ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Requisitos para que se configure conflicto. Manifestación expresa de las entidades en conflicto / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Inexistencia. Entidades en conflicto no han manifestado su existencia

 

El Legislador instituyó la presente acción con fundamento en la existencia de dos supuestos: i) un conflicto y ii) una actuación. En efecto, esta Corporación ha expresado que la disposición que la regula ha señalado un trámite preciso para esta acción, en el que debe haber una manifestación expresa de los funcionarios u organismos administrativos en relación con su competencia para conocer de determinado asunto, bien sea, por que se consideren competentes o no, y es aquí en donde surge el conflicto que da lugar a la presente acción.  Ahora bien, de la lectura de la norma se advierte que el conflicto, debe concretarse en una actuación administrativa, en un caso específico, es decir que no surge conflicto sólo en relación con la interpretación de las normas que sobre competencia realicen las autoridades administrativas, debe existir una actividad en disputa. Así las cosas, asiste razón al Ministerio de Transporte, por cuanto en el sub examine, se observa que no se cumplen las condiciones precisadas en la norma para que esta Corporación pueda pronunciarse al respecto, toda vez que sólo existe una diferencia de interpretación normativa entre las entidades involucradas en relación con la competencia para asumir la reversión de los bienes afectos a una concesión y homologación portuaria en asuntos vencidos con anterioridad a la cesión que efectuó el Ministerio de Transporta al Instituto Nacional de Concesiones con ocasión de la creación de ésta última y por otra parte, no existe una actuación concreta en controversia que haya generado conflicto alguno entre las entidades. En consecuencia, esta Corporación se abstendrá de pronunciarse en relación con el asunto planteado por el Instituto Nacional de Concesiones

NOTA DE RELATORIA: Auto C-140 de 1 de octubre de 1990. Sala Plena. Ponente: Amado Gutiérrez Velásquez.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

 

Bogotá, D. C., quince (15) de marzo de dos mil cinco (2005)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01130-00(C)

 

Actor: INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES

 

Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre el Instituto Nacional de Concesiones y el Ministerio de Transporte.

 

ANTECEDENTES

 

El Instituto Colombiano de Concesiones INCO a través de la Coordinadora del Grupo Jurídico señala que el asunto se concreta en determinar la competencia para realizar las reversiones de los bienes afectos a una concesión u homologación portuaria en asuntos vencidos con anterioridad a la cesión que efectuó el Ministerio de Transporte al Instituto.

 

Manifiesta que el tema portuario ha tenido varios cambios en cuanto a la competencia, es así como con la Ley 1° de 1991 se le asignó al Superintendente General de Puertos, entre otras funciones, la de “otorgar por medio de resolución motivada las concesiones portuarias, modificarlas y declarar su caducidad; controlar la reconstrucción de puertos, muelles y embarcaderos”. Indica que con el Decreto 101 de 2000 se le asignó al Ministerio de Transporte competencia para “aprobar, otorgar, modificar, revocar o declarar la caducidad de las concesiones portuarias”.

 

Explica que posteriormente se creó el Instituto Nacional de Concesiones por medio del Decreto 1800 del 26 de junio del 2003 en el que se estableció que tendría por objeto “planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participación de capital privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, fluvial, marítimo, férreo y portuario”. Agrega que en la misma norma se precisó que  al entrar en vigencia el Decreto, el Ministerio de TransporteN, Ferrovías, INVIAS y las demás entidades del sector transporte con excepción de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, tenían que subrogar o ceder según el caso a INCO, a título gratuito, los convenios y contratos vigentes relacionados con el cumplimiento de la misión institucional.

 

Sostiene que el Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1ª de 1991) definió términos como el de actividad portuaria y concesión portuaria y concluye que a partir de la expedición del Decreto 1800 de 2003 los contratos de las concesiones son administrados por INCO quien debe adelantar el trámite, aprobación, otorgamiento, suscripción de contrato de concesión portuaria y al vencimiento del contrato, homologación o autorización, adelantar la reversión de los bienes afectos a la concesión. Precisa que todo lo relacionado con la infraestructura no concesionada, es competencia del INVIAS según lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto 2056 del 24 de julio del 2004.

