25000-23-25-000-2005-02187-01(AP) Sección 1 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., doce (12) de agosto de dos mil diez (2010)

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-02187-01(AP)

Actor: GUILLERMO ENRIQUE CADENA ALONSO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION NACIONAL

Referencia: ACCION POPULAR

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora – Guillermo Enrique Cadena Alonso - contra la sentencia del 26 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda.

I – ANTECEDENTES

1.1. LA DEMANDA

Mediante escrito presentado el 9 de noviembre de 2005 ante la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 6), el señor GUILLERMO ENRIQUE CADENA ALONSO, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, en nombre propio presentó demanda ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA contra el DISTRITO CAPITAL - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION DISTRITAL - DAPD (hoy Secretaría Distrital de Planeación Distrital - SDPD), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y al derecho de los consumidores y usuarios, dispuestos en los literales j) y n) del artículo 4° de la referida ley, para lo cual formuló las siguientes pretensiones:

“1. Que se restituya la estratificación Dos (2) a este barrio Nueva Roma, para que las familias recobren su nivel de vida.

2. Que se cuente con la comunidad, cuando se trate de efectuar cambios como éste que tanto daño nos ha causado.

3. Que las decisiones que se tomen con respecto al acontecer de las comunidades tales como la estratificación sean consultadas y estudiadas con la comunidad antes de llevarlas a cabo.

4. Que se trate con respeto a la comunidad y que se respete la dignidad de las personas a pesar de su precaria situación económica.

5. Que se tenga en cuenta que las familias no pueden doblar el presupuesto asignado, puesto que si así lo hicieren, su sustento diario se vería afectado y amenazada la salud de toda la comunidad en general” (fl. 4. Mayúsculas fijas del original).

          1.2. LOS HECHOS

En síntesis, el actor narró los siguientes:

Sostuvo que los habitantes del barrio Nueva Roma se encontraban clasificados en el estrato dos (2), al igual que los barrios circundantes Catalina I y II, El Socorro, Roma IV, El Rubí, Villa de los Sauces, La Unidad, Río Tunjuelito y Cementerio El Apogeo.

Indicó que el Departamento Administrativo de Planeación Distrital ordenó el cambio de estrato de dos (2) a (3) sin justificación alguna, toda vez que el sector no va en ascenso urbanístico. Por el contrario, comentó que las vías se encuentran en mal estado y la inseguridad cada día es mayor, alterándose las condiciones de vida de la comunidad.

Expresó que la Alcaldía Distrital ha omitido las peticiones de la Comunidad, además que no entiende por qué Planeación mantuvo el estrato en un sector del barrio y en otro no, vulnerándose el derecho a la igualdad.

II-. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO

Notificadas del auto admisorio de la demanda, las personas en contra de quienes se dirigió el libelo inicial contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación:

2.1. INTERVENCIÓN DEL DISTRITO CAPITAL – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN. Por medio de escrito presentado el 6 de diciembre de 2005 (fls. 111 a 135), el apoderado judicial del Distrito Capital contestó la demanda en los siguientes términos:

Dijo que las pretensiones de la demanda carecen de fundamento jurídico, toda vez que los cobros realizados por la Administración de Hacienda Distrital a título de Impuesto Predial Unificado obedecen a la estratificación socioeconómica.

Anotó que los contribuyentes cuentan con mecanismos de defensa para impugnar las decisiones tanto de avalúo catastral fijado por el Departamento Administrativo Distrital, como de la estratificación establecida por la Secretaría Distrital de Planeación.

Consideró que la acción interpuesta es improcedente por cuanto los Decretos No. 009 de 9 de enero de 1997 y No. 737 de 26 de octubre de 1999, que adoptaron la estratificación de las viviendas objeto de la acción, poseen presunción de legalidad.

Recordó que la jurisprudencia ha considerado que las facturas de servicios públicos domiciliarios, así como otra serie de tributos que provienen de actos administrativos, se demandan a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Aclaró que la base gravable la señalan año a año los propios declarantes, quienes no han acudido a solicitar la revisión de la declaración que ha adquirido firmeza en cada vigencia.

Agregó que si bien es cierto algunos predios cercanos a la Urbanización Nueva Roma se encuentran en estrato dos (2), la mayoría de los que circundan la Urbanización se encuentran en estrato tres (3).

