CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo del dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00476-02(AC)

 

Actor: GRANADINA DE ADUANAS - SOCIEDAD DE INTERMEDIACION ADUANERA - S.I.A. LTDA

 

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION CUARTA Y OTRO

 

 

Referencia: ACCION DE TUTELA

 

 

 

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por GRANADINA DE ADUANAS SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA S.I.A. LTDA, contra la sentencia del 5 de febrero de 2009, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

La empresa GRANADINA DE ADUANAS SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA S.I.A. LTDA, actuando mediante apoderado, presentó demanda, en ejercicio de la acción de tutela, contra la Sección Cuarta, Sub Sección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, al negarle la oportunidad de que prosperara el recurso de alzada interpuesto contra la sentencia del 7 de marzo del 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

HECHOS

 

Adujo la demandante que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la Nación – DIAN –, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Señaló que dicho proceso, con radicado 25000232700020040154301, ingresó al despacho para fallo el día 4 de agosto del 2006.

 

Indicó que mediante sentencia del 7 de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.

 

Afirmó que el 21 de marzo del 2007 interpuso recurso de apelación contra el fallo del 7 de marzo del 2007.

 

Sostuvo que mediante auto del 19 de abril de 2007 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el proceso bajo estudio era de única instancia y por lo tanto rechazó el recurso.

 

Manifestó que el 14 de junio del 2007 interpuso recurso de queja contra el auto del 19 de abril del mismo año.

 

Expuso que mediante auto del 13 de septiembre de 2007 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó lo dicho en el recurso de apelación por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Destacó que el 12 de diciembre del 2007 formuló incidente de nulidad respecto de la sentencia del 7 de marzo del 2007 por considerar que el Tribunal Administrativo carecía de competencia para fallar el proceso.

 

Arguyó que mediante auto del 5 de marzo del 2008 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, negó el incidente de nulidad incoado.

 

Declaró que según la aplicación de la ley procesal en el tiempo, el proceso del que fue parte “…gozó de doble instancia, conforme al Decreto 597 de 1988, se convirtió en de única instancia por vigencia de la Ley 954 de 2005 y pasó a ser nuevamente de doble instancia en aplicación de la Ley 446 de 1998”.

 

Concluyó que las decisiones tomadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, violan flagrantemente sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.

 

1. PRETENSIONES

 

Solicita la demandante de manera principal que:

 

1. Se declare la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia del 7 de marzo de 2007, en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Granadina de Aduanas Sociedad de Intermediación Aduanera S.I.A. Ltda. contra la DIAN, expediente No. 25000232700020040154301.

 

2. Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que dentro del término de 48 horas remita a los Juzgados Administrativos el expediente a que se hace referencia en el numeral anterior, para que procedan a proferir fallo de primera instancia.

 

3. Se ordene la suspensión de la aplicación de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 7 de marzo de 2007.

 

Solicita la demandante de manera subsidiaria que:

 

1. Se declare la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 19 de abril del 2007, en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho de Granadina de Aduanas Sociedad de Intermediación Aduanera S.I.A. Ltda. contra la DIAN, expediente No. 25000232700020040154301.

 

2. Se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que dentro del término de 48 horas remita a la Sección Cuarta del Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto en tiempo contra la sentencia del 7 de marzo del 2007.

 

3. Se ordene la suspensión de la aplicación de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha 7 de marzo de 2007.

 

 

 

1. DEFENSA

 

La Presidenta de la Sección Cuarta del Consejo de Estado,  solicitó que se rechazara la acción de tutela.

 

Manifestó que en sentencia C 543 de 1992 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 11,12 y 40, del Decreto 2591 de 1991, que permitían controvertir las decisiones judiciales a través de la acción de tutela.

 

Adujo que la acción de amparo es improcedente ya que no existe precepto jurídico que permita examinar providencias judiciales por vía de tutela.

 

Sostuvo que debe salvaguardarse el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada por parte del juez de tutela.

 

El Magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado, Dr. Mauricio Torres Cuervo, solicito que se rechazara por improcedente la acción de tutela.

 

Expuso idénticos argumentos que la Presidenta de la Sección Cuarta del Consejo de Estado para sustentar la improcedencia de la acción de amparo.

 

La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, por medio de apoderada,  solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela.

 

Expuso que al momento de apelarse el fallo el proceso se regía  por la Ley 446 de 1998 lo que hacía evidente la improcedencia del recurso de alzada.

 

Manifestó que no debe proceder la acción de tutela ya que no existe una vía de hecho que permita el examen de la sentencia ejecutoriada.

 

Consideró que la demandante acude al uso de la acción de tutela como si fuera una instancia mas dentro del proceso.

 

Adicionó que la sentencia cuestionada se encuentra ajustada a derecho y por lo tanto no se violan los derechos fundamentales de la actora.

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, solicitó se declarara la improcedencia de la acción de tutela.

