CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 11001-03-15-000-2008-01231-01(AC)

 

Actor: RICARDO CASTRO MENDOZA

 

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCION CUARTA Y OTROS

 

 

Referencia: Acción de tutela

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el señor RICARDO CASTRO MENDOZA contra la sentencia del 22 de enero de 2009, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.

 

 

I. ANTECEDENTES

 

El señor RICARDO CASTRO MENDOZA interpuso acción de tutela contra la Corte Constitucional, Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación, la Secretaría de Educación Distrital, Fiduciaria La Previsora S.A., Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Mejor Salud - Unión Temporal - y Salud Mariana – Unión Temporal -, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la salud, al mínimo vital, al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia por el no reconocimiento de su pensión de invalidez y el no pago de sus cesantías parciales y las de su esposa.

 

A.- SÍNTESIS DE LA ACCIÓN.

 

Del extenso escrito del actor se resaltan los siguientes hechos relevantes:

 

Adujo el demandante que adquirió graves quebrantos de salud debido a la contaminación de la zona en la que se desempeñaba como docente distrital.

 

A pesar de los tratamientos médicos y las recomendaciones que siguió, se vio obligado a solicitar una licencia no remunerada por tres meses debido a las múltiples incapacidades laborales que se le venían dictando.

 

Aseguró que por reunir los requisitos para la pensión de vejez presentó acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que la Secretaría de Educación Distrital, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A. le reconocieran la pensión y el pago de sus cesantías parciales. La tutela le fue negada y confirmada por el Consejo de Estado.

 

Destacó que a pesar del recurso de insistencia presentado ante la  Corte Constitucional, dicha Corporación no revisó la tutela.

 

Las anteriores providencias las acusa de incurrir en vías de hecho porque desconocieron el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y los principios de economía, celeridad y eficacia.

 

Manifestó que una vez enterada de la decisión, la Secretaría de Educación suspendió el pago de sus salarios.

 

Posteriormente, la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Secretaría de Educación inició investigación preliminar por el supuesto abandono del cargo que culminó con las resoluciones que declararon la vacancia de su cargo como docente.

 

Por esta razón, promueve también la presente acción de tutela porque considera que se vulneraron sus derechos fundamentales y los de sus tres hijos menores.

 

Añadió que la entidad promotora de salud accionada violó su derecho a la salud por que se encuentra en liquidación, no le ha prestado los servicios de manera eficiente y no tiene un sistema de seguridad social que garantice su vida y la salud de sus tres hijos.

 

Afirmó que acudió a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación para exponer su caso pero que no obtuvo respuesta alguna. Solicitó que se investigara al Procurador General de la Nación por las irregularidades de sus subalternos en el manejo de su expediente.

 

En el acápite de las pretensiones solicitó en síntesis que:

 

1. Se devuelva a la Corte Constitucional el expediente de tutela 2007-1838 que reposa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

 

2. Se protejan los derechos fundamentales a la vida, la salud y el trabajo así como los derechos de los niños y se conceda la pensión de invalidez y/o “reubicación de las funciones del cargo”.

 

3. Ordenar al Fondo de Prestaciones del Magisterio y a la Fiduprevisora cancelar de manera inmediata las cesantías parciales del actor con los intereses corrientes y moratorios.

 

4. Requerir al Procurador General de la Nación para que informe sobre las actuaciones de sus subalternos.

 

5. Que se declare la nulidad del acto administrativo que declaró la vacancia del cargo.

 

6. Que se protejan los derechos fundamentales de los docentes para que estos a su vez puedan prestar el servicio de educación de manera digna y eficiente.

 

7. Que se informe a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que el Magisterio en Colombia no cuenta con administradora de Riesgos Profesionales.

 

8. Informar a la Organización Internacional del Trabajo el desconocimiento de las prestaciones sociales de los afiliados al Magisterio.

 

9. Que se restablezcan los salarios por parte de la Secretaría de Educación Distrital.

 

10. Que se investigue a la Secretaría de Educación por declarar la vacancia de su cargo.

 

Finalmente el demandante solicita la indemnización de los perjuicios ocasionados por parte de cada una de las demandadas para lo cual presenta una liquidación.