Mencionó que ante las solicitudes de variación de estrato presentadas por los moradores de las viviendas, realizó visitas y estudios en los predios y concluyó luego de ratificar las variables base para la estratificación derivadas de la Secretaría Distrital de Planeación, que las viviendas de la Urbanización Nueva Roma corresponden a estrato tres (3).

Aseveró que el Acuerdo No. 105 de 2003, establece las tarifas para cada uno de los estratos socioeconómicos, resultando idénticas para los estratos 2 y 3, a los cuales les corresponde el 4 por mil, por lo que la ubicación en uno u otro no implica mayor pago del impuesto.

Añadió que conforme a las normas de estratificación del Distrito Capital, las 32 manzanas relacionadas con la acción popular, se encuentran clasificadas en estrato tres (3) desde 1997 y 2 manzanas más a partir de 1999, bajo la metodología de estratificación urbana para Bogotá.

Explicó que para estratificar en el Distrito Capital se debe investigar únicamente las características físicas externas de las viviendas, su entorno inmediato y su contexto urbanístico mediante un censo de estratificación, características que se relacionan con la calidad de vida de las personas que habitan dichas viviendas.

Anotó que en un mismo barrio es posible que se presenten manzanas con diversos estratos, de acuerdo con el resultado de la aplicación de la metodología de estratificación urbana vigente, por lo cual la unidad de estratificación es la manzana y no el barrio.

Finalmente, formuló las excepciones de “inepta demanda por acción indebida” y “caducidad de la acción” al considerar que al dirigirse la demanda contra un supuesto cobro excesivo de impuesto predial que esta amparado en actos administrativo que gozan de presunción de legalidad, no utiliza la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que es el mecanismo adecuado para objetar actos administrativos.

2.2. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO. A través de escrito visible a folios 206 a 212 del expediente, el Procurador Judicial Administrativo Delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, precisó que en la localidad de Kennedy donde se ubica la Urbanización Nueva Roma, según datos del estudio “la estratificación en Bogotá D.C” elaborada por la Secretaría Distrital de Planeación, existen 4886 manzanas, de las cuales en la localidad hay 547 manzanas sin estrato, 91 en estrato 1, 2338 manzanas en estrato 2, 1884 en estrato 3, 26 en estrato 4, y ninguna en estratos 5 y 6, lo que quiere decir que la diversidad en la clasificación de las manzanas no guarda relación con la localidad, sino con las variables físicas externas de las viviendas y las manzanas mismas.

Indicó que se debe realizar un análisis de las variables físicas externas de las viviendas, al ser la única pauta tomada en consideración por la norma vigente de acuerdo a la metodología elaborada por el DNP.

Manifestó que la presunta vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor, se fundamenta en una disparidad cuantitativa de las apreciaciones sobre variables físicas externas, lo que no indica que los datos tomados en consideración no sean objetivos.

Resaltó que la acción popular no es el mecanismo para ventilar las discrepancias relacionadas con el proceso de estratificación y los criterios empleados para ello.

2.3. INTERVENCIÓN DE LA COMUNIDAD. La comunidad de Bogotá D.C. no acudió al proceso.

III-. LA AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Mediante auto fechado el 3 de febrero de 2006 (fls. 175), el a – quo citó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el día 21 de febrero de 2006 (fls. 181 y 182), diligencia que se declaró fallida por la inasistencia de la parte actora.

V-. LA SENTENCIA IMPUGNADA

Mediante providencia de 26 de abril de 2006 (fls. 218 a 228), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada y negó las pretensiones de la demanda, apoyándose en lo siguientes argumentos:

Consideró que de las pruebas allegadas al proceso, se evidencia que no existe la amenaza de los derechos aludidos por el actor, ya que la Secretaría Distrital de Planeación cambió la estratificación de los predios señalados, con ocasión de la actualización ordenada por la Ley 505 de 1999.

Expresó que es posible que las tarifas de los servicios públicos se hayan incrementado por el cambio de estrato, pero tal situación obedeció a la aplicación de la metodología establecida para esta clase de procedimientos que determinaron la variación del estrato, que no constituye vulneración de derechos colectivos endilgable a la administración.

V-. RECURSO DE APELACIÓN

5.1. APELACIÓN DEL SEÑOR GUILLERMO ENRIQUE CADENA ALONSO. En escrito fechado el 10 de mayo de 2006 (fls. 230), el actor, la apeló, sosteniendo para el efecto que no se verificó ni se realizó un análisis objetivo sobre las variables físicas externas de las viviendas, como tampoco las condiciones socioeconómicas de sus habitantes.

