DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - Hace procedente el amparo cuando hay desconocimiento de derechos fundamentales

Ahora bien, en lo que toca con el segundo aspecto, relacionado con que las providencias censuradas desconocieron el precedente, destaca la Sala que los jueces están sometidos al imperio de la ley y a la jurisprudencia como criterio auxiliar de la actividad judicial, de ahí que la jurisprudencia constitucional haya determinado que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando se verifica el desconocimiento de derechos fundamentales.

PERENCION EL PROCESO - No se configura cuando se cumple con la carga procesal de prestar caución antes de la ejecutoria del auto que decreta la perención. Reiteración jurisprudencial

Esta Corporación como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha determinado que la parte puede cumplir con la carga procesal impuesta aún hasta la ejecutoria del auto que decreta la perención. Así las cosas, los operadores jurídicos al aplicar las normas procesales, como se explicó con anterioridad, deben orientarse por la satisfacción de los derechos fundamentales como el derecho de acceso a la administración de justicia. Expuesto lo anterior, concluye la Sala que la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo no se dio en la actuación del Juzgado porque cuando se profirió el auto de 25 de enero de 2012, el actor no había cumplido con la carga procesal, sino en el actuar del Tribunal, pues éste al resolver el recurso de apelación no tuvo en cuenta que antes de la ejecutoria del auto que decretó la perención, esto es, el 2 de febrero de 2012, cuando se desfijó el edicto de notificación, la parte actora ya había allegado al proceso la caución.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 148 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 331 / CONSTITUCION POLITICA  - ARTICULO 229

NOTA DE RELATORIA: ver,  Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 10 de abril de 2008. M.P. Dr. Héctor Romero Díaz, proceso con radicado 66001-23-31-000-2006-00545-01 y número interno 16558.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil doce (2012)

Radicación número: 11001-03-15-000-2012-02071-00(AC)

Actor: CENTRO COMERCIAL SANTAFE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Decide la Sala la acción de tutela presentada por Carlos Enrique Vanegas mediante apoderada judicial contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud

El Centro Comercial Santafé, mediante apoderada judicial en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y que en consecuencia se revoquen los autos de 25 de enero y 13 de julio de 2012 proferidos respectivamente por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante los cuales se decretó la perención del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN.

2. Hechos

La parte actora expone como fundamento de su solicitud, los hechos que se resumen a continuación:

• El 13 de abril de 2011 el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Centro Comercial Santafé contra la Dirección de Impuestos y Aduanes Nacionales –DIAN, en la que se solicitó la nulidad de la liquidación de aforo 322412009000492 de 7 de diciembre de 2009 y de la Resolución 900093 de 22 de noviembre de 2010.
• En la referida providencia se ordenó la consignación de la suma de $40.000 como gastos procesales y la constitución de una caución por el 15 por ciento del valor reclamado.
• El 6 de mayo de 2011, la parte actora radicó ante el citado juzgado, la copia de la consignación de los gastos procesales.
• El 7 de julio de 2011, la parte demandada allegó los antecedentes administrativos de los actos administrativos demandados.
• El Juzgado mediante auto de 25 de enero de 2012, que se notificó por edicto fijado el 31 de enero y desfijado el 2 de febrero de 2012, decretó la perención del proceso bajo el entendido que el último movimiento del proceso se dio el 7 de julio de 2011, así afirmó:

“El artículo 148 del CCA, regula la perención como aquella forma anticipada de terminación del proceso, consecuencia de la parálisis del proceso por más de seis meses y de la falta de impulso por parte del demandante (…)

Por otra parte, es importante resaltar que el término señalado comienza a contabilizarse a partir de cualquiera de tres momentos: i) la notificación del último auto; ii) el día de la práctica de la última diligencia y la notificación de la demanda al Ministerio Público.

