CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION PRIMERA

 

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

 

Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil nueve (2009)

 

Radicación número: 70001-23-31-000-2004-00746-01(AP)

 

Actor: BELIBERTO BELEÑO ACOSTA Y OTROS

 

Demandado: MUNICIPIO DE SINCELEJO

 

 

Referencia: ACCION POPULAR

 

 

 

Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2006 por el Tribunal Administrativo de Sucre, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

 

I – ANTECEDENTES

 

 

 

I.1. LA DEMANDA.

VÍCTOR JOSÉ HERNÁNDEZ MERCADO, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, contra la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, y el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al acceso al servicio publico de administrar justicia en forma eficiente y gratuita, y la defensa de los derechos de los usuarios de la misma, previstos en los literales j) y n) del artículo 4° de la referida Ley, que estima vulnerados.

 

I.2.  LOS HECHOS. 

Según lo planteado por el actor en su demanda se resumen así:

 

1. La administración de justicia, concretamente la jurisdicción ordinaria, a raíz de la última reforma se vio envuelta en trabas y erogaciones monetarias innecesarias, haciendo en dichos casos, que se volviera más onerosa y congestionada en cuanto a la tramitología se refiere, en oposición a la gratuidad de dicho servicio público, aun cuando tales hechos no inciden en la eficiencia y celeridad respectivas.

 

2. No existe explicación lógica y jurídica para la orden que trae el artículo 55 de la Ley 794 de 2003, modificatorio del artículo 525 del C. P.C., según la cual con la copia o la constancia de la publicación del aviso de remate deberá allegarse un certificado de tradición y libertad del inmueble actualizado, expedido dentro de los cinco (5) días anteriores a la fecha del remate, pues esto constituye la imposición de una tasa o impuesto, única y exclusivamente para los usuarios de los procesos ejecutivos que tuvieran bienes muebles embargados y ad portas de ser rematados, lo que a la postre resulta innecesario e inútil para la acción regulada, pues ya el embargo del inmueble viene previamente registrado en el aludido certificado.

 

3. Esta obligación, según el parecer del demandante, no se impuso porque fuera un requisito indispensable para la aprobación de la diligencia de remate por el juez, sino con miras a incrementar las arcas del tesoro nacional, más concretamente de la Superintendencia de Notariado y Registro.

 

4. Los jueces del distrito, al decir del actor, conceptúan “que la falta del referido certificado antes del remate no afecta la validez o improbación de la diligencia, sino que encuentran la justificación para “revalidar” la inscripción de la medida cautelar decretada con suficiente anterioridad”, sin embargo, muy a pesar de ello, así proceden pues no son capaces de sostener un criterio.

 

5. La frase o imposición cuestionada no guarda ninguna relación con el hecho de regular el proceso ejecutivo que es el propósito por el cual se expidió la Ley 794 de 2003 ni con lo normado sobre avisos y publicaciones en el artículo 55 modificatorio del 525 del C.P.C., pues el aludido certificado de tradición y libertad es un documento distinto a los referidos avisos y publicaciones, título u objeto del artículo, lo que pone de presente que pueda prescindirse de él.

 

6. La exigencia de dicho certificado ha propiciado la existencia de largas colas en el Banco Popular y en las Oficinas de Registro con afectación de los usuarios.

 

I.3.  PRETENSIONES. El actor solicita:

 

“PRIMERO. Se ordene la inmediata protección de los derechos e intereses colectivos violentados.

 

SEGUNDO: Que ante la no-obligación en aportar y ser requisito sine qua non para aprobar el remate – del certificado de libertad y tradición – se ordene al Concejo Superior de la Judicatura, para que a través de la sala administrativa instruya a los jueces de que es facultativo y voluntad de los usuarios de la administración de justicia de los procesos ejecutivos, el aportar o no dicho documento, sin que implique invalidez o no aprobación de la diligencia de remate”.

 

 

 

 

1. CONTESTACION DE LA DEMANDA.

 

II.1. LA SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, por intermedio de apoderada, contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones.