VI-. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Mediante auto de ocho (8) de junio de 2010 (fl. 262), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo sólo el actor hizo uso de tal derecho.

En este sentido, el señor Cadena en escrito visible a folios 263 a 266 del expediente, reiteró los argumentos de la demanda y señaló que la Secretaría Distrital de Planeación ignoró estudiar las variables sociales y económicas relacionadas con la estratificación de las viviendas objeto de la acción.

Consideró que no se debió estudiar para la estratificación de la Urbanización Nueva Roma el criterio sexto entendido como desarrollo progresivo consolidado, por cuanto en el caso de la urbanización no existe progreso por mejoras en las viviendas como tampoco es considerado un sector comercial.

Afirmó que la comunidad de la Urbanización no rechaza la obligación de pagar el impuesto predial y/o avalúo catastral, como erróneamente lo señaló la entidad demandada en la contestación.

VII-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

7.1. LAS ACCIONES POPULARES - FINALIDAD Y PROCEDENCIA –

Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo.

Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.

7.2. LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS

Como se anotó, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia.

Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta Corporación en sentencia AP- 527 del 22 de enero de 2003:

“Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.

Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés.

Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley  o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta.

Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé:

Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.”

Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales.

De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento –como tales- hecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano.

Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos.

Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general,  revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”.

7.3. LAS PRUEBAS

En el expediente reposan como pruebas relevantes las siguientes:

Aportadas por el actor:

• Memorial No. 1-2004-10494 de 14 de febrero de 2004, suscrito por el Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital (hoy Dirección de Estratificación) en respuesta a la solicitud presentada por habitantes de la Urbanización Nueva Roma relacionada con la revisión de la estratificación asignada a los predios ubicados en la calle 57C S No. 77K-10/20 y calle 576C S No. 77-60/80 localizados en las manzanas No. 00454091 y 00454092 (fl. 7 a 10).

• Memorial No. 1- 2005-31956 de 19 de septiembre de 2005, emanado de Planeación Distrital, en el que da respuesta a la solicitud de revisión de la estratificación de los predios Calle 57A S- Calle 57C S/ Carrera 77H-Carrera 78 presentada por residentes de la Urbanización (fl. 16).

• Respuesta a la petición No. 1-2005-14287 de 17 de mayo de 2005, emanado de la Dirección de Estratificación de Planeación Distrital, a través del cual se negó la variación de estrato de los predio ubicados en la Calle 57C S/ Carrera 77 Bis- 60/80 de la manzana con código 00454091 (fls. 26 y 27).

Aportadas por la Secretaría Distrital de Planeación:

• Copia del Decreto No. 807 de 1993 (diciembre 17), “por el cual se armoniza el procedimiento y la distribución de tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones” (fls. 156 Y 158).

• Copia del Decreto No. 009 de 1997 (enero 9), “por el cual se adopta la estratificación en el Distrito Capital y se determina su aplicación” (fls. 156 y 161).

• Copia del Decreto No. 737 de 1999 (octubre 26), “por el cual se modifica el Decreto 009 del 9 de enero de 199” (fls. 160 y 161).

• Copia del Decreto 289 de 2002 (julio 8), “por el cual se adopta la actualización de la estratificación de Bogotá, D.C para los inmuebles residenciales de la ciudad” (fls. 162 y 171).

• Copia del Decreto 200 de 2004 (junio 30), “por el cual se adopta la tercera actualización de estratificación urbana de Bogotá D.C para los inmuebles residenciales de la ciudad”(fls. 195 a 199).

• Copia de dos (2) planos de Estratificación Socioeconómica, en los que se señala el estrato de la Urbanización Nueva Roma y de los predios aledaños, acorde con los Decretos Nos. 009 de 1997, 737 de 1999, 289 de 2002 y 200 de 2004 (fls. 172 y 173).

Ordenadas y recibidas por el a-quo:

• Informe No. 1-2006-07933 de 6 de marzo de 2005, suscrito por la Secretaría Distrital de Planeación en el que señala los actos administrativos que estratificaron la Urbanización Nueva Roma y la metodología aplicada para el procedimiento (fls. 184 a 186).

