05001-23-31-000-2004-04904-01(0663-07) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil diez (2010)

 

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04904- 01(0663-07)

 

Actor: GUILLERMO ANTONIO ARIAS CATAÑO

 

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

 

 

Referencia: AUTORIDADES NACIONALES

 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 26 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Guillermo Antonio Arias Cataño contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

 

LA DEMANDA

 

GUILLERMO ANTONIO ARIAS CATAÑO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia declarar la nulidad de los siguientes actos:

 

• Resolución No. 4648 de 26 de marzo de 2002, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL, que negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia al actor.

 

• Resolución No. 214 de 14 de enero de 2004, expedida por la Asesora de la Gerencia General de la entidad demandada, que desató el recurso de apelación confirmando la anterior decisión.

 

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a:

 

• Reconocerle y pagarle la pensión gracia de jubilación, y demás mesadas especiales, teniendo en cuenta para su liquidación los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, al igual que las mesadas adeudadas en virtud de dicho reconocimiento.

 

• Actualizar el valor de las condenas de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo,

 

• Dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 176 del C.C.A.

 

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

 

El actor ha prestado sus servicios docentes en el Departamento de Antioquia desde el 18 de marzo de 1970 hasta abril de 1984, en la Escuela Rural la Playa del Municipio de Turbo, y como Sicoorientador desde el 1 de mayo de 1984 hasta la fecha de presentación de la demanda[1].

 

Posee títulos de Licenciado en Dificultades del Aprendizaje y Psicólogo, por lo cual, la Junta Seccional de Escalafón, mediante la Resolución No. 1088, le otorgó el grado X.

 

El 29 de marzo de 2000 cumplió 50 años de edad.

 

Por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio, solicitó ante CAJANAL el reconocimiento de su pensión gracia. Sin embargo, dicha entidad, mediante las resoluciones acusadas, negó esta petición.

 

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

 

De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 a 4.

De la Ley 116 de 1928, el artículo 6.

De la Ley 37 de 1933, el artículo 3.

De la Ley 91 de 1989, el artículo 15.

La Ley 60 de 1993.

La Ley 115 de 1994.

El Decreto 2277 de 1979.

 

El demandante consideró que los actos acusados estaban viciados de nulidad, por las siguientes razones:

 

De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 el cargo de Sicoorientador, desempeñado por el actor, tiene carácter docente porque sus funciones se refieren al desarrollo e implementación de planes y programas para facilitar el mejoramiento de la comunidad educativa en sus aspectos emocionales, sociales y familiares; al igual que optimizar el proceso de enseñanza y aprendizaje, entre otros. En consecuencia, los tiempos laborados bajo esta vinculación deben tenerse en cuenta para efectos del reconocimiento pensional deprecado. Además, este cargo fue asumido dentro de la planta de personal del Departamento.

 

Por otra parte, las funciones asignadas a los cargos de Asesor Psicológico y Profesional Universitario, también desempeñados por el actor, corresponden a las de Sicoorientador, por lo cual se debe dar prevalencia a las mismas y no a la denominación del cargo en aplicación del principio de “primacía de la realidad”.

 

En consecuencia, se encuentran acreditados los requisitos de edad y 20 años de servicio docente en el orden Departamental, que exige la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia.

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

De conformidad con el Auto de 16 de mayo de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, la entidad accionada presentó extemporáneamente el escrito de contestación de la demanda (Fls. 67 a 68).

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante sentencia de 26 de enero de 2007, accedió a las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 129 a 143):

 

El Consejo de Estado ha señalado que los docentes que laboraron en entidades territoriales o establecimientos nacionalizados, en el campo de la enseñanza primaria, secundaria o normalista, durante 20 años o más y cuenten con 50 años de edad, tienen derecho a acceder a la pensión gracia.

 

Igualmente, los servicios prestados con vinculación del orden Nacional no son computables dentro de los 20 años que exige la ley para reconocer el mencionado beneficio.