 

Argumenta que la reversión es la obligación a cargo del concesionario o autorizado de ceder a título gratuito todas las construcciones e inmuebles por destinación que se encuentren habitualmente instalados en las zonas de uso público objeto de concesión, esta tarea le compete al INCO, en contratos, autorizaciones u homologaciones portuarias que vencieron con posterioridad a la cesión y entrega que adelantó el Ministerio de Transporte, es decir las que hayan estado vigentes al momento de su cesión y entrega, razón por la cual no es posible que el Instituto deba asumir la obligación de efectuar reversiones en contratos, homologaciones o autorizaciones que antes de la creación del INCO hayan vencido. Agrega que la competencia del INCO para desarrollar tal labor comienza desde el 27 de junio del 2003, fecha de su creación, respecto de los contratos vigentes.

 

El Ministerio de Transporte propuso las siguientes excepciones:

 

- Falta del requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo.

 

Afirma que para que pueda ser promovido un conflicto negativo de competencias se requiere que haya por parte de las entidades un pronunciamiento claro y expreso sobre su incompetencia para la realización de determinada actividad administrativa, por lo que concluye que no puede existir conflicto supuesto o referente a una materia no definida con toda precisión.

 

Indica que en el Oficio MT-1360-2-37174 de julio 27 del 2004, del cual el INCO aduce que el Ministerio se declara incompetente en relación con el tema de la reversión, no se hace ninguna observación al respecto, pues allí si bien se trata el tema, se hace de manera general y en ninguna parte se absolvió el tema objeto de la presente acción por lo tanto no era viable hacer extensivas las consecuencias de su contenido para iniciar el presente trámite.

 

Insiste en señalar que el Ministerio no ha manifestado de manera expresa e inequívoca su incompetencia en materia de la reversión y expresa que el INCO, no precisa los negocios que no pueden ser adelantados por el Instituto ni acompaña prueba alguna que el Ministerio se haya declarado incompetente para resolver tales asuntos. Por lo anterior concluye que no se cumplió con el requisito de procedibilidad para adelantar la presente acción y por tanto no podría ser decidida de fondo.

 

- Falta de competencia del Ministerio de Transporte para realizar el trámite de reversión.

 

Expone que el Decreto 2035 del 2003 “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones” se encuentra plenamente vigente y con base en éste el Ministerio ejerce sus funciones y competencias. Indica que de la lectura del mismo se concluye que a ninguna de las dependencias le fue asignada la función de gestión y control de contratos de concesión portuaria, ni mucho menos la de efectuar el procedimiento de reversión de tales concesiones.

 

Argumenta que los contratos a que hace mención la parte actora sólo se extinguen verdaderamente cuando dejan de producir efectos, es decir, que mientras mantenga vigencia alguna de las obligaciones que el acuerdo generó, el contrato sigue vivo, aun cuando se trate de obligaciones accesorias. Agrega que en tales condiciones, los contratos que le fueron cedidos al INCO en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto 1800 del 2003, en los cuales se estuviera pendiente de hacerse la reversión, si bien se encontraban vencidos sus términos de ejecución, no se habían extinguido, pues subsistían prestaciones accesorias a la principal, las cuales debían ser surtidas por mandamiento legal, una de ellas consiste en efectuar el procedimiento de reversión de las construcciones e inmuebles por destinación que se encuentran habitualmente instalados en la zona de uso público objeto de concesión.

 

Con fundamento en lo anterior precisa que los contratos que le fueron cedidos al INCO se encontraban vigentes pues estaba pendiente de llevarse a cabo la reversión, razón por la cual debe la parte actora asumir respecto de ellos la competencia.

 

Afirma que con base en lo dispuesto el Decreto 2053 del 2003, el Ministerio dejó de ser un ente ejecutor para pasar a ser regulador y para tal efecto se le sustrajeron las funciones que implicaban ejecución, entre ellas la administración de los contratos de concesión portuaria, lo cual pasó a ser competencia del INCO en virtud del Decreto 1800 del 2003.

 

Por lo anterior solicitó radicar en cabeza de la actora la competencia para efectuar la reversión de las construcciones e inmuebles por destinación ubicados en las zonas de uso público otorgadas en concesión, autorización u homologación y cuyo término de vigencia finalizó con anterioridad a la fecha en que este Ministerio realizara la cesión de los contratos a la entidad actora.

 

CONSIDERACIONES

 

En primer lugar, se advierte que conforme a los artículos 88 y 128 (num. 13) del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998, la Sala Plena del Consejo de Estado es competente, en única instancia, para conocer de la acción de definición de competencias administrativas.