 

Estimó que el actor efectuó un relato de las apreciaciones y consideraciones particulares respecto de las, a su juicio, implicaciones económicas causadas por la modernidad a la administración de justicia, relacionándolas con las cuentas de la Superintendencia de Notariado y Registro, sin tener presente que las tarifas de los derechos de registro las regula el Decreto 1428 del año 2000 y la reforma de la justicia alegada por el demandante data del año 2003, mediante la Ley 734.

 

Sostuvo que no guarda relación lo demandado con las filas que se deben hacer para pagar el certificado de tradición y libertad en ciudades como Bogotá, Barranquilla, Medellín y Cali, donde no se paga en bancos sino en las oficinas de registro.

Manifestó expresamente que no se pronuncia sobre las demás apreciaciones del actor pues se tratan de argumentos a la excusa de no allegar el certificado de libertad y tradición exigido por la Ley 734 de 2003.

 

Explicó que a partir del momento en que se solicita la inscripción de un documento se inicia un procedimiento compuesto por una serie de etapas  sucesivas de obligatorio cumplimiento, lo que igualmente ocurre para la expedición de un certificado de libertad y tradición conforme al decreto Ley 1250 de 1970 “Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos”.

 

 

II.2. EL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, por intermedio de apoderada, contestó la demanda, se opuso a sus pretensiones y propuso la excepción de indebida escogencia de la acción.

 

Expresó que la presente acción popular va encaminada a que no se cumpla lo ordenado en el artículo 525 del C.P.C., situación totalmente contraria a su finalidad protectora de derechos colectivos. En otras palabras aseveró que la acción popular no tiene por objeto, ni está orientada a evitar que un número minoritario de demandantes en procesos ejecutivos incumplan la ley.

 

Expuso que si no se está de acuerdo con la ley y se desea impugnar su legalidad, no es la acción popular el medio idóneo para objetarla y lograr que se declare su inconstitucionalidad, para lo cual existe corporación y norma reguladora de tal proceso, así como procedimiento a seguir. Por tales razones propuso la excepción de indebida escogencia de la acción.

 

 

III. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

 

De conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se declaró fallida por la inasistencia del actor.

 

 

1. LA SENTENCIA APELADA.

 

El a-quo comenzó sus consideraciones determinando que en atención a que los fundamentos de la excepción de indebida escogencia de la acción constituyen verdaderos argumentos de defensa se resolverán al decidir el fondo del asunto.  Se refirió a la naturaleza, finalidad y procedencia de las acciones populares. Y, dejó en claro que la administración de justicia aparte de ser un servicio público se convierte también en una verdadera función pública, razón por la cual la inconformidad en su prestación eficiente y oportuna resulta pasible de la referida acción.

 

Luego de precisar el alcance de lo que debe entenderse por derecho colectivo, estima que en el caso bajo estudio lo que existen son intereses particulares de un grupo de personas o sector específico compuesto por quienes se encuentran en medio de un proceso ejecutivo donde se pretende el remate de un inmueble y que cuestionan la carga de pagar el precio de un certificado de tradición y libertad del bien a rematar, así como la incomodidad para realizar el pago del valor de dicho documento.

 

Respecto de los dos cuestionamientos anteriores dijo que resultaba evidente su contenido subjetivo o individual en virtud de lo cual no guardan armonía con la naturaleza de los derechos protegidos mediante las acciones populares por lo que no pueden ser objeto de amparo.  Explicó, igualmente, que si se trataran de pretensiones colectivas, también fuera imposible acceder a ellas por cuanto cada una de las acciones tiene sus características y radio de acción, lo cual impide su ejercicio indiscriminado y limita los poderes del juez en cuanto a lo que puede o no puede conceder, de tal forma que el demandante en una cualquiera acción no debe por medio de ellas pedir algo que conforme a la naturaleza de la misma el operador judicial no pueda otorgarle por estar fuera de sus límites.

 

Subrayó que el actor pretende que se ordene el incumplimiento de una norma jurídica que posee plena vigencia, por cuanto no ha sido derogada por ley alguna y de igual forma no ha sido declarada inexequible por el organismo competente para hacerlo.

