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REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin
Se observa que la solicitud se fundamenta en las tesis contrarias que al interior del Consejo de Estado han surgido con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y la aplicación a aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a su vigencia. En principio, sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 2011, seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idarraga…En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil trece (2013)
Radicación número: 68001-33-31-009-2009-00329-01(AP)REV
Actor: JORGE ENRIQUE GUTIERREZ CEPEDA
Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA – SANTANDER
Corresponde a la Sala resolver si procede la revisión eventual del fallo del 22 de agosto de 2012, proferido por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Santander, por el cual se confirmó la decisión de primera instancia que accedió al amparo de los derechos colectivos.
ANTECEDENTES
La demanda.
El señor Jorge Enrique Gutiérrez Cepeda, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad públicas y al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales consideró vulnerados por el Municipio de Floridablanca – Santander, ya que al frente del conjunto residencial “Paragüitas”, ubicado en el municipio de Floridablanca, hay un andén sobre el muro de contención, que no cuenta con las respectivas barandas de seguridad ni señales que adviertan a la personas el peligro que representa transitar por dicho tramo.
Por lo anterior, la parte demandante solicitó que se ordenara al Municipio de Floridablanca ejecutar las medidas necesarias para evitar que los peatones expongan sus vidas cuando se desplazan por el andén construido al frente del conjunto residencial Paragüitas.
Por último, solicitó el reconocimiento y pago del incentivo económico a su favor y que se condenara en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga avocó el conocimiento de la demanda y, mediante auto del 30 de noviembre de 2009, la admitió y ordenó realizar las notificaciones respectivas.
El Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 18 de mayo de 2011, en la cual las partes llegaron a un acuerdo tendiente a la protección de los derechos colectivos, por cuanto el municipio demandado se comprometió a la instalación de la baranda de seguridad. No obstante, el juez condicionó su aprobación a que el apoderado del ente territorial allegara al proceso el acta del Comité de Conciliación, de conformidad con lo consagrado en el Decreto 1716 del 2009.
Pasado un término prudencial sin que se hubiera certificado la posición del Comité de Conciliación del Municipio de Floridablanca, el Despacho sustanciador, mediante auto del 24 de junio del 2011, desaprobó el pacto suscrito, ordenando continuar el proceso.
Fallo de primera instancia.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, en sentencia del 3 de agosto de 2011, decidió: 1) declarar que el municipio de Floridablanca vulneró los derechos colectivos invocados; 2) declarar superados los hechos generadores de la vulneración de los derechos e intereses colectivos; 3) prevenir a la administración local para que no vuelva a incidir en las omisiones generadoras de la vulneración a los derechos colectivos amparados; 4) condenar al municipio de Floridablanca, al pago de las costas del proceso a favor del actor popular; 5) condenar al municipio a pagar un salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho a favor del actor popular; Y 6) denegar las demás pretensiones de la demanda.
La anterior decisión se sustentó en que, para el momento de presentación de la acción popular, el paso peatonal ubicado en frente del conjunto residencial Paragüitas no contaba con las barandas de seguridad requeridas para garantizarle a los transeúntes un desplazamiento seguro.
Sin embargo, para el 28 de julio de 2010, el ente territorial ya había iniciado las gestiones con el fin de obtener los recursos para llevar a cabo la obra, la cual comenzó el 15 de septiembre y finalizó el 14 de octubre del mismo año, según el acta de liquidación del contrato. Así se acreditó que se atendió lo pretendido por el demandante con la construcción e instalación de las barandas de seguridad en el paso peatonal ya referido; pero fue precisamente con ocasión a la presentación de la acción popular.
En cuanto a la solicitud del reconocimiento del incentivo enunciado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el a quo precisó que este fue derogado por la Ley 1425 del 29 de diciembre de 2010. Finalmente, se condenó a la entidad demandada a pagar a favor del actor popular las costas procesales y las agencias en derecho.
Recurso de apelación.
El actor popular presentó recurso de apelación, contra la decisión de primera instancia, para insistir en el reconocimiento del incentivo económico conforme lo sigue haciendo el Consejo de Estado cuando se ha superado el hecho vulnerador de los derechos colectivos y se demuestra que fue con ocasión de la intervención del actor popular[1].
Con respecto a las costas procesales y a las agencias en derecho, manifestó que la suma concedida por el fallador de instancia no compensa la labor diligente del suscrito, ya que para tramitar la acción se hizo necesario contratar vehículos para el desplazamiento, la toma de fotografías, la radicación de la demanda, asumir los gastos de fotocopias e impresiones, la asistencia a las audiencias, la consecución de pruebas, la presentación de alegatos de conclusión, el pago del arriendo de una oficina y una secretaria que atendiera a la comunidad que se vio afectada con la vulneración de los derechos colectivos. Teniendo en cuenta estos argumentos, solicitó que se modificara el numeral quinto de la providencia de primera instancia.