7.4. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA A RESOLVER

El recurrente, Guillermo Enrique Cadena Alonso, en su escrito de apelación afirma que el motivo de inconformidad con la sentencia de instancia radica en que no se verificó ni se realizó un análisis objetivo sobre las variables físicas externas de las viviendas, como tampoco de las condiciones socioeconómicas de sus habitantes, al momento en que se modificó el estrato de la Urbanización Nueva Roma.

Corresponde, entonces, a la Sala determinar si con la estratificación de las treinta y cuatro (34) manzanas de la referida urbanización, existe amenaza o vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales j) y n) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, por parte de la Secretaría de Planeación Distrital.

A efectos de resolver lo anterior, la Sala estima necesario hacer las siguientes precisiones:

A partir de la Constitución Política de Colombia de 1991 y de acuerdo con las Leyes 142 y 143 de 1994, Colombia cambió el modelo de gestión y prestación de los servicios públicos domiciliarios, el cual se caracterizaba no sólo por subsidios generalizados sino también por la fijación de las tarifas que en ocasiones no reflejaban costos eficientes. Este nuevo modelo busca garantizar la prestación de los servicios públicos con fundamento en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia[1].

El fundamento del mismo radica nada más y nada menos que en la estratificación socioeconómica, entendida por ella al tenor del artículo 14.8 como la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la Ley. En otras palabras, es el punto de partida para la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones de los servicios públicos[2].

La estratificación socioeconómica tiene por objeto clasificar los domicilios a partir de sus características físicas y de su entorno. Con ese fin, los decretos Nos 969, 970 de 2001, 990 de 1992, 2220 de 1993 y 262 de 2004, le asignaron al Departamento Nacional de Planeación el diseño de las metodologías para la elaboración y adopción de las estratificaciones socioeconómicas de municipios y distritos.

Con la promulgación de la Ley 505 de 1999 (junio 25)[3] los municipios quedaron con la obligación de actualizar la estratificación de los centros poblados del país. El artículo 11 de la referida Ley dispuso:

“ARTÍCULO 11. Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”

En el sub lite, la Sala recuerda que dentro del proceso iniciado para la estratificación la ciudad de Bogotá, se expidió el decreto No. 009 del 9 de enero de 1997, en el cual se adoptó para el área urbana del Distrito Capital la estratificación señalada en el mapa 1: 30.000 de la ciudad.

Con la expedición de la Ley 505 de 1999 “por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996”, se estableció la obligación de los Municipios de mantener actualizada la estratificación de sus territorios de acuerdo con la metodología dispuesta por el Departamento Nacional de Planeación.

En ese sentido, se realizó la primera actualización de la ciudad, para el efecto se expidió el decreto No. 737 del 26 de octubre de 1999, a través del cual se modificó el mapa de estratificación adoptado por el artículo 1º del Decreto No. 9 de 1997, en el entendido de variar la estratificación de algunas manzanas del Distrito Capital e incluir el estrato de otras nuevas, de acuerdo al mapa escala 1:30.000, que hace parte de este Decreto anexo al mismo y que contiene 41.474 manzanas.

Posteriormente se realizó la segunda actualización, y como resultado de la misma se expidió el Decreto No. 289 de 8 de julio de 2002, que en su artículo 4º dispuso lo siguiente:

“Se adopta la actualización de la Estratificación de Bogotá, D.C. señalada en el mapa a escala 1:40.000 de fecha 13 de diciembre de 2001, que se anexa al presente Decreto y que hace parte del mismo. El Estrato para las manzanas es el siguiente:

PARAGRAFO: El presente Decreto se actualizará periódicamente, con el producto de las decisiones de la primera y segunda instancia, que impliquen cambio de Estrato, de acuerdo con los artículos 104 de la Ley 142 de 1994, 10 de la Ley 505 de 1999, 17 de la Ley 689 de 2001 y, 6 de la Ley 732 de 2002. Para ello, se utilizarán los códigos de manzana definidos por los Departamentos Administrativos de Catastro Distrital y de Planeación Distrital”

Finalmente, en el año de 2004, se procedió a la tercera actualización de la estratificación de Bogotá, plasmada en el decreto No. 200 del 30 de junio de 2004, actualizado por el decreto distrital No. 176 de 2007.

Ahora, revisado el expediente se corroboró que son treinta y cuatro (34) los sectores bajo análisis, esto es, se trata de las  manzanas identificadas con los siguientes códigos:

92. 004540: 65 a la 84, 86, 87, 89, 91 y 92.
93. 004534: 01, 02, 05, 07, 08, 09 y 11.