 

Calificó como otro desacierto del actor, el hecho de determinar como autoridades responsables de la amenaza del supuesto derecho a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Consejo Superior de la Judicatura, por cuanto la amenaza o vulneración de un derecho objeto de protección por vía de acción popular se debe predicar de la autoridad o el particular que por su acción u omisión causen un daño o amenacen un derecho colectivo que, en el presente caso no es atribuible a las demandadas.

Concluyó que, por un lado no existe vulneración al derecho colectivo de acceso a los servicios públicos por cuanto los hechos aducidos por el demandante no caracterizan un derecho colectivo real sino efectivos derechos personales y subjetivos de un número plural o conjunto de personas y, que, por el otro, lo perseguido por el actor no es posible alcanzarlo mediante el ejercicio de la acción popular en tanto que el juez administrativo no puede arrogarse poderes y competencias que no le corresponden, es decir, la acción no es idónea para el fin buscado por el actor.

 

En consecuencia, mediante sentencia del 19 de julio de 2006, el Tribunal Administrativo de Sucre denegó las pretensiones de la demanda.

 

 

1. – FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION

 

 

EL ACTOR apeló la sentencia de primera instancia con miras a lograr su revocatoria y que se accedan a las pretensiones de la demanda, por cuanto, a su juicio, el juez administrativo por vía de acción popular si puede ordenar o decretar la inaplicación de un acto administrativo, y la administración de justicia es un servicio público, por ende derecho colectivo amparable al tenor de los dispuesto en el literal j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

 

En apoyo de su argumento se refiere a la sentencia 2002-01204 en la que, según su criterio, se avala la factibilidad de controvertir mediante la acción popular un acto en el cual se ordene no cumplir lo establecido, lo que desvirtúa el planteamiento el a-quo.

 

También reiteró los planteamientos expuestos en los hechos de su demanda.  Insistió en que la administración de justicia obliga pagar “un tributo” por la expedición  de un documento innecesario  a favor de una entidad estatal. Y, finalmente indicó que la prestación del servicio público de administración de justicia no es eficiente y el documento en sí no es considerado como “arancel judicial”.

 

 

V- CONSIDERACIONES DE LA SALA

 

V.1. LAS ACCIONES POPULARES. REQUISITOS DE PROCEDENCIA.

Al tenor de lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.  Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre dichos derechos, o restituir las cosas al estado anterior si fuere posible.

 

Como supuestos esenciales para la procedencia de las acciones populares se tienen, entonces, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada.  B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos, que no son en modo alguno los que provienen de todo riesgo normal de la actividad humana;  y C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de dichos derechos e intereses.  Estos supuestos deber demostrarse de manera idónea en el proceso.

 

V.2.  LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.  SERVICIO PÚBLICO. DERECHO COLECTIVO.

Si bien el artículo 228 de la Carta Política concibe a la administración de justicia como una función pública, ello no desconoce su carácter de servicio público y, por ende, su afectación puede demandarse por vía de acción popular para proteger y restablecer el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, previsto en el literal j) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

 

Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido:

 

“El hecho de que la Constitución Política haya definido a la administración de justicia, desde el punto de vista de su función, no significa de manera alguna que hubiera desaparecido su carácter de servicio público. Es sabido que los servicios públicos son  inherentes a la finalidad social del Estado y si uno de estos fines esenciales es, como lo prescribe el preámbulo de la Carta Política y su artículo 2º, la vigencia de un orden justo, resulta palmario que la administración de justicia participe de tal categoría de servicio público. De suerte que siendo ello así, es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, como bien lo prescribe el artículo 365 de la Constitución Política.  Siendo pues la administración de justicia un servicio público además de ser una función pública, es pasible de la presente acción, pues precisamente el legislador instituyó como derecho colectivo, el acceso  de todas las personas a los servicios públicos y el derecho que tienen a que éstos se presten eficiente y oportunamente.”[1]

 

El artículo 6° de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 2° de la Ley 1285 de 2009, dispone:

“La administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado, sin perjuicio de las agencias en derecho, costas, expensas y aranceles judiciales que se fijen de conformidad con la ley.