En el presente caso se encuentra probado que el proceso estuvo en la Secretaría del Despacho por más de 6 meses, contados a partir del día 7 de julio de 2011, fecha en la cual la entidad accionada allegó los antecedentes administrativos requeridos por el Despacho en el auto admisorio de la demanda.”

• El 2 de febrero de 2012, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el auto que decretó la perención del proceso; como fundamento del recurso argumentó el demandante que la caución se allegó al expediente antes de que quedará en firme el auto que declaró la perención.
• El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 13 de julio de 2012 confirmó el auto recurrido, con fundamento en los siguientes argumentos:

Estimó que el proceso estuvo inactivo en la Secretaría del Despacho por más de seis meses, esto es, desde el 3 de junio de 2011, fecha en la que se notificó el auto admisorio de la demanda hasta el 25 de enero de 2012 cuando el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá decretó la perención del proceso.

Consideró que entre el auto que admitió la demanda y el que decretó la  perención, la parte actora no aportó la caución, sino que lo hizo dentro del término de ejecutoria del auto de 25 de enero de 2012, es decir, extemporáneamente.

Señaló que el cumplimiento de las cargas procesales puede acreditarse aunque pasen más de seis meses, siempre y cuando el juez no haya decretado la perención del proceso, de manera que cualquier actuación posterior del demandante no tiene consecuencias procesales.

Indicó que el artículo 148 del CCA no autoriza el cumplimiento de la respectiva carga procesal dentro del término de ejecutoria del auto que decreta la perención.

3. Fundamento de la solicitud

Como fundamento de la solicitud de amparo la parte actora indica que las providencias judiciales de 25 de enero y 13 de julio de 2012 proferidos respectivamente por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en una vía de hecho porque se omitió dar prevalencia a la aplicación de las normas sustanciales sobre las procesales al decretar la perención del proceso.

Estima el actor que se violó su derecho fundamental al debido proceso porque el artículo 148 del CCA no dispone que la perención se configure bajo la única condición de la inactividad de la parte, pues es menester que dicha inactividad sea decretada por el juez y que la providencia se encuentre ejecutoriada.

Indica que el desconocimiento de la figura de la ejecutoriedad de las providencias judiciales desconoce la normatividad aplicable y a su vez, configura una actuación arbitraria del juez que desconoce los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Señala que las providencias acusadas desconocen el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y cita los autos de 27 de agosto de 2009, Magistrado Ponente, Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, 5 de junio de 2008, Magistrada Ponente, María Inés Ortiz Barbosa y 10 de abril de 2008, Magistrado Ponente, Héctor Romero Díaz, en los que se indica que no procede la perención cuando el actor acreditó el pago de la caución dentro del término de ejecutoria del auto que la decretó.

Estima que se desconoció el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal previsto en el artículo 228 de la Constitución Política y la sentencia T-1306 de 2001 de la Corte Constitucional en la que se estableció que “la finalidad de la norma procesal es ser un medio para realizar la justicia y que ésta no puede ser sacrificada en aras de meras formalidades”.

4. Intervenciones

Mediante auto de 8 de noviembre de 2012, se ordenó la notificación a las partes accionadas y se puso en conocimiento la admisión de la demanda de tutela a los terceros interesados en el resultado del proceso (fls. 62-63).

El Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante escrito del 28 de noviembre de 2012 (fls. 77 a 88) y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante escrito de 29 de noviembre de 2012 (fls. 84 a 86) reiteran lo manifestado en las providencias acusadas que decretaron la perención del proceso.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en escrito de 26 de noviembre de 2012 (fls. 70 a 75) señala que las providencias atacadas no han vulnerado derecho fundamental alguno, que la declaratoria de perención del proceso se ajustó a la legalidad y que no se originó en un capricho del fallador. Adiciona que la caución allegada el 2 de febrero fue aportada en forma extemporánea, por tanto no se violaron los derechos al debido proceso y a la prevalencia del derecho sustancial, pues la ley castiga la inactividad de la parte demandante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.    Competencia 

La Sala es competente para conocer de la presente acción ejercida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede hacer uso de la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

3. La acción de tutela contra providencias judiciales

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, es el principio que inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, indicando que ésta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y, (4) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido precisada y reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

En la referida sentencia SU-1184 de 2001, la Corte Constitucional precisó el ámbito de la vía de hecho por defecto fáctico y señaló que la violación al debido proceso ha de ser grave porque el juez de tutela tiene el deber de respetar, en el  mayor grado posible, la valoración que del material probatorio hace el juez natural.