 

El actor tiene derecho a acceder a la pensión gracia que solicita porque cumple con los requisitos para ser beneficiario de esta prestación por cuanto, de conformidad con el Decreto 2277 de 1979, los cargos de Sicoorientador y Asesor Sicológico están comprendidos dentro del término “profesión docente” y, por lo tanto, el tiempo desempeñado en dichos cargos es computable para acceder a la pensión en referencia.

 

En consecuencia, se declara la nulidad de las Resoluciones Números 4648 de 26 de marzo de 2002 y 214 de 14 de enero de 2004 y, a título de restablecimiento del derecho, se ordena el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior a la adquisición del status pensional, es decir cuando cumplió los requisitos de edad y tiempo de servicios necesarios para disfrutar de ésta pensión especial.

 

EL RECURSO DE APELACIÓN

 

La entidad demandada, al sustentar la impugnación contra la decisión de primera instancia, expuso los motivos de inconformidad que a continuación se enuncian (Fls. 145 a 148):

 

La Ley 114 de 1913 estableció la pensión gracia a favor de los docentes de escuela primaria oficiales.

 

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-479 de 1998, estableció que la Ley 37 de 1933 amplió el campo de aplicación de la Ley 114 de 1913 a los docentes de enseñanza secundaria que laboraran en entidades territoriales.

 

El actor no tiene derecho a acceder al beneficio pensional solicitado porque no cumplió con los requisitos previstos en la ley, a saber, 20 años de servicios en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital. No tienen derecho los docentes nacionalizados (sic).

 

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

 

De conformidad con el Informe de la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, la Procuraduría Segunda Delegada ante esta Corporación emitió extemporáneamente su concepto (Fl. 178).

 

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

El problema jurídico se contrae a determinar si el actor tiene derecho a que CAJANAL le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación.

 

Mediante el recurso de alzada, la entidad accionada solicitó revocar la sentencia de primera instancia por considerar que el actor no tiene derecho al reconocimiento del beneficio pensional que reclama, pues no reúne los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial que exige la Ley para el efecto.

 

Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos:

 

- De conformidad con la certificación de la Notaría Única del Círculo de Frontino, Antioquia, el actor nació el 29 de marzo de 1950 (Fl. 75).

 

- El 16 de agosto de 2001 el actor solicitó el reconocimiento y pago de su pensión gracia (Fls. 2)[2].

 

- El 26 de marzo de 2002, mediante la Resolución No. 4648, la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión gracia argumentando que los cargos desempeñados por el actor como Sicoorientador, Asesor Sicológico y Profesional Universitario de la Secretaría de Educación no son idóneos para acceder al mencionado beneficio, porque el Decreto 2277 de 1979 no les confirió carácter docente sino administrativo. En consecuencia, el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital (Fls. 2 a 5).

 

- El 17 de mayo de 2002 el actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión (Fls. 93 a 95).

 

- El 14 de enero de 2004, a través de la Resolución No. 214, la Asesora de la Gerencia General de CAJANAL, desató el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 4648 de 26 marzo de 2002 y la confirmó (Fls. 6 a 10).

 

- El Gobernador del Departamento de Antioquia, mediante Decreto No. 270 de 13 de marzo de 1970, nombró al actor en la Escuela Rural La Playa, como docente de primaria, a partir de 1 de marzo de 1970 (Fls. 83 a 85).

 

- El 15 de agosto de 2001, la Auxiliar de Posesiones y Certificados de la Secretaría del Recurso Humano del Departamento de Antioquia certificó que, con base en los registros de pagos, el actor prestó sus servicios a dicho Departamento en la siguiente forma (Fl. 76):

 

• “Decreto de Nombramiento No 270 del 13 de marzo de 1970 como Docente en la Escuela Rural la Playa del Municipio de Turbo, desde el 18 de marzo de 1970 al 30 de abril de 1984

 

• Sicoorientador en la sede del Municipio de Sonsón de la Secretaría de Educación del 1 de mayo de 1984 al 9 de abril de 1987

 

• Sicoorientador en la Sede del Municipio de Rionegro de la Secretaría de Educación del 10 de abril de 1987 al 2 de marzo de 1992