No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, ni en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales. Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de escasos recursos cuando se decrete el amparo de pobreza o en aquellos procesos o actuaciones judiciales que determinen la ley.

El arancel judicial constituirá un ingreso público a favor de la rama judicial.”

 

A su turno, el artículo 1° del Código de Procedimiento Civil prevé:

 

“El servicio de la justicia civil que presta el Estado es gratuito, con excepción de las expensas señaladas en el arancel judicial para determinados actos de secretaría. Las partes tendrán la carga de sufragar los gastos que se causen con ocasión de la actividad que realicen, sin perjuicio de lo que sobre costas se resuelva.”

 

 

En consecuencia, la administración de justicia, cuyo funcionamiento corresponde al Estado es gratuita, con excepción de las agencias en derecho, costas, aranceles, y los gastos a cargo de las partes con ocasión de su actividad.

 

 

V.3.  EL PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER.

De conformidad con los hechos de la demanda, las pretensiones del actor, las contestaciones rendidas por las entidades demandadas, los fundamentos de la sentencia de primera instancia, y los argumentos de la apelación interpuesta por el actor en su contra, corresponde a la Sala determinar si, en efecto, se amenazan o vulneran los derechos colectivos cuyo amparo se solicita, porque en el numeral 4° del artículo 525 del Código de Procedimiento Civil el legislador exige que, con la copia o la constancia de la publicación del aviso de remate, se debe allegar un certificado de tradición y libertad del inmueble, debidamente actualizado.

 

Además, si de la eventual afectación son responsables la Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Judicatura.

 

 

V.4.  EL CASO BAJO ESTUDIO.

 

El aparte del artículo 525 del Código de Procedimiento Civil (C de P.C.), motivo de la inconformidad del actor, es del siguiente tenor:

 

“(…).  Con la copia o la constancia de la publicación del aviso, deberá allegarse un certificado de tradición y libertad del inmueble actualizado, expedido dentro de los cinco (5) días anteriores a la fecha prevista para la diligencia de remate.

(…).”

 

El actor sostiene que tal mandato resulta una clara imposición de tasa o impuesto única y exclusivamente para los usuarios de los procesos ejecutivos que tuvieren bienes inmuebles embargados y ad portas de ser rematados.  Estima igualmente que el referido documento resulta innecesario e inútil, además de oneroso para el interesado, quien se ve obligado a realizar largas y engorrosas filas para pagar su valor.

 

A juicio de la Sala, el concepto de la vulneración a los derechos colectivos que predica el actor no tiene el alcance que este pretende darle.  En efecto, si bien es cierto que para el ejercicio de determinadas actuaciones procesales hay lugar a que el interesado tenga que efectuar precisas erogaciones, no por ello puede afirmarse per se que en virtud de tales pagos se esté atentando contra la eficiente prestación del servicio público de administrar justicia y del principio de gratuidad que la informa.

 

En cuanto a la carga de aportar el certificado de tradición y libertad con la copia o constancia de publicación del aviso de remate del inmueble objeto del mismo, calificada de onerosa y ajena al principio de gratuidad por el demandante, es evidente que este reparo no resulta de recibo.  Con anterioridad se dejó en claro que por mandato de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y, específicamente del Código de Procedimiento Civil para el caso que nos ocupa, si bien la administración de justicia es gratuita, esto no cobija las agencias en derecho, costas, aranceles, y los gastos a cargo de las partes con ocasión de su actividad. Dentro de estos últimos figura el valor correspondiente al certificado objeto de la inconformidad.

 

La existencia de las largas y engorrosas filas para pagar el certificado objeto de la inconformidad no se encuentra acreditada en el expediente ni mucho menos el perjuicio que con ello se ocasiona. Por tanto este argumento menos aún resulta relevante para acreditar siquiera la amenaza de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita.

 

A propósito de lo innecesario e inútil de aportar el referido certificado de tradición y libertad junto con la copia o la constancia de la publicación del aviso de remate del inmueble, no puede perderse de vista que, en general, administrar justicia también es sinónimo de prevenir o de tomar decisiones de tipo preventivo para así mismo evitar que el administrado se vea obligado a iniciar otra clase de acciones tendientes a hacer efectivo un derecho sustancial que le ha sido vulnerado.

