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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 73001-23-31-000-2004-01007-01(AP)
Actor: PROCURADOR II JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIO PARA EL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
Demandado: MUNICIPIO DE VENADILLO TOLIMA
Referencia: ACCION POPULAR
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima de 30 de octubre de 2006, que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada.
- ANTECEDENTES
- LA DEMANDA
El 6 de mayo de 2004, el Procurador II Judicial Ambiental y Agrario para el Departamento del Tolima ejerció acción popular contra el Municipio de Venadillo (Tolima) para reclamar protección de los derechos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales.
- Hechos
En los años 1994, 1996 y 2002 la Procuraduría Judicial y Agraria del Tolima realizó visita al matadero municipal de Venadillo en las que observó que no cumplía con los parámetros legales de los Decretos 2278 de 1982[1] y 1036 de 1991[2], ni con las especificaciones de salubridad, higiene y medidas fitosanitarias establecidas en la Ley 9 a de 1979[3].
El Alcalde del Municipio de Venadillo no ha adoptado las medidas para hacer cesar el deficiente funcionamiento del matadero municipal que amenaza los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales.
- Pretensiones
Que se declare al Municipio de Venadillo responsable de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales, por las acciones y omisiones incurridas en la ubicación y operatividad del matadero municipal según lo dispuesto en los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991.
Que se ordene al Municipio de Venadillo la adecuación del actual matadero municipal o la construcción de uno nuevo fuera del perímetro urbano y se adopten las medidas pertinentes para evitar el deterioro del ambiente y la salubridad pública.
- LA CONTESTACIÓN
El Municipio y la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA – vinculada por auto de 8 de octubre de 2004[4] guardaron silencio.
- AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
Tuvo lugar el 14 de enero de 2005 con asistencia del Procurador II Judicial Ambiental y Agrario, el Alcalde del Municipio de Venadillo y su apoderada, el apoderado de CORTOLIMA y la Procuradora 27 en lo Administrativo. El Tribunal la suspendió para que las partes concertaran el proyecto de pacto de cumplimiento tendiente a la adecuación del matadero municipal.
Reanudada la audiencia el 13 de junio de 2005 se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes.
- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
5.1 El apoderado de CORTOLIMA propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” por considerar que el litigio no se origina por su omisión pues conforme a los artículos 113, 121 y 365 de la Constitución Política corresponde a los municipios la prestación eficiente de los servicios públicos.
Aun así, señaló que CORTOLIMA ha realizado tareas de vigilancia y control a la planta de sacrificio de animales del Municipio de Venadillo.
- El Procurador II Judicial Ambiental y Agrario adujo que en la visita practicada el 22 de febrero de 2005 se verificó el incumplimiento de la Ley 9a de 1979 y de los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991 por parte del Municipio de Venadillo, por lo que la Secretaría de Salud del Tolima, mediante Resolución 761 de 2005 (10 de junio), suspendió las actividades de sacrificio de animales de abasto público en el matadero municipal.
Señaló que a pesar de las medidas tomadas por la Administración municipal, tales como el mejoramiento de pisos, paredes y techos, reparación de enchapes, limpieza, desinfección general, capacitación de los funcionarios, implementación de medidas de seguridad industrial, entre otras, se sigue incumpliendo con la normativa mencionada.
- El Municipio de Venadillo guardó silencio.
- LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de 30 de octubre de 2006 el Tribunal Administrativo del Tolima declaró de oficio la excepción de “cosa juzgada” con fundamento en el artículo 332 del Código Contencioso Administrativo por encontrar que el proceso con radicado 2002-01406, versó sobre el mismo objeto, causa y sujeto pasivo y se decidió mediante sentencia de 4 de mayo de 2004 en el que se ampararon los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales y, en consecuencia, se ordenó al Alcalde del Municipio de Venadillo adecuar la actual planta de sacrificio de animales o matadero municipal, o proceder a la construcción de uno nuevo fuera del perímetro urbano del municipio, en un término de dos (2) años contados desde la ejecutoria del fallo.
- EL RECURSO DE APELACIÓN
El actor considera que no se configura cosa juzgada en el presente caso pues los hechos que originaron la acción popular persisten según se pudo verificar en la visita de diagnóstico realizado por la Secretaría Departamental de Salud y la Universidad del Tolima; y que vencido el término establecido para el cumplimiento (mayo de 2006) no se ha acatado lo ordenado.
Asimismo, considera que si el juez no define desde el comienzo las medidas u órdenes aplicables al caso y, en su lugar, deja al arbitrio del demandado el cumplimiento de la sentencia, no se configura la cosa juzgada hasta que éste provea solución a la problemática.
Aduce que la Corte Constitucional ha señalado que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concedérsele a la sentencia el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en la conciliación.
- CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 88 de la Constitución Política dispone:
«Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella...».
En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto), cuyo artículo 2º define las acciones populares así:
«Artículo 2.- Las acciones populares son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.
Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».
4.1 La excepción de cosa juzgada
En el presente caso, el actor pretende que se amparen los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales, que estima vulnerados porque el matadero del Municipio de Venadillo no cumple las especificaciones de salubridad, higiene y medidas fitosanitarias establecidas en la Ley 9a de 1979 y los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991.
El Tribunal declaró de oficio la excepción de “cosa juzgada” por encontrar que mediante sentencia de 4 de mayo de 2004 se había decidido sobre el mismo asunto.
El artículo 35 de la Ley 472 de 1998 establece que la sentencia dictada en una acción popular «tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y el público en general.»
El artículo 332 Código Procedimiento Civil, aplicable a esta materia por remisión expresa de los artículos 267 del Código Contencioso Administrativo y 44 de la Ley 472 de 1998, preceptúa:
«Artículo 332. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, y se funde en la misma causa que el anterior, y que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes, cuando las del segundo proceso son sucesores mortis causa de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda, si se trata de derechos sujetos a registro y al secuestro en los demás casos.
La sentencia dictada en procesos seguidos por acción popular produce cosa juzgada erga omnes.
Los efectos de la cosa juzgada en procesos en que se ventilen cuestiones relativas al estado civil de las personas, se regularán por lo dispuesto en el Código Civil y leyes complementarias.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezca como parte, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.»
La identidad de objeto exige que la petición en los dos procesos sea la misma y la identidad de causa implica que los fundamentos fácticos y jurídicos sean los mismos.
Así, la Sala advierte que las pretensiones planteadas en el caso sub-examine coinciden con las formuladas en la oportunidad precedente. En esa ocasión, al igual que en la presente, la acción fue instaurada para la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y a la protección de los recursos naturales.
El actor aduce que en los años 1994, 1996 y 2002 la Procuraduría Judicial y Agraria del Tolima realizó visita al matadero municipal de Venadillo con cuya ocasión observó que no cumple con los parámetros legales de los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991, como tampoco cuenta con las especificaciones de salubridad, higiene y medidas fitosanitarias establecidas en la Ley 9a de 1979.
Al verificar las peticiones del actor, frente a las planteadas en la ocasión precedente se advierte que son las mismas. En efecto en la demanda decidida en la sentencia de 4 de mayo de 2004 se pidió:
“(...) Declarar que el Municipio de Vendalillo es responsable de la vulneración y afectación a los derechos e intereses colectivos como gozar de un gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad pública y a la protección de los recursos naturales, por el incumplimiento de la normatividad sanitaria consagrada en el Decreto 2278 de 1982 y el decreto 1036 de 1991, en torno a la ubicación y operatividad de la planta de sacrificio de animales de abasto público (Matadero municipal).
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la demandada adecuar la actual planta de sacrificio de animales de abasto (Matadero municipal), o construcción de uno nuevo, fuera del perímetro urbano, con el propósito de proteger los derechos mencionados.
Ordenar a la entidad accionada, adopte como medidas cautelares las que sean pertinentes para evitar el deterioro del medio ambiente y la consumación de un daño en la salubridad Pública”
En el caso presente se persigue:
“Que se declare al Municipio de Venadillo responsable de la vulneración de los derechos colectivos a al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución , la seguridad y salubridad pública, y demás intereses relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, por las acciones y omisiones incurridas en la ubicación y operatividad del Matadero municipal según lo dispuesto en los Decretos 2278 de 1982 y 1036 de 1991.
Que se ordene al Municipio de Venadillo la adecuación del actual Matadero municipal o la construcción de un nuevo fuera del perímetro urbano y se adopte las medidas pertinentes para evitar el deterioro del medio ambiente y la salubridad pública
Que se ordene al Municipio de Venadillo la adecuación del actual Matadero municipal o la construcción de un nuevo fuera del perímetro urbano y se adopte las medidas pertinentes para evitar el deterioro del medio ambiente y la salubridad pública”.
Al igual que en el sub-iudice, en la acción popular decidida por el Tribunal Administrativo de Tolima el 4 de mayo 2004, se demandó al Municipio de Venadillo.
Se reitera que, conforme lo analizado, el objeto en cada uno de los procesos es el mismo, y consiste en que se ordene al Municipio de Venadillo adecuar el actual matadero municipal o la construcción de uno nuevo fuera del perímetro urbano y adopte las medidas pertinentes para evitar el deterioro del medio ambiente y la salubridad pública.
No le es dable afirmar al Procurador Judicial que por persistir el incumplimiento de los parámetros legales salubridad, higiene y medidas fitosanitarias y porque el juez no definió expresamente las medidas aplicables al caso, se enerva la excepción de cosa juzgada, pues como quedó expuesto, esta prospera cuando quiera que entre la acción que se tramita y la juzgada exista identidad de objeto y de causa, que es cuanto ocurre en el caso presente.
Así, como han transcurrido más de cinco (5) años desde que se impartieron las órdenes en la sentencia de 4 de mayo de 2004 sin que el Municipio de Venadillo haya demostrado que ha realizado avances graduales y progresivos para la adecuación del actual matadero municipal o la construcción de uno nuevo fuera de su perímetro urbano, la Sala lo instará para que adopten las medidas técnicas, presupuestales y de planeación con su respectivo cronograma de ejecución de modo que aseguren que antes de expirar la presente vigencia fiscal se ejecute el proyecto para la formulación y diseño del proyecto de su adecuación o reubicación.
Se advierte al Alcalde del Municipio de Venadillo que el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por autoridad competente en procesos de acciones populares, incurre en multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos mensuales conmutables con arresto de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
Primero.- CONFÍRMASE la providencia apelada.
Segundo.- ÍNSTASE al Alcalde del Municipio de Venadillo a cumplir las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia de 4 de mayo de 2004 (expediente 2002–01406, Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez, Magistrado Ponente: Belisario Beltrán Bastidas).
Tercero.- ADVIÉRTASE al Alcalde del Municipio de Venadillo que el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone que la persona que incumpliere una orden judicial proferida por autoridad competente en procesos de acciones populares, incurre en multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos mensuales conmutables con arresto de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales.
Cuarto.- ENVÍESE copia de esta sentencia a Néstor Gregory Díaz Rodríguez, el Procurador Ambiental y Agrario, CORTOLIMA y al Personero Municipal para que en su calidad de integrantes del Comité de Verificación realicen un efectivo seguimiento al cumplimiento de las órdenes que por esta sentencia se reiteran.
Cuarto.- COMPÚLSESE copia al Procurador General de la Nación para lo de su competencia en cuanto a las omisiones en el cumplimiento de los deberes legales que se advierten, pudieren constituir falta disciplinaria.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de julio de 2009.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA
Presidente
MARTHA SOFÍA SANZ TOBÒN MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
[1] Por el cual se reglamenta parcialmente el titulo V de la ley 09 de 1979 en cuanto al sacrificio de animales de abasto publico o9 para consumo humano y el procesamiento, transporte y comercialización de su carne
[2] Por el cual se subroga el capítulo I del título I del decreto 2278 de agosto 2 de 1982.
[3] Por la cual se dictan Medidas Sanitarias
[4] Folio 61.
Publicado Por: junio 25, 2015