 

B.- DEFENSA

El Consejo de Estado – Sección Cuarta –, el Ministerio de Educación, la Fiduciaria la Previsora S.A., Mejor Salud – Programa del Magisterio “Preservar Salud” – y Salud Mariana U.T. Norte no se manifestaron sobre los hechos de la tutela.

 

La Corte Constitucional manifestó que en el caso objeto de estudio no se presentaron las irregularidades manifestadas por el actor, pues todo el trámite procedimental se llevó a cabo de conformidad con lo establecido en la ley.

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera –Subsección B – solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela.

 

Expuso que en el momento en el que se produjo el fallo de primera instancia el demandante contaba con otros medios de defensa judicial para solicitar su pensión de invalidez.

 

Recalcó que su sentencia fue revisada y confirmada por el superior funcional y no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional, de lo que se desprende que el fallo estuvo conforme a la normatividad legal vigente.

 

La Defensoría del Pueblo adujo que recibió una solicitud del actor con el fin de que ésta interviniera ante la Corte Constitucional y así se seleccionara su sentencia de tutela para revisión. Señaló que debido a que la petición fue extemporánea fue imposible llevar a cabo el trámite pertinente ante dicha Corte.

 

La Secretaría de Educación Distrital señaló en detalle el proceso adelantado para la declaratoria de vacancia por abandono injustificado del cargo de docente luego de una incapacidad laboral de la que el actor nunca se reincorporó.

 

La resolución de vacancia fue impugnada oportunamente por el actor y confirmada el 24 de julio de 2008.

 

Advirtió que se actuó en estricto derecho al proferir los actos administrativos que declararon la vacancia del cargo y por ello no se le conculcó derecho fundamental alguno.

 

El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expuso el trámite que se le da a las solicitudes de pago parcial de cesantías presentadas por docentes.

 

Puntualizó que emitió las Resoluciones No. 7510 y 7741 del 24 de diciembre de 2007, por medio de las cuales se reconoció y ordenó el pago parcial de las cesantías del actor y las de su esposa.

 

Manifestó que dichas resoluciones fueron remitidas a la Fiduciaria la Previsora para que se llevara a cabo el respectivo pago.

 

Solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela debido a que la prestación del servicio médico que pide el actor tiene como destinatarios únicamente a los empleados del magisterio, presupuesto que no cumple el demandante porque su cargo se declaró vacante por abandono desde el 12 de septiembre de 2007.

 

Hizo énfasis en que en sus dependencias no se radicó ninguna petición en la que se solicitara el reconocimiento de la pensión de invalidez del señor Castro Mendoza y se anexara de manera conjunta el certificado de valoración de pérdida de capacidad laboral suscrito por el actor.

 

Sostuvo que reconocer al demandante el pago de los salarios dejados de percibir como consecuencia de la declaración de vacancia del cargo que venía desempeñando es una competencia exclusiva de la Secretaría de Educación de Bogotá.

 

La Procuraduría General de la Nación dio respuesta a la solicitud de tutela en los siguientes términos:

 

Aclaró que ante sus dependencias el señor Ricardo Castro presentó dos tipos de solicitudes: una encaminada a la investigación de algunos funcionarios de la rama judicial que tramitaron la acción de tutela T 2007-1838 frente a los cuales la Procuraduría carece de competencia disciplinaria, y otra solicitando su intervención ante la Corte Constitucional con el fin de que se procediera a la revisión de la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

 

Indicó que mediante los oficios No. 1665 y 1982 del 25 de julio y 25 de agosto de 2008, se le comunicó al demandante que debido a la extemporaneidad de su solicitud no había sido posible insistir ante la Corte Constitucional con el fin de que fuesen seleccionados para revisión los fallos de tutela en los que el actor era parte.

 

Agregó que la queja formulada por el peticionario por la atención no satisfactoria de su solicitud de insistencia ante la Corte Constitucional se decidió en el auto del 24 de octubre de 2008 que declaró la inexistencia de mérito alguno para iniciar la investigación.

 

Indicó que la Procuraduría no ha incurrido en violación del derecho de petición formulado por el actor debido a que actuó conforme a los parámetros establecidos en la ley y que por ello debe negarse la acción impetrada.

 

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto de apoderado, indicó que no es el ente competente para atender las peticiones del demandante y que por lo tanto se debe negar por improcedente la acción de tutela.