 

• Sicoorientador en el Grupo de Orientación Escolar de la Secretaría de Educación según Resolución 085 de 1992, del 3 de marzo de 1992 al 5 de agosto de 1992

 

• Sicoorientador de la sede del Municipio de Rionegro de la Secretaría de Educación según Resolución No 0406 de 1992, del 6 de agosto de 1992 al 22 de junio de 1993

 

• Asesor Sicológico de la Secretaría de Educación según Resolución 2306 de 1993, del 23 de junio de 1993 al 21 de febrero de 1996

 

• Ubicar en Idem Presbítero Luis Rodolfo del Municipio de Santuario como Asesor Sicológico de la Secretaría de Educación, del 22 de febrero de 1996 al 15 de septiembre de 1996

 

• Incorporar como Asesor Sicológico de la Secretaría de Educación según Decreto No 4722 de 1996, del 16 de septiembre de 1996 al 27 de diciembre de 1998

 

• Incorporar como Profesional Universitario de la Secretaría de Educación según Decreto No 3083 de 1998, del 28 de diciembre de 1998 al 15 de junio de 2001, fecha hasta la cual tiene registros de pago

 

• Actualmente se desempeña como Profesional Universitario de la Secretaría de Educación”.

 

- Bajo la gravedad del juramento, el actor manifestó haberse desempeñado como docente con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta; igualmente, que no ha sido sancionado disciplinariamente (Fl. 74).

 

De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

 

Aspectos generales de la Pensión Gracia

 

La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no inferior a 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas.

 

Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los profesores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida.

 

Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores.

 

Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo siguiente:

“Los empleados y profesores  de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio  se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”.

 

Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso:

 

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”.

 

Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa:

 

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”.

 

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

 

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos[3]:

 

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

 

Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.”.

 

De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en Colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional.

 

Del caso concreto

 

La Auxiliar de Posesiones y Certificados de la Secretaría del Recurso Humano del Departamento de Antioquia certificó que el actor prestó sus servicios en el nivel de primaria en la Escuela Rural La Playa del Municipio de Turbo, Antioquia, desde el 1 de marzo de 1970 hasta el 30 de abril de 1984; igualmente, que en dicho cargo fue nombrado por el Gobernador de ese Departamento, a través del Decreto No. 270 de 13 de marzo de 1970. Ello significa que el actor efectivamente tuvo una vinculación de carácter territorial y que en dicho lapso ejerció la profesión docente. Sin embargo, este tiempo no es igual o superior a los 20 años que exige la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia.

 

En consecuencia, es pertinente establecer si el tiempo desempeñado como Sicoorientador, Asesor Psicológico y Profesional Universitario puede ser computado con el servido como docente de primaria para acceder al beneficio pensional reclamado.

 

En consideración a lo anterior, esta Sala dictó, el 22 de octubre de 2009, auto de mejor proveer, en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 169, inciso 2º del C.C.A., con el objetivo de determinar el carácter de la vinculación del actor en los cargos enunciados, al igual que las funciones desempeñadas en los mismos, para lo cual solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia los documentos conducentes a aclarar estos aspectos (Fls. 179 a 180), obteniendo los siguientes resultados:

 

- La Secretaría de Educación de la Gobernación de Antioquia certificó que el actor prestaba sus servicios con vinculación en propiedad como Departamental en forma continua, discriminando los siguientes cargos y tiempos laborados (Fl. 183):

 