Asimismo, se verificó que de acuerdo con lo dispuesto en el mencionado decreto No. 009, de las treinta y cuatro (34) manzanas enunciadas por la parte accionante, se clasificaron en el estrato tres (3) las siguientes treinta y dos (32): 00454065, 00454066, 00454067, 00454068, 00454069, 00454070, 00454071, 00454072, 00454073, 00454074, 00454075, 00454076, 00454077, 00454078, 00454079, 00454080, 00454081, 00454082, 00454083, 00454084, 00454086, 00454087, 00454089, 00454091, 00454092, 00453401, 00453402, 00453405, 00453407, 00453408, 00453409 y 00453411.

En relación con las manzanas identificadas con el No. 00454085 y 00454088, el referido acto administrativo las clasificó en el estrato dos (2). Posteriormente, con el decreto No. 737, se modificó el estrato de las mismas, subiéndolas al tres (3).

Con la expedición de los decretos Nos. 289 de 2002 y 200 de 2004, se mantuvieron tales estratificación, por lo que las treinta y cuatro manzanas (34) en la actualidad se encuentran estratificadas en el tercer (3) nivel socioeconómico.

Como consecuencia de dicha situación, algunos de los habitantes de la Urbanización Nueva Roma solicitaron ante la Secretaría de Planeación Distrital el cambio de estratificación de sus viviendas.

En efecto, mediante escritos radicados el 13 de abril de 2004, 27 de abril y 29 de agosto de 2005, los habitantes del sector Nueva Roma solicitaron a la Administración Distrital la revisión del estrato asignado.

En atención a las anteriores peticiones, la Administración Distrital profirió sendos actos administrativos resolviendo todas y cada una de las inquietudes de la Comunidad, precisando en lo que nos interesa lo siguiente:

1. A la petición radicada con el número 1-2004-10494 del 13 de abril de 2004, a través de la cual el señor Alfonso Monje Tovar solicita se revise la estratificación asignada al predio ubicado en el CL 57C S No. 77k-10/20 y CL 57C S No. 77i-60/80, Barrio Urbanización Nueva Roma, la Secretaría de Planeación manifestó:

“En atención a su petición y con fundamento en el artículo 17 de la Ley 689 de agosto 28, Decreto Distrital 811 de octubre 23 y la Resolución 442 de octubre 25 de 2001, este despacho realizó la revisión de las variables estipuladas en el formulario de estratificación para la manzana 00454091 y 004545092, y las confrontó mediante una visita a terreno practicada a dicha manzana el pasado 24 de Marzo de 2004 a las 2:30 p.m.

La visita permitió ratificar la recolección de las variables base del estudio de estratificación que se adoptó a través del Decreto Distrital 289 de julio 8 de 2002, que son: Presencia de Vivienda, Vías de Acceso, Tamaño del Frente, Andén, Antejardín, Garajes, Material de las Fachadas, Material de los Techos y Zonificación, para la manzana en el cual se encuentra el predio citado, de acuerdo con el metodología de estratificación especial para Bogotá D.C., diseñada por el Departamento Nacional de Planeación.

Por lo anterior se niega su solicitud de variación de estrato, y por consiguiente, para la manzana evaluada el estrato se mantiene en tres (3). Se aclara que este estrato aplica exclusivamente a los inmuebles de uso residencial, de acuerdo con lo establecido en la Ley 142 de 1994” (Negrillas y subrayado de la Sala).

El día 5 de abril de 2004, el señor Alfonso Monje Tovar se notificó del anterior acto, y dentro del término de Ley interpuso recurso de apelación, resuelto por el Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital mediante Resolución No. 1-2004-10509 del 14 de mayo de 2004, de la siguiente forma:

“Que la solicitud presentada por la Secretaría Técnica al Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital – CPE – en su sesión No. 77 realizada el 7 de mayo de 2004, el recurso interpuesto y los resultados de las siguientes actuaciones: El grupo de apoyo técnico que hace parte de la Secretaría Técnica del CPE verificó la recolección de las variables de la manzana 00454091 y 00454092, dentro de la cual se ubica el predio con nomenclatura CL57C S No. 77k-10/20 y CL 57C S No. 77i-60/80, Barrio Urbanización Nueva Roma, mediante una visita a terreno practicada en segunda instancia, que se realizó el día 27 de Abril de 2004 a las 10:30 a.m. y a su vez permitió ratificar la recolección de las variables base del estudio de estratificación que se adoptó a través del Decreto Distrital 289 de julio 08 de 2002.