 

Advirtió que como el 23 de junio del 2006 se vencía el término para que las partes dentro del proceso alegaran de conclusión, a partir del siguiente día hábil, 26 de junio del mismo año, se entendía que el proceso había entrado al despacho para ser fallado.

 

Indicó además que al haber sido confirmado por el Consejo de Estado el auto que negó el recurso de apelación contra la sentencia del 6 de marzo del 2007, las nulidades que hubieran podido ocurrir dentro del proceso habían quedado saneadas.

 

1. FALLO IMPUGNADO

 

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de febrero de 2009, rechazó por improcedente la acción de  tutela.

 

Informó que la acción interpuesta por la demandante se dirige contra una providencia judicial.

 

Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional en donde se ha manifestado la procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales cuando se está en presencia de una vía de hecho.

 

Recalcó que la posición que ha adoptado la Sección Quinta, de conformidad con lo establecido por la Sala Plena, ha sido la de salvaguardar los principios de cosa juzgada constitucional, autonomía e independencia de la autoridades judiciales, razón por la cual manifestó que el juez de tutela no puede, dentro de un proceso breve y sumario, revisar las decisiones adoptadas por el juez natural de conocimiento.

 

1. IMPUGNACIÓN

 

La demandante impugnó el fallo de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

 

Reiteró lo argumentos de la demanda.

 

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no dispone de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable.

 

En el presente caso la demandante considera la Sección Cuarta, Sub Sección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, al negarle la oportunidad de que prosperara el recurso de alzada interpuesto contra la sentencia del 7 de marzo del 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

Se pretende así, por medio de la acción de tutela, y como solicitud principal, que se declare la nulidad de todo lo actuado hasta antes de que fuera proferido el fallo de primera estancia, y subsidiariamente, que se declare la nulidad de todo lo actuando dentro del proceso hasta antes de que se profiriera el auto del 19 de abril del 2007, por medio del cual se rechazó la procedencia del recurso de apelación.

 

Procedibilidad de la acción de tutela.

 

Como primera medida la Sala deberá analizar la procedencia de la acción de tutela a la luz de las causales del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, cuyo texto preceptúa:

 

“ARTÍCULO 6. La acción de tutela no procederá:

 

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

 

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

 

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

 

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

 

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.

 

 

Teniendo en cuenta la situación fáctica descrita, para la Sala es claro que en el caso bajo estudio no se presenta ninguna de las causales de improcedencia mencionadas.

 

Por encontrarse en entredicho los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, la Sala procederá al estudio del fondo del asunto.

 

El caso concreto.

 

Señala la parte actora que el proceso dentro del que es parte contra la DIAN, radicado con el número 25000232700020040154301 gozó de doble instancia mientras rigió el artículo 132 del Decreto 597 de 1988, paso a convertirse en uno de  única instancia con la entrada en vigencia del artículo 1º de la Ley 954 de 2005 y por último volvió a gozar del derecho a la doble instancia en aplicación de los artículos 134B y 164 de la Ley 446 de 1998.

 

De acuerdo a lo anterior es pertinente traer a colación lo preceptuado en cada una de las normas arriba en mención.

 

El Decreto 597 de 1988 señala:

“Artículo 132. En Primera Instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos:

(…)

5. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales o distritales, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00).

La competencia por razón del territorio se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que ésta proceda; en los demás casos, donde se practicó la liquidación.

En este caso, la competencia por razón del territorio, se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción.”

 

La Ley 954 de 2005 indica:

“Artículo 1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998. El parágrafo del artículo 164 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

 

"Parágrafo. Las normas de competencia previstas en esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos, así:

 

Los Tribunales Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9 del artículo 134B adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, que serán revisados en primera instancia".(Subrayas fuera del texto original)

 

La Ley 446 de 1998 establece:

“Artículo 42. Competencia de los Jueces Administrativos. Adiciónase el Titulo 14 del Libro 3º del Código Contencioso Administrativo con un Capitulo III del siguiente tenor:

"Capitulo III

Competencia de los Jueces Administrativos"

(…)

Artículo 134B. Competencia de los Jueces Administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

(…)

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.

(…)

Artículo 164. Vigencia en Materia Contencioso-Administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, los recursos interpuestos, la practica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el termino, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

(…)

Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

Parágrafo. Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley.” (Subrayas fuera del texto original)

 

Según lo establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, la aplicación de la ley procesal en el tiempo es de carácter inmediato. Reza la norma:

 

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr y las  actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por  la ley vigente al tiempo de su iniciación”

 

Observa la Sala que en el transcurso del proceso radicado con el numero 25000232700020040154301, rigieron tres normas procesales que modificaron la posibilidad de las partes de interponer, ante un fallo que les fuera desfavorable, un recurso de apelación, situación que pudo haber generado el que les fueran vulnerados a las partes sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.

 

En este orden de ideas, se habrá de establecer en qué momento entraron a operar los Juzgados Administrativos, a fin de determinar con precisión la fecha exacta a partir de la cual comenzaron a aplicarse los artículos 134B y 164 de la Ley 446 de 1998, pues es a partir de ella que los procesos que eran de única instancia ante los Tribunales Administrativos y que quedarían de doble instancia se debían enviar en el estado en el que se encontraran al juez competente, salvo que hubieran entrado al despacho para sentencia.