De ahí que se fijaron las siguientes pautas para constituir el anterior defecto:

“cuando se omite la práctica o consideración de pruebas decisivas[1], las pruebas existentes se valoran de manera contra-evidente[2], se consideran pruebas inadmisibles[3] o cuando la valoración resulta abiertamente contraria a los postulados constitucionales. Empero, tal como lo sostuvo la Corporación en la sentencia T-025 de 2001[4], las pruebas omitidas o valoradas indebidamente, “deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo”, de suerte que si las pruebas en cuestión no son determinantes para la decisión, al juez de tutela le está vedado entrar a analizar la valoración que de ellas hizo el juez”.

Y en la sentencia SU -159 de 2002 se dijo:

“Finalmente, la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba “debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia”[5].

En otros de los apartes de la sentencia anterior, se efectúa la distinción entre el debido proceso de alcance constitucional del simplemente legal para referir que el primero de ellos comprende no solamente las garantías previstas en el artículo 29 de la C.P. sino agrupa todos los derechos constitucionales fundamentales:

“El constituyente no abordó todas las posibles violaciones al debido proceso, de carácter legal, si no sólo aquellos elementos que forman parte del ámbito de protección constitucional”.

El ámbito del debido proceso constitucional acorde a la referida sentencia, comprende “las formalidades legales esenciales”. En ese sentido, se adujo que correspondía al juez constitucional examinar si a pesar de la irregularidad que presente una prueba, pueden subsistir otras con fundamento en las cuales pudo adoptarse la decisión; vale decir, siempre que no haya sido determinante para la misma, a la prueba irregular se le resta importancia.

Igualmente aplicando los estrictos términos del artículo 86 de la C.P., es pertinente examinar la procedencia de la acción de tutela cuando aún existiendo medios de defensa judicial, aquélla se utilice como MECANISMO TRANSITORIO para evitar un perjuicio irremediable.

La evolución jurisprudencial, condujo a proferir la sentencia C-590/05, en la cual la Corte Constitucional resaltó el carácter sumamente excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de forma protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.  La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la anterior providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte la mencionada decisión, precisó:

“…22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales…”.

En ese orden, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de establecer si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional  o si la misma no alcanza a vulnerar tales derechos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional: lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (b) Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable: señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (c)  Que se cumpla el requisito de la inmediatez: es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  (d) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora: con fundamento en este presupuesto, se precisa que la irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad; la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. (e). Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible: indica la Corte que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (f). Que no se trate de sentencias de tutela: lo anterior se justifica bajo el riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

Igualmente, bajo el rótulo de las CAUSALES DE PROCEDIBILIDAD se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, superando la noción de VIA DE HECHO por la de DECISION ILEGITIMA con la finalidad de resaltar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto,  indica los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga: (a) Defecto orgánico: que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia (b) Defecto procedimental absoluto: que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. (c)  Defecto fáctico: que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. (d) Defecto material o sustantivo: como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. (e) Error inducido: que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. (f)  Decisión sin motivación: que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. (g) Desconocimiento del precedente: según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. (h)  Violación directa de la Constitución: procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional respecto de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, no porque considere que deba seguir estrictamente sus criterios interpretativos, sino por otras importantes razones:

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de “cualquier autoridad pública” (C. P. artículo 86) incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos y sus respectivos órganos de cierre.