Lugar donde prestó el servicio	Res. o Dto.	Novedad	Desde	Hasta
“E U” La Playa -Turbo	270	Posesión por nombramiento	1-marzo-1970	30-abril-1970
Establecimiento sin identificar -Dabeiba	849	Posesión por nombramiento	1-mayo-1970	9-junio-1971
“COA” San Agustín -Medellín	686	Posesión por nombramiento	10-junio-1971	20-julio-1971
“E U” República de Nicaragua-Medellín	378	Posesión por nombramiento	21-julio-1971	31-agost-1971
Colegio Pablo VI-Medellín	1172	Posesión por nombramiento	1-sept-1971	15-feb-1974
“E U” Once de Agosto -Medellín	039	Posesión por nombramiento	16-feb-1974	31-enero-1980
Secretaría de Educación -Medellín	539	Posesión por nombramiento	1-feb-1980	18-junio-1981
Secretaría de Educación -Medellín	1289	Posesión por nombramiento	19-junio-1981	15-dic-1982
Establecimiento sin identificar - Caramanta	760[4]	Reubicación	16-dic-1982	11-dic-1983
Dist Educativo Sonsón	1022[5]	Posesión por nombramiento	12-dic-1983	16-abril-1984
Dist Educativo Sonsón	873[6]	Posesión por nombramiento	17-abril-1984	31-julio-1984
Núcleo Educativo Amalfi	1510[7]	Traslado	1-agosto-1984	23-agost-1984
Establecimiento sin identificar - Antioquia	1692[8]	Traslado	24-agosto-1984	2-abril-1987
Núcleo Educativo-Rionegro	865[9]	Posesión por nombramiento	3-abril-1987	22-junio-1993
Núcleo Educativo-Rionegro	406[10]	Incorporaciones	6-agosto-1992	22-junio-1993
Núcleo Educativo-Rionegro	2306[11]	Incorporaciones	23-junio-1993	5-dic-2001
I.E. PBRO. Luis Rodolfo Gómez-El Santuario	7820	Traslado	6-dic-2001	---

 

- Igualmente se allegaron los siguientes actos:

 

1. a) El Decreto No. 539 de 7 de abril de 1980, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia, promovió al accionante del cargo de educador de primaria en la Escuela Once de Agosto del Municipio de Medellín (001), al cargo de educador de secundaria del Idem Monseñor Félix Henao Botero del Municipio de Medellín (Fls. 202 a 203).

 

1. b) El Decreto No. 1289 de 19 de junio de 1981, cuyo contenido es el siguiente (Fls. 200 a 201):

 

“El GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, en uso de sus facultades legales, y

 

Considerando:

(…)

2) que es necesario proveer el cargo de Psicoorientador de un establecimiento educativo con un funcionario, que si bien, no está dedicado a la enseñanza en forma directa, es requerido para el desarrollo normal de un currículo en su parte administrativa.

 

D E C R E T A :

(…)

ARTÍCULO 3. Promuévese a GUILLERMO ARIAS CATAÑO, profesor del Idem Félix Henao Botero del Municipio de Medellín.”.

 

- En lo concerniente a las funciones desempeñadas por el actor en los cargos de Profesional Universitario y Asesor Sicológico se allegaron los manuales de funciones donde constan, entre otras, las siguientes (Fls. 207 a 210):

 

1. “Formular criterios conceptuales y metodológicos para integrar los procesos de orientación educativa en el Proyecto Educativo Institucional (…).
2. Diseñar planes, programas, proyectos y estrategias metodológicas de asesoría para los procesos de orientación educativa de las instituciones educativas.
3. Asesorar los estamentos del Gobierno Escolar, en el diseño de planes, programas y proyectos psicopedagógicos que propicien el desarrollo integral del educando.
4. Brindar asesoría al consejo académico en la aplicación y ajuste de procesos psicopedagógicos para el mejoramiento de los procesos curriculares y evaluativos del educando.
5. Contribuir con criterios psicopedagógicos a la dinamización y evaluación de los proyectos pedagógicos establecidos en el Proyecto Educativo Institucional – PEI.

6. Apoyar los proyectos de formación familiar a través de las organizaciones de padres legalmente establecidas.

(…)

8. Apoyar la acción orientadora del agente educativo de los procesos de educación, formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos por medio de estrategias psicológicas acordes con el modelo pedagógico establecido en el Proyecto Educativo Institucional.

(..)

10. Divulgar y asesorar el desarrollo de programas especiales promovidos por el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia que tengan relación con el proceso de orientación educativa.”.