 

Expresó que es a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá a quien le corresponde atender los reclamos del actor.

 

Solicitó que la acción de tutela sea declarada como temeraria debido a que existe cosa juzgada frente a lo que se pretende.

El Ministerio de la Protección Social manifestó que la solicitud de amparo debe negarse por improcedente ya que existe otro medio de defensa judicial idóneo y efectivo para obtener lo pretendido

 

Recalcó que el demandante pertenece al Régimen Especial del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y que la prestación de salud de este se realiza por convenio por la Previsora S.A. a quien le corresponde decidir lo respectivo a la prestación de los servicios de salud que requiere el demandante.

1. FALLO IMPUGNADO

 

La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 22 de enero de 2009, rechazó por improcedente la acción de  tutela.

 

 

Encontró que la acción se dirigía  contra las sentencias de tutela del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado y en ese sentido, reiteró su posición judicial y afirmó que no es posible que proceda la acción de tutela contra sentencias porque con ello se desconoce la autonomía judicial, la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.

 

Aseguró que no era de recibo el argumento del actor según el cual la Secretaría de Educación se fundamentó en las sentencias de tutela para proferir la Resolución 2154 de 2008 que declaró la vacancia de su cargo pues se demostró que el acto se sustentó fáctica y normativamente; que de igual manera se resolvió el recurso de reposición interpuesto y por lo tanto no existió vulneración o amenaza de los derechos fundamentales.

 

Anotó que si lo que se pretende es atacar dichos actos administrativos el actor cuenta con otro medio de defensa alternativo que torna la acción de tutela improcedente.

 

Indicó que no se demostró la supuesta irregularidad que le dio la Corte Constitucional al trámite de la revisión de las sentencias de tutela.

 

También consideró que en el presente caso hubo temeridad en el ejercicio de la acción de tutela porque se pretendió debatir nuevamente los mismos hechos objeto de las sentencias atacadas.

 

III. IMPUGNACIÓN

 

Inconforme con la decisión el actor apeló y expuso los siguientes argumentos:

 

Se refirió a cada una de las contestaciones de la acción de tutela y específicamente aseguró que era falso lo expresado por la Fiduprevisora en el sentido de que se habían cancelado las cesantías parciales pues las resoluciones citadas contienen un pago a terceros y no a los beneficiarios.

 

Indicó que la sentencia era incongruente porque declaró la temeridad cuando fueron nuevos hechos los que motivaron la presentación de la acción.

 

Expresó que la violación de sus derechos fundamentales y los de sus hijos persiste y por ello la Sección Quinta debía emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la declaratoria de vacancia y la retención ilegal de sus prestaciones sociales.

 

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

 

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política establece la posibilidad de reclamar ante los jueces mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que estos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

 

En el presente caso se solicita la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al mínimo vital, al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 11, 13, 25, 29 y 229 de la Constitución Nacional, vulnerados por parte del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación, la Secretaría de Educación Distrital, Fiduciaria La Previsora S.A., Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Mejor Salud - Unión Temporal - y Salud Mariana – Unión Temporal -.

 

Del confuso escrito de tutela, se logra deducir que las inconformidades del actor consisten en:

 

1. 1. Que se vulneraron sus derechos fundamentales en las decisiones adoptadas por la Sección Cuarta el Consejo de Estado y la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por cuanto rechazaron la solicitud de tutela para que se ordenara el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez y de sus cesantías parciales como docente distrital.

 

Frente a lo anterior, la Sala advierte que la Corte Constitucional mediante sentencia de unificación 1219 del 21 de noviembre de 2001, excluyó la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante la presentación de una nueva acción de tutela, teniendo en cuenta que los errores de los jueces de instancia o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales pueden ser conocidos y corregidos por la Corte Constitucional en sede de revisión.

 

Rezan apartes de la citada providencia:

 

“La ratio decidendi en este caso excluye la acción de tutela contra sentencias de tutela. El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión. En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva.”

 

En ese orden de ideas, la acción de tutela no es una opción alterna e ilimitada a los medios de defensa que las partes tienen a su alcance, ni se trata de una instancia adicional para reabrir debates judiciales legalmente precluidos más aún cuando el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de que las sentencias proferidas en sede de tutela sean revisadas por la Corte Constitucional a solicitud del interesado, del Defensor del Pueblo o de los propios integrantes del Tribunal Constitucional.