Fallo de segunda instancia.
La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Santander, en fallo del 22 de agosto de 2012, confirmó la decisión de primera instancia.
En cuanto al amparo de los derechos colectivos y a las órdenes proferidas para hacer efectiva la protección de los mismos, expuso las mismas razones dadas por el a quo.
En lo referente a la fijación de las agencias en derecho consideró que el reconocimiento de estas es gradual, según la valoración que realice el operador judicial, de la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o por la parte que litigó personalmente. Significa que el juzgador de primera instancia las puede fijar hasta en la suma equivalente a los cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes y el de segunda en un salario mínimo legal mensual vigente, sin que sea de forzoso reconocimiento el valor equivalente a los cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En el caso concreto, los hechos fueron superados en el curso procesal, pues el demandado, en procura de los derechos colectivos amenazados o vulnerados, mostró una actitud diligente y la supuesta mora en la tramitación no obedece, o por lo menos no se acreditó, a circunstancias imputables al juez de instancia, y por tanto no existe elemento de juicio adicional para variar la decisión tomada por el a quo.
SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL
El actor popular, con fundamento en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, en procura de la protección del derecho fundamental al debido proceso y de los principios de irretroactividad de la ley, seguridad jurídica, confianza legítima, y la garantía de ser juzgado con la normatividad preexistente al hecho vulnerador. Solicitó la aplicación de ley vigente al momento de la ocurrencia de los actos que dieron origen al litigio, esto es, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998; y la modificación de las providencias revisadas y, en su lugar, fijar un incentivo equivalente a los ciento cincuenta salarios mínimos legales mensuales vigentes, teniendo en cuenta la importancia de la acción popular. Para argumentar su solicitud citó providencias[2] de la Sección Primera del Consejo de Estado adversas a la posición asumida por el ad quem.
CONSIDERACIONES
- Competencia.
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/99) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual[3].
- Marco legal del mecanismo de revisión eventual.
La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone:
“ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios.
<Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
<Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>
La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
(…).” (Subraya fuera del texto)
El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo[4]. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos.
En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas.
Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada[5].
Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así:
- La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende.
- Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público.
- La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular[6].
- Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia[7].
En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.
- Caso concreto.
El señor Jorge Enrique Gutiérrez Cepeda solicita la revisión de la sentencia del 22 de agosto de 2012, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander.
Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en segunda instancia, es decir que con ella se puso fin al proceso.
En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por edicto fijado el 14 de septiembre de 2012 y desfijado el 18 siguiente. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 19 de septiembre de 2012 y venció el 28 del mismo mes[8]. El actor popular radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo de Santander el 20 de septiembre de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo.
En relación con el requisito de sustentación se observa que la solicitud se fundamenta en las tesis contrarias que al interior del Consejo de Estado han surgido con la expedición de la Ley 1425 de 2010 y la aplicación a aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a su vigencia.
En principio, sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 2011[9], seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idárraga. En esa providencia se indicó:
“En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Resaltado fuera de texto)
En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010[10], pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda.
Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 11 de septiembre de 2012[11]:
“… en cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a la escogencia de un caso adicional con el mismo propósito y sobre idéntica problemática.
Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos."
Así que la tarea unificadora se cumplirá cuando la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489.
En consecuencia, no se seleccionara para revisión la providencia del 22 de agosto de 2012
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
RESUELVE:
- NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 22 de agosto de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander.
- Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Aclaro el voto
[1] Sentencia 54001-23-31-000-2004-01169-01, C. P. Rafael E. Ostau Lafont Pianeta
[2] Sentencia de 20 de enero de 2011, Exp. 76001-23-31-000-2005-04950-01(AP), C.P. Dra. Maria Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 18 de mayo de 2011, Exp. 54001-23-31-000-2005-00232-01, C.P. Dra. Maria Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 26 de mayo de 2011, Exp. 25000-23-25-000-2006-00376-01 (AP), C.P. Dra. Maria Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 27 de enero de 2011, Exp. 15001-23-31-000-2002-02582-01 (AP), C.P. Dra. Maria Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 27 de enero de 2011, Exp. 500001-23-31-000-2004-00017-01 (AP), C.P Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia de 28 abril de 2011, Exp. 25000-23-15-000-2004-02684-01 (AP), C.P Dra. Maria Claudia Rojas Lasso.
[3] Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3].
[4] Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-2007-00244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.
[5] Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual.
[6] De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales.
[7] En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib.
[8] Los días 22 y 23 de septiembre de 2012 fueron días no hábiles (sábado y domingo)
[9] Rad. (AP) REV- 17001-33-31-001-2009-01489-01, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio.
[10] La magistrada ponente en el asunto de la referencia no comparte ese criterio, en los casos que se refieren al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, motivo por el cual ha aclarado su voto.
[11] Rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01, M.P. Dr Mauricio Fajardo Gómez
Publicado Por: junio 17, 2015