 

Ahora bien, la entidad demandada negó el reconocimiento de la pensión gracia reclamada por el demandante argumentando que los tiempos laborados como Sicoorientador, Asesor Sicológico y Profesional Universitario no pueden tenerse en cuenta pues ellos tienen un carácter administrativo y no docente, situación que contraviene los mandatos de la Ley 114 de 1913.

 

En torno a la posibilidad de que los cargos administrativos puedan tener la virtualidad de ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de 20 de marzo de 1997 declaró lo siguiente[12]:

 

“En el recurso de apelación la entidad demandada dice que los cargos administrativo-docentes desempeñados por el actor no son válidos en el computo de tiempo necesario para adquirir el derecho a la pensión gracia, pues al tenor de la Ley 114 de 1913 la exigencia es la de desempeñarse como maestro de escuela.

 

No comparte la Sala tal afirmación puesto que al tenor del artículo 32 del Decreto 2277 de 1979, en vigencia del cual el actor se desempeñó durante más de 8 años como Director del Instituto San José en el nivel primario, tienen carácter docente los cargos directivos allí señalados, entre los cuales se encuentra el de Director de escuela o concentración.

 

Si bien la pensión gracia es de carácter especial, ello no implica que aquellos a quienes se les reconoce no se rijan por las disposiciones contenidas en el Estatuto Docente, aplicable a todos los que desempeñan la profesión docente en los términos previstos en sus artículos 2o. y 3o.”.

 

Igualmente el Consejo de Estado en sentencia de 6 de abril de 2006, expresó[13]:

 

“Conforme al Estatuto Docente algunos cargos administrativos en el sector educativo tienen relevancia para efectos docentes, tales como los de programación y capacitación educativa, así como los llamados en una época administrativos-docentes como es el caso de los Rectores y  Coordinadores en establecimientos educativos (Art. 2º del D.L. 2277/79)  

 

En el sub-lite,  no se encuentra prueba que acredite que el citado cargo administrativo del sector educativo que desempeñó la Parte Actora (ya enunciado) de la Secretaría Departamental de Educación, tuvo la  finalidad de programación y capacitación educativa para que se admitiera su relevancia docente conforme al estatuto docente y de esa manera le sirvieran esos tiempos de servicio para la pensión de jubilación gracia.   Se precisa que sólo, excepcionalmente, cuando la ley les otorga tal relevancia, es posible admitir que algunos cargos administrativos del sector educativo tengan trascendencia en el campo docente (v. gr. para escalafón, etc.); si así no fuera, todos los empleos de las Secretarías de Educación y establecimientos educativos (v.gr. Secretarias mecanógrafas, aseadores, celadores, etc.) dada su relación en uno u otro sentido con el campo educativo también tendrían prerrogativas para efectos de esta pensión de jubilación especial.”. (Resaltado es del texto).

 

En similares términos esta Subsección profirió la sentencia de 24 de julio de 2008, la cual, en lo pertinente, precisó[14]:

 

“Lo anterior significa que aquellos empleados del sector educativo, que no cumplan con la labor de enseñanza, no ejerzan funciones de dirección y coordinación de planteles educativos; de supervisión e inspección, de programación capacitación, de consejería y orientación educativa, ni estén dentro del listado de cargos directivos de que trata el artículo 32 citado, no pueden ser catalogados como docentes y, por ende, no podrán ser sujetos del reconocimiento de la pensión gracia. En tales condiciones, su carácter será el de  los cargos administrativos, y sus titulares se regirán por las normas aplicables a los demás empleados públicos, así como lo señala el artículo 35 del Estatuto Docente.”. (El resaltado es del texto).

 

De los antecedentes jurisprudenciales citados es válido inferir que:

 

1. El ejercicio de la profesión docente constituye un requisito fundamental para el reconocimiento de la pensión gracia.

 

1. Existen cargos administrativos cuyas funciones son exclusivamente de tal naturaleza, como lo son los de secretaría, tesorería, servicios generales, celaduría, etcétera, los cuales se encaminan a suministrar recursos técnicos y administrativos con el fin de permitir el adecuado funcionamiento de las instituciones educativas, proveer la seguridad de sus funcionarios y estudiantes, mantener las condiciones físicas necesarias para la prestación del servicio educativo, entre otras. Entonces, como dichos empleos no tienen relación directa con la docencia, pese a que cumplen labores esenciales para la operatividad de los establecimientos educativos, no pueden tenerse en cuenta para efectos de reconocer la pensión gracia porque no comportan el ejercicio de la profesión docente, la cual, se reitera, es requisito fundamental para acceder a esta prestación.