En tratándose de procesos ejecutivos es bien sabido que los mismos tienen por objeto hacer efectivas las obligaciones de pagar una cantidad líquida de dinero e intereses, dar, hacer, o no hacer, preconstituidas en un título ejecutivo proveniente del deudor o de su causante, y que la única forma de que el acreedor satisfaga su acreencia es mediante el pago, el cual puede provenir ya sea de la voluntad del deudor o de la venta en pública subasta de los bienes sobre los cuales hayan recaído las medidas cautelares.

 

Igualmente se tiene que, cuando de bienes inmuebles se trata no solo el acreedor es quien puede intervenir en la etapa de remate de ellos, por cuenta de su crédito, sino que también lo pueden hacer terceras personas, que se considera están obrando de buena fe, a quienes se les impone la carga de consignar un porcentaje para hacer postura, previamente a la diligencia de remate para poder intervenir en ella, y en el caso de que  se les adjudique el inmueble y dentro del plazo previsto en el art. 529 del C. de P.C. no consignen el saldo del valor fijado para el remate, el dinero por ellos consignado se pierde, a título de multa, conforme lo disponen los artículos 488, 491, 493, 494, 498, 499, 500, 502, 523, 525, 526, 527, 528, 529, y 530, entre otros, del C. de P.C.

 

Siendo ello así, resulta lógica, prudente, razonable, necesaria y justa la disposición legal que exige que se allegue el certificado de tradición y libertad actualizado con cinco días de antelación a la fecha de la diligencia de remate, pues nada impide considerar que durante el trámite del proceso ejecutivo pudieran haberse dado circunstancias capaces de cambiar la tradición del inmueble objeto de remate y que de las mismas no tenga conocimiento el juez a quien corresponde, posteriormente, proferir la providencia aprobatoria del remate, que constituye el título que debe ser registrado en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria para que el rematante materialice el derecho de propiedad sobre el bien que adquirió a través de dicho instrumento judicial.

 

Es decir, que con la exigencia legal que controvierte el actor lo que hace el juez del proceso ejecutivo es adquirir la certeza que se requiere para disponer que un bien inmueble embargado, secuestrado y objeto de remate pueda cambiar segura y válidamente de titular del derecho de dominio.

En síntesis, lejos de que dicha exigencia afecte el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, lo que hace es garantizar la eficiencia de su prestación y evitar, como ya se dijo, que terceros de buena fe, tengan que poner en funcionamiento el órgano jurisdiccional,  a través de otras acciones, para recuperar los dineros invertidos tendientes a la adjudicación de un inmueble, que por las razones que fueren no puede registrarse a su favor por haber variado las circunstancias jurídicas con incidencia en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo.

 

Por lo demás, la parte demandada, constituida por la Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Judicatura no tienen ingerencia alguna en la labor de proferir la disposición legal que impone la carga procesal en cuestión.

 

Así las cosas, la Sala confirmará, por las razones expuestas, la negación de las pretensiones de la demanda efectuada por el a-quo en la sentencia apelada.

 

Sin embargo, ante la injustificada ausencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, exhortará al a-quo para que, en futuras oportunidades, cuando ello suceda, adelante los trámites necesarios para imponer la sanción pertinente.

 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

F A L L A

 

 

 

Primero: CONFÍRMASE, la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.

 

SEGUNDO: EXHÓRTASE, al a-quo, para que en futuras oportunidades ante la inasistencia injustificada del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento, adelante los trámites necesarios e imponga las sanciones pertinentes.

 

Tercero: Envíese el expediente al Tribunal de origen.

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

 

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 30 de abril de 2009.

 

 

 

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO       RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

        Presidenta

 

 

 

 

 

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN               MARCO ANTONIO VELILA MORENO

 

 

 

 

[1] CONSEJO DE ESTADO. Sección Segunda. Sentencia del 18 de julio de 2002. Consejera Ponente. Dra. Ana Margarita Olaya Forero AP-25000-23-24-000-2002-0461-01 (AP-503).