En segundo lugar, se trae a colación la jurisprudencia constitucional respecto de la tutela contra decisiones judiciales por cuanto muestra que ha sido la misma jurisdicción constitucional la que se ha encargado de destacar, que si bien la acción resulta procedente, ella es absolutamente excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

En tercer lugar  porque la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Finalmente es pertinente destacar, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que había sostenido que la acción de tutela es improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición mediante la sentencia del 31 de julio de 2012[7], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia, parámetros que esta Subsección con anterioridad al fallo antes señalado viene aplicando en los términos arriba expuestos[8].

4. De la perención

El artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, sobre la perención dispone:

“Cuando por causa distinta al decreto de suspensión del proceso y por falta de impulso cuando éste corresponda al demandante, permanezca el proceso en la secretaría durante la primera o única instancia, por seis meses, se decretará la perención del proceso.  El término se contará desde la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia o desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público, en su caso.

En el mismo auto se decretará el levantamiento de las medidas cautelares, si las hubiere.  Dicho auto se notificará como las sentencias, y una vez ejecutoriado se archivará el expediente.

La perención pone fin al proceso y no interrumpe la caducidad de la acción. Si ésta no ha caducado podrá intentarse una vez más.

“(...)

El auto que decrete la perención es apelable en el efecto suspensivo.  El que decreta el desembargo en procesos ejecutivos en el diferido y el que lo deniegue, en el devolutivo”.

Sobre esta forma anormal de terminación del proceso esta Corporación en auto de 17 de agosto de 2009 consideró que:

“la perención sobreviene en los casos en que: (i) el proceso permanezca inactivo en secretaría por más de seis meses, contados desde  la notificación del último auto o desde el día de la práctica de la última diligencia, o, en su defecto, desde la notificación del auto admisorio de la demanda al Ministerio Público; (ii) la inactividad sobrevenga por causa distinta a la suspensión del proceso por parte del juez y obedezca a la falta de impulso del demandante, y (iii) el proceso no sea de aquellos en los que expresamente la ley prohíba la perención, como por ejemplo en los de simple nulidad.

La perención del proceso es una institución procesal diseñada por el legislador con el ánimo de imprimirle celeridad, eficacia y seriedad a los procedimientos judiciales y que consiste en una sanción jurídica por la conducta omisiva o negligente de la parte demandante en el cumplimiento de ciertas cargas procesales impuestas en el ordenamiento jurídico. Es, pues, una forma anticipada de terminar el proceso, que castiga la incuria del demandante en cumplir las cargas procesales.”[9]

5. Problema jurídico

Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Centro Comercial Santafé, al decretar la perención del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

6. Caso concreto

En síntesis, la parte accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados en razón de la declaratoria de perención del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

La parte accionante concreta la vulneración a sus derechos fundamentales en que se desconocieron i) el principio de la prevalencia del derecho sustancial y ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual la parte interesada puede aportar al proceso la caución antes de la ejecutoria del auto que decreta la perención del proceso.

Sobre el primer punto planteado por el peticionario, resalta la Sala que en las actuaciones de la administración de justicia debe prevalecer el derecho sustancial (art. 228 CP), con fundamento en este principio la Corte Constitucional ha manifestado que  “es deber del juez administrativo aplicar primordialmente los derechos fundamentales, dar preferencia a las disposiciones constitucionales frente a las restantes normas jurídicas que las infrinjan, procurar la prevalencia de lo sustancial frente a lo formal”[10].

Así las cosas, el juez debe propender por la protección de los derechos fundamentales de las partes en el proceso y para este efecto, la Constitución Política lo faculta para dar prevalencia al derecho sustancial, de modo que cuando en efecto se pueda ver desconocido un derecho fundamental como el derecho de acceso a la administración de justicia, el juez se convierte en un garante de éste, sobre este aspecto ha indicado la Corte Constitucional:

“Una de las condiciones indispensables para que el juez se convierta en garante de los derechos, es que se garantice (sic) - como lo hace el artículo 229 de la Carta- “el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”. La función que constitucional y legalmente tiene la administración de justicia es la darle prevalencia, en todas sus actuaciones, al derecho sustancial (art. 228, C.P.), y la “hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades” consagrados en la Constitución y la ley (artículo 1, Ley Estatutaria de Administración de Justicia).” [11]

En este orden de ideas, es claro que cuando está comprometido el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el juez debe asumir un papel garantista.