 

De los documentos allegados al expediente se observa que el Ministerio de Transporte mediante oficio MT-1300-1-11494 de marzo 16 del 2004 (fls. 35 a 41) dio respuesta al “concepto solicitado” por el INCO en relación con la competencia de dicha institución en materia del manejo de la infraestructura y sobre este punto el Ministerio plantea su posición a la luz de la nueva normatividad institucional. Posteriormente la parte actora a través de la comunicación 03910 de junio 29 del 2004 dirigida al Ministerio (fls. 42 a 43) expone su perspectiva en relación con la reversión de los bienes afectos a las concesiones portuarias para concluir que no son competencia del INCO los contratos, homologaciones o autorizaciones que hayan vencido con anterioridad a la cesión realizada por el Ministerio de Transporte en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 1800 de junio 26 del 2004, por el cual se creó el Instituto.

 

Frente a la última comunicación el Ministerio de Transporte mediante oficio MT-1360-2-37174 de julio 27 del 2004 (fls. 44 a 45) controvierte lo planteado por la actora y concluye que es ésta la competente para adelantar todas las diligencias y trámites pertinentes para la reversión de bienes.

 

Esta Corporación advierte que el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo prevé:

 

ARTICULO 88. ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS. Subrogado por el artículo 18 del Decreto 2304 de 1989. Los conflictos de competencias administrativas se promoverán de oficio o a solicitud de parte.

 

La entidad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si ésta también se declara incompetente, ordenará remitir la actuación al Tribunal correspondiente o al Consejo de Estado.

 

Recibido el expediente y efectuado el reparto, el Consejero Ponente dispondrá que se dé traslado a las partes por el término común de tres (3) días, para que presenten sus alegatos; vencido el término de traslado, la Sala Plena debe resolver dentro de los diez (10) días. Si ambas entidades se consideran competentes, remitirán la actuación al correspondiente Tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto será dirimido por el procedimiento prescrito en el inciso anterior. (Subrayas fuera de texto)

 

De acuerdo con lo anterior, se observa que el Legislador instituyó la presente acción con fundamento en la existencia de dos supuestos: i) un conflicto y ii) una actuación. En efecto, esta Corporación[1] ha expresado que la disposición antes transcrita ha señalado un trámite preciso para esta acción, en el que debe haber una manifestación expresa de los funcionarios u organismos administrativos en relación con su competencia para conocer de determinado asunto, bien sea, por que se consideren competentes o no, y es aquí en donde surge el conflicto que da lugar a la presente acción.

 

Ahora bien, de la lectura de la norma en mención se advierte que el conflicto, debe concretarse en una actuación administrativa, en un caso específico, es decir que no surge conflicto sólo en relación con la interpretación de las normas que sobre competencia realicen las autoridades administrativas, debe existir una actividad en disputa.

 

Así las cosas, asiste razón al Ministerio de Transporte, por cuanto en el sub examine, se observa que no se cumplen las condiciones precisadas en la norma para que esta Corporación pueda pronunciarse al respecto, toda vez que sólo existe una diferencia de interpretación normativa entre las entidades involucradas en relación con la competencia para asumir la reversión de los bienes afectos a una concesión y homologación portuaria en asuntos vencidos con anterioridad a la cesión que efectuó el Ministerio de Transporta al INCO con ocasión de la creación de ésta última (Dec. 1800/03, art. 18) y por otra parte, no existe una actuación concreta en controversia que haya generado conflicto alguno entre las entidades.

 

En consecuencia, esta Corporación se abstendrá de pronunciarse en relación con el asunto planteado por el Instituto Nacional de Concesiones - INCO.

 

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

 

RESUELVE:

 

ABSTENERSE DE CONOCER, el asunto planteado por el Instituto Nacional de Concesiones - INCO.

 

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

 

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

 

 

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Presidente

 

 

ALBERTO ARANGO MANTILLA                      CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

 

 

TARSICIO CACERES TORO                               RUTH STELLA CORREA PALACIO

 

 

REINALDO CHAVARRO BURITICA                 MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

 

 

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ                   MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

 

 

 

FILEMON JIMENEZ OCHOA                                JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE              

 

 

 

LIGIA LOPEZ DIAZ                                                    GABRIEL E. MENDOZA MARTELO        

 

 

 

ANA MARGARITA OLAYA FORERO                  ALEJANDRO ORDOÑEZ M.                            

 

                   

 

MARIA INES ORTIZ BARBOSA                             RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

 

 

 

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE                                  DARIO QUIÑONES PINILLA

 

 

 

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO                     HECTOR J. ROMERO DIAZ

 

 

 

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

 

 

 

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

 

 

[1] Auto de octubre 1° de 1990, Expediente C-140, C.P. Dr. Amado Gutiérrez Velásquez.