En conclusión los resultados de la visita de segunda instancia, no presentaron modificación del estrato para la manzana mencionada y permitieron la recolección de las variables base del estudio de estratificación que se adoptó a través del Decreto Distrital 289 de julio 08 de 2002, así:

En tal sentido, en la sesión No. 77 realizada el 7 de mayo de 2004, el CPE decidió negar sus pretensiones formuladas en el recurso de apelación interpuesto contra la respuesta 2-2004-06589 del 31 de Marzo, emitida por el Subdirector Económico de Competitividad e Innovación del DAPD, interpuesto por el Señor Alfonso Monje Tovar, quien actúa en calidad de Roma, localizado en la manzana 00454091 y 00454092, por tanto, el estrato de la manzana se mantiene en TRES (3)” (Negrillas y subrayado de la Sala).

1. Respuesta del Gerente de Estratificación y Monitoreo de la Subdirección Económica de Competitividad e Innovación de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. del 19 de septiembre de 2005, a la solicitud presentada por los señores Rafael Benavides, Doris Quintero, José Prada Gloria Giraldo y otros habitantes de la Urbanización Nueva Roma:

“En respuesta a su solicitud respecto a la estratificación de los predios ubicados en la dirección de la referencia y con códigos de manzana 004540: 85, 86, 87, 88, 89, 91, 92; me permito comunicarle que éstas se encuentran clasificadas en estrato tres (3) definido por el Decreto Distrital No. 200 de junio 30 de 2004.

Sin embargo, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 689 de 2001 y la Resolución No. 0272 de Mayo 21 de 2004, su solicitud será atendida y resuelta en primera instancia Despacho en un término no superior a dos (2) meses”.

1. Respuesta a la solicitud radicada con el número de referencia 1-2001-28068, por el señor Alfonso Monje Tovar, a través de la cual pretende la modificación de la estratificación del predio ubicado en la Transversal 81B 52C-72 Sur, localizado en la manzana 00454092, por el Departamento Administrativo de Planeación:

“En atención a su petición y con fundamento en el artículo 17 de la Ley 689 de agosto 28, Decreto Distrital 811 de octubre 23 y l Resolución 442 de octubre 25 de 2001, este despacho realizó la revisión de las variables estipuladas en el formulario de estratificación para la manzana 00454092, y la confrontó mediante una visita a terrero practicada a dicha manzana el pasado 23 de noviembre de 2001 a las 2:20 p.m.

La visita, permitió ratificar la recolección de las variables base del estudio de estratificación que se adoptó a través del Decreto Distrital 737 de octubre 26 de 1999, que son: Presencia de Vivienda, Vías de Acceso, Tamaño de frente, Andén, Antejardín, Garajes, Material de las Fachadas, Material de los Techos y Zonificación (entorno urbanístico), para la manzana en al cual se encuentra el predio citado, de acuerdo con la metodología de estratificación especial para Bogotá D.C., diseñada por el Departamento Nacional de Planeación – DNP -.

Por lo anterior se niega su solicitud de variación de estrato, y por consiguiente, para la manzana evaluada el estrato se mantiene en tres (3)…”

“Contra esta decisión, procede el recurso de apelación ante el Comité Permanente de Estratificación del Distrito Capital –CPE-, el cual debe interponerse personalmente y por escrito, dentro de los cinco (5) primeros días hábiles a la notificación de esta decisión, en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital –DAPD-…” (Negrillas y subrayado de la Sala).

Por lo anterior, se evidenció que ante las múltiples peticiones de los habitantes del sector, la Secretaría de Planeación Distrital realizó sendas visitas para la recolección de los datos que hacen parte de las variables base del estudio para la estratificación de las manzanas objeto de estudio, llegando a la conclusión que la metodología aplicada era la correcta, por lo que se decidió mantener el estrato tres (3) para esos inmuebles.

Justamente, los decretos Nos 969, 970 de 2001, 990 de 1992, 2220 de 1993 y 262 de 2004, asignaron al Departamento Nacional de Planeación el diseño de las metodologías para la elaboración y adopción de las estratificaciones socioeconómicas de municipios y distritos, teniendo en cuenta las disposiciones contendidas en las Leyes No. 142 de 1994, 505 de 199 y 732 de 2002.