 

Por esta razón frente a la Sección Cuarta el Consejo de Estado y la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la acción de tutela debe denegarse.

 

2. 2. Estima el actor que la Corte Constitucional desconoció sus derechos fundamentales e incurrió en falsedad en el trámite que excluyó su expediente del proceso de revisión.

 

Tal afirmación no es de recibo para la Sala, toda vez que se demostró que la Corte se ajustó al procedimiento previsto para la revisión de tutelas y por auto del 18 de abril de 2008, decidió excluir la del demandante sin que en el término legal se presentara recurso de insistencia.

 

Recordemos que la facultad de revisión de la Corte es eventual sin que exista disposición alguna que la haga obligatoria; pero no por ello puede concluirse que tal circunstancia sea vulneratoria de derechos fundamentales, y por tanto, se deben negar las pretensiones en relación con esa Corporación.

 

3. 3. Comoquiera que los cargos contra la Procuraduría General de la Nación se refieren a la queja que presentó el actor para que esa entidad interviniera en la insistencia ante la Corte Constitucional, se despachan negativamente porque, como ya se dijo, el término para insistir en la revisión ya había precluido.

 

4. 4. Frente a las uniones temporales Mejor Salud y Salud Mariana, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno teniendo en cuenta que el actor no sustenta la vulneración de derechos que le adjudica a estas entidades, no relaciona los hechos por los cuales los estima vulnerados, ni tampoco eleva pretensiones en ese sentido.

 

5. 5. Respecto de la Secretaría Distrital encuentra la Sala que la inconformidad del actor radica en que por medio de la Resolución 2154 del 20 de junio de 2008, declaró la vacancia por abandono del cargo de docente.

 

La Sala advierte que se trata de un acto administrativo susceptible de demanda ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa frente al cual no procede la acción de tutela por ser un mecanismo residual.

 

Cuando existe otro mecanismo de defensa judicial la acción de tutela se torna improcedente pues el objetivo de esta acción no puede ser el de suplantar a las acciones judiciales establecidas por el ordenamiento.

 

Por esta razón, frente a la Secretaría de Educación debe negarse la tutela por improcedente de conformidad con el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991.

 

Es menester precisar que tampoco procedería el amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque el demandante no demostró cuál podría ser ese perjuicio.

 

6. 6. El actor demandó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la PrevisoraA., por que no se le han cancelado sus cesantías y las Uniones Temporales Mejor Salud y Mariana Salud porque no se ha reconocido su pensión de invalidez.

 

No obstante, frente a esto no puede haber pronunciamiento por parte de la Sala porque el mismo asunto se decidió en la acción de tutela 2007-1838 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado; cuyas sentencias constituyen cosa juzgada.

 

7. 7. En cuanto a los Ministerios de Hacienda, Educación y de la Protección Social, la Sala advierte que los cargos contra ellos no comprometen un discurso de violación de los derechos fundamentales del actor sino que este se encarga de emitir una serie de apreciaciones sobre sus políticas públicas relacionadas con la forma en que tales entidades cumplen sus funciones pero no vincula en manera alguna tales circunstancias con su caso concreto.

 

Por tal razón frente a estas entidades también se negará el amparo solicitado.

 

Analizados los cargos de la presente acción la Sala no encuentra mérito para acceder a la solicitud de amparo y por tal razón revocará la sentencia de primera instancia por considerar que lo procedente no es rechazar la acción de tutela sino denegar las pretensiones.

 

Finalmente, sobre el escrito de coadyuvancia presentado por el profesional del derecho en calidad de hermano del actor, no se acepta la intervención de este porque si bien posee un parentesco de consanguinidad con el demandante, no se evidencia el interés que le asiste en la relación jurídico procesal con las accionadas.

 

Por lo anteriormente expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

 

 

 

V. FALLA

 

Primero: REVÓCASE la sentencia del 22 de enero de 2009 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado y en su lugar:

 

DENIÉGASE la tutela solicitada por RICARDO CASTRO MENDOZA por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

 

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

 

Tercero: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en sesión celebrada en la fecha precitada.

 

 

 

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO                      RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidenta

 

 

 

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                      MARCO ANTONIO VELILLA MORENO