyo análisis, concluyó que el Concejo municipal de Girardot al dictar el artículo 20 del Acuerdo N° 012 pretendió modificar una norma transitoria, como lo era el artículo 172 del POT, que ya había perdido vigencia.

Que la disposición acusada, desdibujó el POT, instrumento que abunda en acciones estratégicas, objetivos, políticas y criterios para generar, adecuar, conservar y mejorar el espacio público, por lo que se opone al propósito de superar oportunamente el déficit cualitativo y cuantitativo del espacio público definido en el artículo 15 del Decreto 1504 de 1998.

Concluye que el Concejo Municipal de Girardot desconoció el orden jurídico estipulado en el artículo 1° del Decreto 1504 de 1998 que desarrolla el artículo 1° de la Constitución Política, consistente en velar por la protección de la integridad del espacio público y garantizar su destinación al uso colectivo, que prevalece sobre el interés particular.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

En memorial obrante a folios 171 a 173, la entidad demandada solicita la revocatoria del fallo apelado para que, en su lugar, no se acceda a la pretensión de la demanda.

Sostiene que la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que, previamente a la restitución del espacio público en cumplimiento de la ley o los acuerdos, se debe efectuar el procedimiento de requerimiento y demás, necesarios que garanticen a las personas que ocupan dicho espacio público, sus derechos fundamentales sin menoscabar el debido proceso, por lo que adoptando este criterio, la norma acusada no está impidiendo la aplicación de la Ley 388 de 1997, ni del Código Nacional de Policía sobre órdenes para la restitución en plazo perentorio.

Que la disposición acusada, se allana de manera amplia a garantizar los derechos fundamentales de las personas que ocupan el espacio público, para que a éstas les fuera reglamentado y/o legalizada su situación en un plazo de 12 meses y no en el restringido de 3 meses, con lo cual no se atentó contra la protección y la integridad del espacio público.

Considera que, contrario a lo expresado por el Tribunal, el artículo 18 de la Ley 388 de 1997, predica que las actuaciones sobre el territorio previstas en el POT, serán ejecutadas durante un período correspondiente al de la Administración Municipal o Distrital y que por su parte, el artículo 6° del Decreto 1504 de 1998, enseña que el espacio público debe planearse, diseñarse, construirse y adecuarse de tal manera que facilite la accesibilidad a las personas, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 y aquéllas que las reglamenten.

Que los cambios al POT están motivados y que la norma demandada fue presentada  a consideración por el Alcalde Municipal y el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial; que resulta casi incongruente que el actor en este caso, sea el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía, despacho y cargo por el cual pasan todos los proyectos para ser presentados al Concejo Municipal y que en esa calidad se convierta en demandante garante del principio de legalidad, por lo que solicita a esta Corporación, que se compulsen copias ante los organismos competentes, para que este comportamiento sea investigado para establecer si las funciones de asesorar y demandar lo asesorado son compatibles.

IV.  ALEGATOS DEL MINISTERIO PÚBLICO Y LAS PARTES

La parte demandante en escrito que reposa a folio 8 del cuaderno N° 2, solicita que se de aplicación al principio de cosa juzgada, por existir fallo legalmente ejecutoriado de fecha 18 de septiembre de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La parte demandada no se pronunció.

El Ministerio Público no presentó alegato de conclusión

                              V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

El actor en el escrito que obra a folio 8 del cuaderno N° 2 advirtió que mediante sentencia proferida el 18 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Consejero Ponente Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de 2002 proferido por el Concejo Municipal de Girardot.

A folio 36 del cuaderno N° 2, reposa oficio N° CM-10-633 de 13 de agosto de 2010, por medio del cual la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a solicitud de la Secretaría de la  Sección, remitió copia de la sentencia de 18 de septiembre de 2003, producida dentro del expediente N° 2002 0786, actor José Andrés Rojas Villa que es el mismo que presenta la acción en este caso, Magistrado Ponente, Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio.

En el citado oficio se dice que dicha sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 2 de octubre de 2003, razón por la cual la Sala entrará a examinar si se configura la excepción de cosa juzgada.

El fenómeno de la cosa juzgada se encuentra regulado en el artículo 175 del C.C.A., el cual prevé:

  "Artículo 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios".

En relación con el contenido y alcance de la cosa juzgada se precisó lo siguiente en la sentencia del 22 de abril de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación (expediente 13274):

“De acuerdo con esta disposición (refiriéndose al artículo 175 del C.C.A.), si la decisión jurisdiccional es negativa, es decir si el acto demandado continúa vigente, la cosa juzgada se predica, únicamente de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó. En consecuencia la norma puede ser demandada por otra causa y  puede prosperar la pretensión, lo que quiere decir, que en tales aspectos la sentencia es inmutable, y por tanto, debe estarse a lo  resuelto en la misma.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se configure la cosa juzgada es menester que haya identidad de objeto, identidad de causa e identidad jurídica de partes.

El objeto de la demanda es la pretensión y la causa es el fundamento del derecho que se ejerce. El último requisito, identidad jurídica de las partes no es aplicable  en procesos de nulidad, por los efectos erga omnes que le otorga el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa petendi en las que la niegan. En otras palabras, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino todo lo contrario, en interés del orden jurídico.” (resalta y subraya la Sala).

Las pretensiones en cada uno de los procesos que se comparan, se describen así:

En ambos casos, se alega la violación de las mismas normas superiores.

El proceso que culminó con la sentencia de septiembre 18 de 2003, declaró la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de 2002, de manera que al quedar ejecutoriada, produjo efectos erga omnes, de conformidad con la jurisprudencia reseñada, sin que le fuera dable al Tribunal volver a fallar sobre el mismo asunto, como lo hizo en la sentencia de 31 de marzo de 2005, objeto del recurso de apelación, porque la norma ya había sido declarada nula y ya no existía en el mundo jurídico.

Hechas las anteriores precisiones, encuentra la Sala que en el presente asunto se configura la excepción de cosa juzgada, como quiera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de 18 de septiembre de 2003 está debidamente ejecutoriada, en la que, como ya se dijo, se decidió en primera instancia la acción de nulidad instaurada por el señor José Andrés Rojas Villa, decretando la nulidad del artículo 20 del Acuerdo N° 012 de junio 13 de 2002.

En otras palabras el objeto y la causa de la demanda de la referencia, son los mismos de la demanda que culminó con la sentencia de 18 de septiembre de 2003, pues, tal como se señaló en los antecedentes de esta providencia, en este asunto se solicita igualmente la declaratoria de nulidad del Acuerdo N° 012 de 2002, con el mismo fundamento jurídico de la demanda que ya fue decidida por esta jurisdicción.

Por lo tanto, al reunirse los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada en este asunto, así se declarará.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :

REVÓCASE la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se dispone:

DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en consecuencia, estése a lo resuelto en la sentencia de 18 de septiembre de 2003, Ref: expediente N° 2002 0786, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se encuentra debidamente ejecutoriada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 11 de noviembre de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT  PIANETA              MARÍA ELIZABETH  GARCÍA GONZÁLEZ    

               Presidente

MARÍA  CLAUDIA  ROJAS  LASSO                                  MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Jefe de la Oficina Jurídica del Despacho del Alcalde de Girardot