De acuerdo con esas disposiciones la metodología de estratificación empelada debe tener en cuenta las características físicas de las viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en la que se encuentra, lo cual a la luz de los documentos obrantes en el plenario se realizó.

Además, se debe verificar las variables base de la estratificación, realizar un estudio de la zonificación, de los factores ponderaciones y métodos estadísticos, considerando asimismo la dotación de servicios públicos domiciliarios. Actividades que de acuerdo con el acervo documental allegado por la parte demandanda y a las múltiples manifestaciones de la misma, se hizo.

Entonces, se observa que la propia Secretaría Distrital de Planeación Distrital analizadas las metodologías establecidas y los demás factores, constató que el estrato fijado a los plurimencionados inmuebles era el correcto.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala no encuentra que la Secretaría de Planeación Distrital haya vulnerado los derechos relacionados con el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, toda vez que no existe en el plenario prueba de su amenaza o vulneración.

Ciertamente, la Sala no halla dentro del material probatorio medio alguno que demuestre los hechos que el actor pretende probar y los cuales sustentan sus pretensiones. El accionante con su actuación, faltó a su deber de aportar los elementos mínimos para demostrar la vulneración a los derechos colectivos invocados, hecho que conduce a que se confirme la decisión del a –quo.

Aunado lo anterior, la Sala estima necesario recordarle al actor que es reitera la jurisprudencia de esta Sección que habla sobre la improcedencia del ejercicio de la acción popular con mirar a lograr la anulación de actos administrativos. No resulta procedente que el actor popular acuda a la acción popular, la cual no ha sido establecida para definir la legalidad de los actos administrativos, cuando existen otras acciones tales como la de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, con tal cometido.

Efectivamente, el actor cuenta con otros mecanismos de defensa para impugnar las decisiones tanto de avalúo catastral fijado por el Departamento Administrativo Distrital, como de la estratificación establecida por la Secretaría de Planeación Distrital.

Resulta improcedente la demanda por cuanto los Decretos No. 009 de 9 de enero de 1997 y No. 737 de 26 de octubre de 1999, que adoptaron la estratificación de las viviendas objeto de la acción, poseen presunción de legalidad.

A la misma conclusión llega la Sala si lo que pretende el actor con el cambio del nivel tres (3) de estratificación al nivel dos (2) de las viviendas de la urbanización, es la obtención de un beneficio económico en relación con las facturas de servicios públicos e impuesto predial, toda vez que la Sala ha manifestado su evidente improcedencia de la siguiente forma[4]:

« […] la Sala ha dejado claramente definido que la pretensión encaminada a obtener beneficios económicos es ajena al objeto de la acción popular, pues en el fondo persigue la indemnización o reparación de un daño causado por una relación contractual preexistente. La competencia del juez de la acción popular se contrae a determinar si existió o no vulneración a derechos o intereses colectivos para – en su caso – impartir las  órdenes  necesarias  para evitar el daño contingentes, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio, o restituir las cosas su estado anterior, de ser posible.

Así, es claro que en diferentes oportunidades la Sala ha dejado definido que la pretensión encaminada a obtener beneficios económicos es ajena al objeto de la acción popular, pues en el fondo persigue la indemnización o reparación de un daño causado por una relación contractual preexistente, razones que llevan a la Sala confirmar la providencia de instancia.

Finalmente, no debe pasarse por alto la inexcusada ausencia de la actora a la audiencia de pacto de cumplimiento, por lo que resulta necesario recordarle al a-quo que en adelante cuando ello ocurra tiene el deber de imponer las sanciones previstas en la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia proferida el 26 de abril de 2006, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: EXHÓRTASE al a-quo para que en adelante, en caso de inasistencia injustificada de la parte actora a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, imponga a ésta las sanciones previstas en la ley.

TERCERO: En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, REMÍTASE copia auténtica de ésta decisión a la Defensoría del Pueblo.

CUARTO: Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de agosto de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA                                 MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

                                   Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

[1] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 27 de marzo de 2008. Consejero Ponente: Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Exp. 2002 - 90038.

[2] Ibídem:

[3] “Por medio de la cual se fijan términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación a que se refieren las Leyes 142 y 177 de 1994, 188 de 1995 y 383 de 1997 y los Decretos Presidenciales 1538 y 2034 de 1996.” Diario Oficial No. 43.618 de 29 de junio de 1999.

[4] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 15 de octubre de 2009 Consejera Ponente Dra. María Claudia Rojas Lasso. Exp. 2002-01021.