 

• Entre tanto, se encuentran cargos que si bien han sido catalogados como administrativos tienen asignadas funciones tendientes a cumplir los fines estatales en materia de educación, especialmente las relacionadas con coordinación de planteles educativos, programación, capacitación, consejería y orientación educativa, por lo cual pueden tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia.

 

1. Por lo anterior, para efectos de determinar las personas que pueden acceder al beneficio pensional especial en referencia es posible acudir al Estatuto Docente, pues en el mismo se definen los cargos y funciones que comportan el ejercicio de la profesión docente.

 

En relación con lo anterior, es oportuno citar el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979, el cual hace referencia a la profesión docente en los siguientes términos:

 

“ARTICULO 2o. PROFESIÓN DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores.

 

Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo.”.

 

Ahora bien, con base en las certificaciones obrantes en el expediente concernientes a las funciones asignadas a los cargos desempeñados por el demandante como Sicoorientador, Profesional Universitario y Asesor Sicológico se encuentra que en efecto todos ellos competen al ejercicio de profesión docente, es decir que tienen relación directa con el proceso de formación de educandos y de las familias, que al tenor de lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Política constituyen el núcleo fundamental de la sociedad colombiana.

 

De igual modo, esta Corporación en otras materias ha hecho referencia a la naturaleza docente del cargo de Sicoorientador, pero siempre partiendo de la base de las funciones docentes desempeñadas por los demandantes. Para efectos ilustrativos es oportuno citar el siguiente antecedente[15]:

 

“13. No obstante el carácter administrativo que se da al cargo de Psicoorientadora ocupado por la señora de Vargas, de conformidad con el Oficio suscrito por el Asistente del Despacho de la Secretaria de Educación del Departamento de Antioquia, la Sala se permite anotar que al citado cargo se le asignaron funciones docentes, es decir, de enseñanza que a eso equivale la palabra docente, el que enseña. De donde se establece que si el personal docente no se encuentra en condiciones de enseñanza o ejerciendo las funciones a que hace relación el artículo 2º del Decreto Extraordinario 2277 de 1979, él no está desempeñando un empleo de carácter docente.

 

14. A folios 85 a 88 del expediente aparecen las funciones y actividades desempeñadas por los Psicoorientadores de la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia, acorde con la constancia de 27 de julio de 1987 expedida por la Jefe de la División de Personal de esa Dependencia (fl. 89).

 

15. Entre tales funciones y actividades se destacan, entre otras, las de participación en la organización del programa general del servicio de orientación y ejecución de las asignaturas de exploración vocacional, desarrollar el programa de seguimiento de egresados, orientar a los alumnos en la toma de decisiones de índole vocacional, asesorar al personal docente en la identificación y tratamiento de los problemas de adaptación y aprendizaje de los alumnos, orientar a los padres de familia en el tratamiento de aspectos académicos y personales de sus hijos y, finalmente, desarrollar investigaciones tendientes al mejoramiento cualitativo del proceso enseñanza - aprendizaje.

 

16. De lo planteado en el punto anterior se establece que no es viable jurídicamente sostener, como lo hacen el apoderado de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - y el Asistente del Despacho de Secretaría de Educación del Departamento de Antioquia, que el cargo desempeñado por la señora de Vargas tenga carácter meramente administrativo, toda vez que las funciones y actividades desarrolladas por los Psicoorientadores de esa Secretaría están relacionadas con la docencia, razón ésta suficiente para no acceder a las súplicas de la demanda.”.