Ahora bien, en lo que toca con el segundo aspecto, relacionado con que las providencias censuradas desconocieron el precedente, destaca la Sala que los jueces están sometidos al imperio de la ley y a la jurisprudencia como criterio auxiliar de la actividad judicial, de ahí que la jurisprudencia constitucional haya determinado que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando se verifica el desconocimiento de derechos fundamentales[12], en este punto la Corte Constitucional ha precisado que:

“En efecto, en especial, respecto del precedente vertical[1], la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en sostener que el juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Carta que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial.

En este contexto, la jurisprudencia sostiene que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones (ordinaria, contencioso administrativa y constitucional) no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de obligatorio cumplimiento. A esta conclusión se ha llegado en consideración con, al menos, cinco razones: i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior”.[13]

No obstante lo anterior, la Corte ha señalado igualmente que el respeto por las decisiones proferidas por los órganos de cierre, no tiene un carácter absoluto y que no ata al juez, así si éste lo considera necesario se puede apartar del precedente, siempre y cuando justifique “… de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad”.[14]

En el presente caso, la parte accionante afirma que la declaratoria de perención del proceso por parte del Juzgado y el Tribunal desconoció el precedente del Consejo de Estado, a este respecto observa la Sala que desde el 10 de abril de 2008[15] se estableció que aunque el proceso esté inactivo por más de seis meses, no procede la perención si la parte cumple con la carga procesal antes de la ejecutoria del auto que decreta la terminación anormal del proceso[16].

Esta posición fue reiterada mediante auto de 5 de junio de 2008[17] que indicó:

“De manera que, si bien no cumplió con la carga dentro del plazo otorgado en dicha providencia y se presentó una inactividad por más de seis (6) meses, lo hizo antes de que se decretara la perención, circunstancia que ha debido verificar el juez, toda vez que desapareció el fundamento del a quo para declarar la terminación anormal del proceso por esa causal.

De otro lado, se tiene que el auto que decretó la perención no alcanzó su ejecutoria, pues ésta se interrumpió con ocasión del recurso de apelación interpuesto, el cual se concedió en el efecto suspensivo, de conformidad con el inciso final del artículo 148 del Código Contencioso Administrativo, es decir que no existe decisión en firme.

Al respecto, ha dicho la Sala que por el solo transcurso del tiempo (6 meses) junto con la inactividad de la parte demandante no opera la perención, sino que es necesario que tal evento sea declarado por el juez, pues de lo contrario puede adelantarse la actuación respectiva para darle impulso al proceso sin que sea posible decretar la perención. De manera que debe existir una declaración judicial en ese sentido para que pueda predicarse esa figura procesal.[18]”

En el mismo sentido expuesto anteriormente a través de auto de 27 de agosto de 2009[19], esta Corporación indicó que:

“Sobre el tema, conviene precisar que la perención opera no sólo con el transcurso del tiempo y la inactividad del demandante, sino que se hace necesario que dicha inactividad sea sancionada por el juez con auto que, además, debe adquirir firmeza, en los términos del artículo 331 del C. de P.C.

Así, mientras que la perención no haya sido declarada judicialmente y hasta tanto el auto no adquiera ejecutoria, no se configura la perención, pues bien puede el demandante adelantar las actuaciones necesarias para cumplir con las cargas procesales impuestas[20].”

Visto entonces que asiste razón al peticionario en cuanto a la posición de esta Corporación sobre que la parte puede cumplir con la carga procesal hasta la ejecutoria del auto que decreta la perención del proceso; se procederá a establecer si el Tribunal al apartarse del precedente justificó de manera expresa, amplia y suficiente por qué decidió confirmar la terminación anormal del proceso.