 

El Acuerdo 3345 del 2006, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dispuso la creación de 257 Juzgados Administrativos en el país, entre ellos 48 en Cundinamarca.

 

Dice el Acuerdo en su artículo tercero: “Los Juzgados Administrativos entrarán en funcionamiento a partir del primero (1°) de junio del año 2006.”

 

Por otro lado, el Acuerdo 3409 del 2006 proferido por la misma Corporación, y por el medio del cual se dictaron medidas tendientes a poner en operación los Juzgados Administrativos, dispuso en su artículo 2º:

“Artículo 2º.- Entrada en operación. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo tercero del Acuerdo 3345 de 2006 y de las diligencias y gestiones de índole administrativo que deben adelantarse para un adecuado funcionamiento de los nuevos Despachos, así como en desarrollo de lo establecido por el parágrafo del artículo 164 de la Ley 446, modificado por el artículo 1 de la Ley 954 de 2005, establecer como fecha de entrada en operación de los Juzgados Administrativos el día 1 de agosto del año 2006.” (Negrillas fuera del texto)

 

Se puede concluir que fue a partir del 1º de agosto del 2006 que comenzaron a tener plena aplicación los artículos 134B y 164 de la Ley 446 de 1998.

 

Ahora bien, debido a que la demandante alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca carecía de competencia para fallar el proceso 2500023270002004015430, ya que para la época en que entraron a operar los Juzgados Administrativos el proceso no se encontraba en el despacho para fallo y que en virtud de lo establecido en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998 el ente colegiado debía haber enviado el proceso al juez competente, procedera la Sala  a examinar si para el 1º de agosto del 2006 el proceso de referencia se encontraba o no en el despacho para que fuera dictada la sentencia.

 

Es de resaltar, como fue señalado por el Magistrado de la Corte Constitucional, Fabio Morón Díaz, en el Auto 007 de 1998 que (…) la competencia del juez se relaciona estrechamente con el derecho constitucional fundamental al debido proceso…” y que de encontrarse que existió la misma se habrá de declarar la nulidad de lo actuado por el juzgador.

 

Anexa la sociedad actora a Folio 10 el informe de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que obra dentro del proceso bajo estudio, donde manifiesta el secretario:

 

“Al Despacho de la H. Magistrada Dra. MARIA MARCELA DEL SOCORRO CADAVID BRINGE; hoy 4 de agosto de 2006; surtido el término de traslado de que trata el proveído antecedente; PASA;

• Con memorial suscrito por el doctor ALVARO MORALES MENDEZ, apoderado judicial de la demandante, en el que dentro del término concedido presenta sus alegatos de conclusión (folio 171 a 183 del cuaderno principal).
• Con memorial suscrito por la doctora JEANET ARBOLEDA ROPERO, apoderada judicial de la demandada, en el que oportunamente presenta sus alegatos de conclusión (folio 184 a 188 del cuaderno principal).”

 

Afirma el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que para el 1º de agosto del 2006 el proceso se encontraba en el despacho para ser fallado, razón por la que no fue remitido a los Juzgados Administrativos. Aduce que como el 23 de junio del 2006 vencía el término dentro del cual las partes podían presentar sus alegatos de conclusión, a partir del siguiente día hábil, 26 de junio del 2006, se entendía estar el proceso “al despacho para sentencia”.

 

Partiendo de una interpretación teleológica de la norma, se ha de establecer que un proceso ha entrado al despacho para sentencia cuando una vez cumplidas las etapas procesales, el secretario envía el proceso al despacho para el fallo. Adviértase que con posterioridad a este momento el trámite normal que se surte es el pronunciamiento del fallo.

 

De acuerdo a lo anterior encuentra la Sala que no se le violaron a la demandante los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y defensa, ya que para el 1º de agosto del 2006, fecha en la que entraron a operar lo Juzgados Administrativos, el proceso que se encontraba en trámite ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de GRANADINA DE ADUANAS SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA S.I.A. LTDA contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS – DIAN –, con numero de radicado 25000232700020040154301, había agotado todas las etapas procesales previas al fallo y por ende no cumplía con el supuesto necesario para tener que ser enviado por el Tribunal ante los Jueces Administrativos.

 

En merito de lo expuesto se impone negar las pretensiones de la tutela, pues, se repite, no se encontró vulneración alguna de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia.

 

Por lo anteriormente dicho, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

 

FALLA

 

 

PRIMERO: Revocase la sentencia del 5 de febrero de 2009 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y en su lugar, niéganse las pretensiones de la acción de tutela.

 

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada esta decisión, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez días (10) siguientes a la ejecutoria del presente fallo.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión celebrada en la fecha precitada.

 

 

 

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO            MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

 

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN       RAFAEL E. OSTAU  DE  LAFONT PIANETA