 

Siguiendo los anteriores lineamientos, en esta oportunidad se hace especial énfasis en las funciones docentes de los cargos desempeñados por el actor al igual que a su condición de licenciado, que le permitió ingresar a la carrera docente desempeñándose como educador en primaria y secundaria, aspectos éstos que son fundamentales y le permiten acceder al beneficio pensional reclamado.

 

Igualmente, la Corporación advierte que el reconocimiento de la pensión gracia al actor obedece a las particularidades que reviste el sub júdice sin que en ningún momento sea posible aplicar las tesis esbozadas en forma genérica y mucho menos sin tener en cuenta el material probatorio allegado al expediente. Ello es así porque la situación específica del demandante evidenció que la administración incurrió en un error al vincularlo en cargos denominados como administrativos, tales como los de Asesor y Profesional Universitario, pues al analizar las funciones desempeñadas por el accionante es indudable que cumplió funciones docentes concernientes a consejería y orientación de los estudiantes, entre otras ampliamente descritas, por lo cual la Sala no puede ser ajena a las pruebas aportadas al proceso ya que ilustran de forma particular y concreta la situación laboral del actor, haciendo necesario aplicar el principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades.

 

En consonancia con lo anterior, si en gracia de discusión el actor habiéndose desempeñado en cargos considerados como administrativos hubiere ejercido funciones igualmente administrativas y ajenas a la docencia, la pensión gracia le hubiere sido negada por no acreditar el requisito esencial de fungir como docente.

 

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta la normatividad aplicable al caso concreto, las pruebas allegadas al expediente y las directrices jurisprudenciales trazadas en la materia, se observa que las funciones desempeñadas por el demandante en los cargos de Sicoorientador, Profesional Universitario y Asesor Sicológico corresponden al ejercicio de la profesión docente, puesto que tuvo a su cargo la orientación estudiantil, constituyendo un apoyo para profesores, directores, estudiantes y padres de familia en la consecución de los fines de la educación la cual, además de tener como objetivo el acceso a las diferentes áreas del conocimiento, tiene la función trascendental de afianzar los valores y la cultura propia de la sociedad a la que se pertenece, al igual que contribuir a la solución de los conflictos que se presenten a nivel personal, institucional e inclusive familiar.

 

Por lo tanto, la función de orientación educativa en tanto concierne al ejercicio de funciones de “programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos”, comporta el ejercicio de la docencia y, por lo tanto, al contrario de estar al margen de la labor de enseñanza se erige en un presupuesto fundamental para la adecuada ejecución de la misma, toda vez que permite estructurar las bases sobre las cuales los educandos podrán acceder en forma óptima a los diferentes planes educativos diseñados en las instituciones al igual que podrán integrarse adecuadamente a la sociedad, cumpliendo de esta manera con los mandatos constitucionales de acceso a la educación en tanto servicio público, derecho y deber de los asociados.

 

Entonces, tal como lo reconoció el A quo, el actor tiene derecho a acceder a la pensión gracia, pues el tiempo desempeñado en la educación primaria y secundaria, con vinculaciones del orden Departamental, al igual que el ejercicio docente como Sicoorientador en entidades territoriales suman más de 20 años de servicio; también se encuentra acreditado que tiene más de 50 años de edad; y, finalmente, manifestó bajo la gravedad del juramento haberse desempeñado con honradez, idoneidad, consagración y buena conducta durante el ejercicio de la profesión docente, reuniendo así los requisitos exigidos para acceder al beneficio pensional reclamado.

 

En estas condiciones el proveído impugnado que accedió a las pretensiones de la demanda, debe ser confirmado.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

FALLA

 

Confírmase la sentencia de 26 de enero de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Guillermo Antonio Arias Cataño contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

 

Reconócese personería al abogado Rafael Ernesto Jiménez Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.449.039 y tarjeta profesional No. 58.033 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 157 del expediente.

 

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

 

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ           GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

 

 

[1] La demanda fue presentada, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 17 de junio de 2004 (Fl. 46).

[2] Este hecho se encuentra probado mediante la Resolución No. 4648 de 26 de marzo de 2002, expedida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL.