En este punto se tiene que mediante auto de 13 de julio de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la parte actora aportó  al proceso extemporáneamente la caución, pues se allegó dentro del término de ejecutoria del auto de 25 de enero de 2012, porque:

 “a juicio de la Sala no luce adecuado admitir que la demandante pretenda cumplir con la respectiva carga procesal dentro del término de ejecutoria del auto que decreta la terminación del proceso, toda vez que el sentido y alcance de este término solo permite que la parte actora apele el auto en tanto el juez no se ajuste a los presupuestos del artículo 148 de CCA (sic).

(…)

Igualmente nótese que el artículo 148 del CCA no autoriza el cumplimiento de la respectiva carga procesal dentro del término de ejecutoria del auto que decreta la perención, pues en caso contrario esa norma estaría patentando su propia inutilidad. No se puede olvidar que la figura de la perención responde a la necesidad de que los apoderados asuman con mayor diligencia y cuidado los intereses de sus mandantes, al propio tiempo que los despachos judiciales puedan sustanciar y fallar los procesos con la celeridad que reclaman las partes y la sociedad misma.”

En la argumentación del Tribunal si bien se analiza la finalidad procesal del artículo 148 del CCA frente a los apoderados y a los despachos judiciales, se pasa por alto que uno de los fines esenciales del Estado es servir a la comunidad y garantizar a los asociados la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución Política, siendo uno de ellos el de acceso a la administración de justicia (art. 229 CP).

En el mismo sentido, no encuentra esta Sala que la interpretación del artículo 148 del CCA, que efectuó el Tribunal esté dirigida a la protección y satisfacción del derecho de acceso a la administración de justicia, sino que constituye una aplicación restringida de las normas procesales en detrimento de los derechos fundamentales de la parte actora, máxime si se tiene el cuenta que esta Corporación como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha determinado que la parte puede cumplir con la carga procesal impuesta aún hasta la ejecutoria del auto que decreta la perención.

Así las cosas, los operadores jurídicos al aplicar las normas procesales, como se explicó con anterioridad, deben orientarse por la satisfacción de los derechos fundamentales como el derecho de acceso a la administración de justicia.

Expuesto lo anterior, concluye la Sala que la vulneración de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo no se dio en la actuación del Juzgado porque cuando se profirió el auto de 25 de enero de 2012, el actor no había cumplido con la carga procesal, sino en el actuar del Tribunal, pues éste al resolver el recurso de apelación no tuvo en cuenta que antes de la ejecutoria del auto que decretó la perención, esto es, el 2 de febrero de 2012, cuando se desfijó el edicto de notificación, la parte actora ya había allegado al proceso la caución.

En este orden de ideas, se determina que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al resolver el recurso de apelación contra el auto del Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá que decretó la perención del proceso, vulneró del derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por lo que en consecuencia se dejará sin efectos el auto de 13 de julio de 2012 que confirmó la perención del proceso y en su lugar se ordenará que el Tribunal profiera una nueva providencia teniendo en cuenta lo expuesto en esta sentencia.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: TUTELASE el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia del  Centro Comercial Santafé.

SEGUNDO: DEJASE SIN EFECTOS el auto de 13 de julio de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO: ORDENASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que en el término de 20 días contados a partir del recibo del expediente referido, dicte nueva providencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del Centro Comercial Santafé contra la DIAN, teniendo en cuenta los lineamientos que sobre el particular se expresaron en esta providencia.

CUARTO: Por Secretaría remítase el expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Si no fuere recurrida, por Secretaría envíese a la CORTE CONSTITUCIONAL para su eventual revisión.

Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Sobre el particular ver, entre otras, sentencias SU-477 de 1997, T-329 de 1996.  Sobre la omisión de práctica de pruebas decisivas ver sentencias T-488 de 1999, T-452 de 1998, T-393 de 1994, entre otras

[2] Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia T-452 de 1998:

“en relación con la valoración que hacen los jueces de la pruebas dentro de un proceso, la posible configuración de una vía de hecho en la misma requiere de un comportamiento del funcionario que la adelanta, claramente irregular, en donde se impone su voluntad, en contravía de lo que puede arrojar objetivamente el cuaderno de pruebas allegado o solicitado para su práctica...”

[3] El artículo 29 de la Carta dispone que “[E]s nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.  En la sentencia T-008 de 1998 la Corte señaló al respecto:

“Esta Sala no puede menos que indicar que sólo en aquellos casos en los cuales la prueba nula de pleno derecho constituya la única muestra de culpabilidad del condenado, sin la cual necesariamente habría de variar el juicio del fallador, procedería la tutela contra la decisión judicial que la tuvo en cuenta, siempre y cuando se cumplan, por supuesto, los restantes requisitos de procedibilidad de la acción.”

[4] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.  En similar sentido T-329 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[5]Cfr. sentencia T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

[6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 Ene. 1992, r AC – 009, Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 Ene. 1992, r AC – 016, Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 Feb. 1992, r AC – 015, Luis Eduardo Jaramillo]. 4) 27 Ene. 1993, r AC-429, Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 Jun. 2004, e 2000-10203-01, Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 Nov 2004. e 2004-0270-01,  Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 Jun. 2006, e 2004-03194-01, Ligia López Díaz. 8) 16 Dic. 2009, e 2009-00089-01, Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.

[7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C.P. María Elizabeth García González.

[8] Entre otras, de esta Subsección pueden consultarse la siguiente providencias: 1) 28 Ago. 2008, e 2008-00779-00, Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 Oct. 2009, e 2009-00888-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 3) , 22 Oct. 2009, e 2009-00889-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 Feb. 2010, e 2009-01268-00, Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 Feb. 2010, e 2009-01082-01, Victor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 May. 2010, e 2010-00293-00, Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 Jun. 2011, e 2010-00540-00, Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 Nov. 2011, e 2011-01218-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 Feb. 2012, e 2011-01581-00, Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 Feb. 2012, e 2011-01741-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 Mar. 2012, e 2012-00250-00, Gerardo Arenas Monsalve.  

[9] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 27 de agosto de 2009, proferido dentro del proceso con número de expediente  25000232700020080034 y radicado interno No. 17707, M.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

[10] T-975/04, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería

[11] Sentencia T-743/08, M.P., Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

[12] Corte constitucional, sentencia C-590/2005, M.P., Dr. Jaime Córdoba Triviño.

[13] Sentencia T-766/08, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[14] Ídem.

[15] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 10 de abril de 2008. M.P. Dr. Héctor Romero Díaz, proceso con radicado 66001-23-31-000-2006-00545-01 y número interno 16558.

[16] “Si bien el proceso permaneció inactivo por más de seis meses a partir de dicha notificación, pues el actor consignó los gastos del proceso sólo hasta el 9 de marzo de 2007, no procede la perención. Lo anterior, porque el demandante cumplió con la carga impuesta por el a quo el 9 de marzo de 2007, antes de quedar ejecutoriado el auto que decretó la terminación anormal del proceso (14 de marzo de 2007).” Ídem.

[17] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 5 de junio de 2008, M.P., Dra. María Inés Ortiz Barbosa, expediente con radicado 66001-23-31-000-2005-00996-02 y número interno 16982.

[18] Auto de 10 de abril de 2008, expediente 16558, Actor: Efraín Ernesto de la Pava. C.P. Dr. Héctor J. Romero Díaz con aclaración de voto del Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.

[19] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 27 de agosto de 2009, M.P., Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente con radicado 25000232700020080034 y número interno 17707.

[20] Cfr. auto del 10 de abril de 2008, expediente 16558, M.P Héctor J. Romero Díaz, con aclaración de voto del Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié.