11001-03-15-000-2010-01400-00(AC) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011)

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-01400-00(AC)

Actor: MANUEL LEONIDAS PALACIOS CORDOBA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el actor contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por haber proferido en segunda instancia la sentencia de 18 de junio de 2010[1], dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, incoada por él contra la Resolución N° 004 de 2006, el Auto N° 90 del 16 de marzo de 2006, la Resolución N° 000372 de 1 de noviembre de 2007, por medio de los cuales, el Departamento de Risaralda le impone sanción pecuniaria.

EL ESCRITO DE TUTELA.

Manuel Leonidas Palacios Córdoba, interpuso acción de tutela contra el mencionado Despacho Judicial, por la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.

Como fundamento de su acción expuso:

El día 7 de diciembre de 2005, transportaba en una caja 10 botellas de Wisky Black Jack de 750 cc, de las cuales 4 pertenecían a la señora María Floriza Palacios Córdoba, 3 pertenecían al señor Aureliano Palacios Córdoba y 3 eran de su propiedad, las que fueron incautadas en el bus que ese día habiendo salido de Bogotá con escala en Pereira se dirigía a Quibdó. Explicó al Agente de Policía que realizó la incautación que, las 10 botellas pertenecían a 3 personas y que quien había hecho la compra era el señor Aureliano Palacios.

El 14 de diciembre de 2005, desde la ciudad de Quibdó, se envió una nota vía fax autorizando a Angélica Mosquera para que entregara la factura que desde Bogotá le había hecho llegar al señor Aureliano Palacios, y reclamara el licor incautado, el 21 de diciembre de 2005 nuevamente vía fax se envió nota solicitando la devolución de la mercancía y se autorizó a la misma persona para que además de llevar la factura recibiera el acto administrativo que se produjera, ella estuvo al tanto durante 3 días, pero la administración tomó nota del valor de la factura, pero no le recibieron la misma.

El 20 de febrero de 2006, regresó de la ciudad de Quibdó y llegando a la Oficina de Bogotá, encontró el pliego de cargos N° 094 de 2005 enviado desde el 13 de diciembre de 2005, en el cual le indicaron que tenía un término de 20 días hábiles para dar respuesta escrita, la cual presentó extemporáneamente. El 10 de enero de 2006 se expidió la Resolución N° 004, por medio de la cual le impusieron una sanción sin que hubieran transcurrido los 20 días hábiles otorgados para aclarar el pliego de cargos formulado en su contra.

Mediante Oficio N° 1-30-60-952-3-2754-07 de 28 de agosto de 2007 le fue enviado auto de mandamiento de pago, por la sanción que le fue impuesta, desconociendo las pruebas que dan cuenta que el licor incautado pertenecía a 3 personas distintas. Contra esta decisión el 18 de octubre de 2007 presentó recurso de reconsideración y excepciones, sin embrago mediante Resolución N° 000372 la entidad demandada confirmó la decisión y ordenó seguir adelante con la ejecución y el embargo de sus muebles e inmuebles.

Ante esta situación presentó acción de tutela contra la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos por considerar que le habían violado el derecho al debido proceso y el derecho de defensa al proferir la Resolución N° 004 de 10 de enero de 2006 antes de vencerse los 20 días hábiles enunciados en el pliego de cargos, pero fue declarada improcedente por considerar que existía otro recurso judicial como era el ordinario contencioso.

Como resultado de lo anterior, impetró demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, siendo decidida por el Juzgado 1º Administrativo de Pereira, en sentencia de 25 de agosto de 2008, accediendo parcialmente a las pretensiones.

Contra esta decisión presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante providencia de 9 de septiembre de 2009, en donde se declaran no probadas las excepciones de caducidad de la acción e ineptitud sustantiva de la demanda, formuladas por el Departamento de Risaralda, se inhibe de proferir sentencia de mérito respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución N° 000372 de 1° de noviembre de 2007 y negó las demás súplicas de la instancia confirmando la decisión del A quo.

Considera que los juzgadores de primera y segunda instancia incurrieron en una vía de hecho, el primero al proferir sentencia parcial inhibitoria y el segundo al confirmarla, por no emplear los artículos 169 del C.C.A, y 2 de la Ley 153 de 1887 así como la jurisprudencia de las Altas Cortes, dado que si se le hubieran dado aplicación, se hubiera dictado auto para mejor proveer, decretando oficiosamente la prueba de la copia del estatuto de renta como lo suplicó en el recurso de alzada, con lo cual hubieran tenido certeza sobre el término de los 20 días invocados por la administración en el pliego de cargos.

Como consecuencia de lo anterior solicitó, tutelar los derechos fundamentales invocados, dejar sin efectos la providencia acusada y ordenar al Tribunal Administrativo de Risaralda, proferir una nueva decisión atendiendo a las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho.

LA PROVIDENCIA ACUSADA

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia de 18 de junio de 2010, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Pereira, que dentro de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por Manuel Leonidas Palacios Córdoba contra Departamento de Risaralda, negó algunas pretensiones de la demanda y se inhibió parcialmente, con base en los siguientes argumentos (Fls. 223 a 239):

Para la Sala resulta acertado el razonamiento del A quo en cuanto a la ausencia de pruebas de la norma local reguladora del tema objeto del proceso, pues es claro que el estatuto de rentas de Risaralda es una norma local que sigue los parámetros de la norma especial que para los casos de impuestos está establecida, como lo es en el Estatuto Tributario. El actor aduce que la norma aplicable para realizar la notificación es el Código de Procedimiento Civil, sin embargo no allega prueba alguna que demuestre que es esta y no la del estatuto Tributario o del propio estatuto de rentas de Risaralda la que se aplica al caso concreto.

Como se evidencia en el plenario la notificación que aplicó la Administración se hizo por correo, entendiéndose que la notificación se surte con la entrega del acto en la dirección informada por el sujeto a notificar, con base a esto el actor manifiesta no haberse encontrado en Bogotá al momento de la notificación y que por lo tanto no pudo tener conocimiento de los actos administrativos, hecho que no es culpa de la Administración pues ella sólo se limitó a enviar notificaciones a la dirección consignada en el acta de incautación.

Es necesario señalar que la falta de notificación o la notificación irregular de los actos administrativos, no es una causal de nulidad de los mismos, sino un requisito de eficacia y oponibilidad, en consecuencia en este caso no es procedente declarar la nulidad de la Resolución demandada, por el único argumento de su indebida notificación.

El lo que se refiere a la Resolución N° 004 de 2006 que según el actor fue dictada antes de término, el Tribunal anota que el accionante mantuvo una activa participación entendiendo entonces que no era necesario esperar hasta la culminación del plazo de 20 días, al haberse ejercitado por aquel el derecho de defensa y contradicción.

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA

El Despacho de la Consejera, Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez,  admitió la demanda de tutela y ordenó notificarla al Tribunal Administrativo de Risaralda. Por haber sido negada en Sala la ponencia inicial, fue remitido el expediente a este Despacho, donde se ordenó notificar de la existencia del proceso al Departamento de Risaralda.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

El  Tribunal Administrativo de Risaralda

Los doctores Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Carlos Arturo Jaramillo Ramírez en su condición de Magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda y ponentes del fallo acusado, en Oficio visible a folio 278, presentaron informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:

De conformidad con la jurisprudencia constitucional acerca de la excepción de la acción de tutela contra providencias judiciales y analizadas cada una de las causales genéricas de procedibilidad para tal fin, se tiene que ninguna de ellas está presente en la providencia emanada de esta colegiatura el día 18 de junio de 2010 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues la decisión que allí se adoptó obedeció al análisis ponderado e integral de la totalidad de las pruebas allegadas al expediente; estudio que permitió a esta Corporación arribar a la conclusión de que no se había desvirtuado la presunción de legalidad, que por disposición de la misma ley, amparó los actos administrativos cuestionados, toda vez que, correspondiendo al accionante la carga de demostrar dentro del proceso la existencia de las razones invocadas como constitutivas de nulidad, no lo demostró.

Gobernación de Risaralda

En Oficio radicado el 14 de febrero de 2011 la Dra. Luz Adriana Alzate Cruz en calidad de Directora Administrativa de la Dirección de Fiscalización y Gestión de Ingresos de la Secretaria de Hacienda del Departamento de Risaralda, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:

La tutela debe ser rechazada de plano toda vez que como bien lo manifiesta el mismo tutelante, ya se había instaurado otra acción de amparo contra la Resolución N° 004 de 2006, la cual fue declarada improcedente, por considerar que existían otros recursos por vía judicial.

De la misma manera debe declarase la improcedencia por no reunir los requisitos o formalidades esenciales para impetrar dicha acción constitucional, pues muy sospechosamente el tutelante no manifestó bajo gravedad de juramento, que no se había presentado otra acción respecto de los mismos hechos y derechos.

Sin más consideraciones se puede concluir que con la presente acción de tutela se vislumbra una actuación temeraria, ya que sin motivo expresamente justificado es presentado el amparo por la misma persona ante varios Jueces o Tribunales.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Entiende la Sala del escrito de tutela y los informes rendidos al proceso, que es necesario previamente analizar la procedibilidad de la acción de tutela para de ser procedente continuar con el estudio del fondo del asunto.

La procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales

El debate jurisprudencial sobre la procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial que se adoptó, en realidad envuelve una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad.

Esta Sala en líneas generales comparte la jurisprudencia constitucional, según la cual en el Estado Social de Derecho, la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.

La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional.

Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que en principio no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, cumplimiento o popular.

Adicionalmente, si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[2]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.

Análisis del caso en concreto

Si bien entiende la Sala que el análisis del fondo del asunto es viable, por cuanto el amparo cumple con los requisitos de procedibilidad previamente mencionados, es claro que el amparo no tiene vocación de prosperidad, en atención a lo siguiente.

Lo primero que debe destacar la Sala respecto del asunto objeto del litigio, es que, la Corporación Judicial acusada al confirmar la providencia de primera instancia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por Manuel Leónidas Palacios Córdoba, contra el Departamento de Risaralda, analizó los cargos de nulidad negando de fondo las pretensiones de la demanda y sólo se inhibió para decidir sobre la Resolución N° 372 de 1 de noviembre de 2007 al considerar que ésta no constituye un acto administrativo definitivo sino de mero trámite.

Ahora bien, entiende la Sala que fue acertado el argumento de la Corporación acusada para considerar que el pliego de cargos y la Resolución N° 004 de 10 de enero de 2006, por medio de la cual se impuso una multa al demandante, fueron expedidos y notificados en debida forma, pues la administración para darles publicidad utilizó la notificación por correo establecida en el artículo 566 del Estatuto Tributario Nacional, entendiéndose que ésta queda surtida con la entrega del acto en la dirección informada por el sujeto notificar.

Así, teniendo presente que el demandante indicó a la Administración en el Acta de Incautación, como dirección de residencia la calle 17 N° 8-93, Oficina 205 de la ciudad de Bogotá, la copia del pliego de cargos de 13 de diciembre de 2005 le fue enviada a ese lugar, encontrándose la nota de recibo correspondiente, de lo que es viable deducir que la misma no fue irregular. En estos términos teniendo presente que las notificaciones se hicieron en el mismo día de expedición de los actos administrativos mencionados y en la dirección indicada por el demandante en el acta de incautación, era claro que tal cargo de nulidad no tenía vocación de prosperidad más aún cuando no obró en el expediente constancia de devolución del correo de dichas notificaciones y sí en cambio constancia de que el demandante mantuvo una actuación activa aunque extemporánea en el proceso.

Por otra parte, también resultaba evidente que no era aceptable el cargo presentado por el demandante según el cual la Resolución N° 004 de 2006, había sido dictada antes del término establecido por el ordenamiento jurídico para presentar contestación al pliego de cargos, pues cabe anotar que aquel logró mantener una activa participación dentro del proceso sancionatorio pecuniario, ya que presentó sendos escritos en los que hizo alusión al asunto que originó la investigación - lo que constituía la contestación al pliego de cargos-, pues se encontraba dentro del término destinado para ello, entendiéndose entonces que no era necesario esperar hasta la culminación del término de 20 días para proferir el acto que finalizara el procedimiento administrativo, pues aquel había ejercitado el derecho de defensa y de contradicción que se le debía garantizar en dicho trámite.

Así las cosas, entiende la Sala que el análisis sobre el respeto por el debido proceso dentro del trámite sancionatorio pecuniario realizado por la Corporación Judicial acusada, invocando las normas del Estatuto Tributario fue acertado, y si el actor quería hacer parecer que la resoluciones expedidas por la Administración fueron ilegales por la indebida notificación ante el incumplimiento de alguna norma de carácter especial, era a él a quien le correspondía presentar los argumentos y medios de prueba que llevaran al convencimiento del Juzgador Ordinario, pero como no logró tal cometido resultaba evidente la falta de prosperidad de dichas pretensiones, sin que pueda invocar como lo hace en esta instancia constitucional la aplicación del artículo 169 del Código Contencioso Administrativo que permite al juez de la causa decretar pruebas de oficio para solucionar asuntos dudosos de la discusión jurídica, pues en este evento no se trataba de tal situación sino de una palpable carencia de argumentos para explicar la violación de un procedimiento sancionatorio tributario diferente al establecido en el Estatuto Tributario Nacional, que en manera alguna puede ser suplido por el aplicador de justicia.

Por otra parte atendiendo a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en relación con el agotamiento de la vía gubernativa en los procesos tributarios, se entiende acertado el argumento que impidió el conocimiento de fondo de la Resolución N° 004 de 10 de enero de 2006 que impuso la sanción de multa, pues no se agotó la vía gubernativa mediante la interposición del recurso de reconsideración, lo cual impide la impugnación judicial de tal acto definitivo[3].

DECISIÓN

Así las cosas y en atención a las consideraciones precedentes, entiende la Sala que los fundamentos de la acción de tutela incoada no tienen la virtud de deslegitimar la providencia acusada, motivo por el cual se negará el amparo del derecho fundamental invocado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA

Niégase, el amparo del derecho fundamental invocado dentro de la acción de tutela incoada por Manuel Leonidas Palacios Córdoba, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por haber proferido en segunda instancia la sentencia de 18 de junio de 2010, que confirmó la sentencia de 9 de septiembre de 2009 del Juzgado 1° Administrativo de Pereira, por la cual que se inhibió para fallar de fondo respecto de la Resolución N° 000372 de 1° de noviembre de 2007 y negó las demás suplicas en relación con la Resolución N° 004 de 2006 y el Auto N° 90 de 16 de marzo de 2006, expedidos por el Departamento de Risaralda.

Cópiese, notifíquese y si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase.

La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ        GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Por medio de la cual se confirma la Sentencia de 9 de septiembre de 2009 proferida por el Juzgado 1° Administrativo de Pereira, que se inhibió de proferir sentencia de mérito respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución N° 000372 de 1° de noviembre de 2007 y niega las demás suplicas de la demanda, presentada por Manuel Leonidas Palacios Córdoba contra el Departamento de Risaralda.

[2] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

[3] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de abril 12 de 2007.  “De acuerdo con lo anterior, fluye sin duda alguna, que el contribuyente no interpuso el recurso de reconsideración contra las liquidaciones de revisión ni atendió en debida forma los requerimientos especiales. En consecuencia, no podía prescindir del aludido recurso para acudir directamente a la Jurisdicción, pues ello implica la ausencia de uno de los presupuestos esenciales para poder demandar en la acción que en el presente asunto se ha intentado, como es el no agotamiento de la vía gubernativa…”.