[3] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon.

[4] En el expediente obra copia de la Resolución No. 760 de 16 de diciembre de 1983, mediante la cual el Secretario de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia ubicó al actor, quien se desempeñaba como Sicoorientador del Idem del Municipio de Caramanta, en la División de Consejería y Orientación Profesional, por el período comprendido entre el 1 de diciembre de 1982 y el 22 de enero de 1983 (Fls. 198 a 199).

[5] En el expediente obra copia del Decreto No. 1022 de 12 de diciembre de 1983, por medio del el Secretario de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia ubicó al actor, quien se desempeñaba como Sicoorientador del Idem de Caramanta, en la División de Consejería y Orientación (Medellín) por el período comprendido entre el 12 de noviembre y el 14 de diciembre de 1983 (Fls. 196 a 197).

[6] En el expediente obra copia del Decreto No. 873 de 17 de abril de 1984, que reubicó a los Sicoorientadores de la Secretaría de Educación y Cultura en los Distritos Educativos, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia ubicó al actor como Sicoorientador en el Distrito 16, en la Sede del Municipio de Sonsón (Fls. 194 a 195).

[7] En el expediente obra copia del Decreto No. 1510 de 1 de agosto de 1984, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia trasladó al actor, quien se desempeñaba como Sicoorientador en el Distrito Educativo 16 con sede en el Municipio de Sonsón, al cargo de Sicoorientador en el Distrito Educativo 6 con sede en el Municipio de Amalfi, Grado 7 (Fls. 192 a 193).

[8] En el expediente obra copia del Decreto No. 1692 de 23 de agosto de 1984, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia trasladó al actor, quien se desempeñaba como Sicoorientador en el Distrito Educativo 6 con sede en el Municipio de Amalfi, al cargo de Sicoorientador en el Distrito Educativo 10, con sede en el Municipio de Santa Fe de Antioquia, Nivel Py T, Grado 7 (Fl. 191).

[9] En el expediente obra copia del Decreto No. 865 de 3 de abril de 1987, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia trasladó al actor, quien se desempeñaba como Sicoorientador en el Distrito Educativo 10 con sede en el Municipio de Santa Fe de Antioquia, al mismo cargo en el Distrito Educativo 18 con sede en el Municipio de Rionegro (Fls. 188 a 190).

[10] En el expediente obra copia del Decreto 406 de 6 de agosto de 1992, por medio del cual se traslada al actor al cargo de Sicoorientador, Nivel 4, Grado 3, en el Distrito Educativo 18 con sede en el Municipio de Rionegro (Fl. 187).

[11] En el expediente obra copia del Decreto No. 2306 de 23 de junio de 1993, por medio del cual el Gobernador del Departamento de Antioquia incorporó al actor, quien se desempeñaba como Asesor Sicológico - nivel 4 - grado 3, a la Planta de Cargos de la Secretaría de Educación y Cultura (Fls. 184 a 186).

[12]  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,

Consejera Ponente: Dra. Clara Forero de Castro, sentencia de 20 de marzo de 1997, Radicación número: 13221, Actor: José Alirio Mora Amaya.

[13] Consejero ponente: Dr. Tarsicio Cáceres Toro. Radicación número: 15001-23-31-000-2001-02963-01(1009-05). Actor: Herlicia Agudelo de Fino.

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 24 de julio de 2008, Radicación número: 15001-23-31-000-2004-02010-01(2110-07), Actora: Maria Hilia Alarcon de Cáceres.

[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 28 de febrero de 1991, Consejero Ponente: Dr. Alvaro Lecompte Luna, Expediente No. 3617. En este caso se estudió la demanda de nulidad con restablecimiento del Derecho incoada por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, encaminada a obtener la nulidad de las Resoluciones Números 134 de marzo 22 de 1985 y 1132 de noviembre 11 de 1986, expedidas por la Junta Seccional del Escalafón Docente del Departamento de Antioquia que decretaron el ascenso de la señora Blanca Inés Restrepo Vélez de Vargas en el Escalafón Docente.