11001-03-15-000-2009-01167-01(AC) Sección 2 2010 [Consejo de Estado]

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01167-01(AC)

Actor: ARGEMIRO ALEGRIA LLANTEN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 26 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

1. ANTECEDENTES

El señor Argemiro Alegría Llanten, por intermedio de apoderado, presenta acción de tutela con el propósito de lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la primacía del derecho sustancial sobre el procesal, vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cauca, con ocasión de la sentencia del 22 de julio de 2009.

Los hechos fundamento de la acción de tutela son los siguientes:

1. El señor Argemiro Alegría Llanten a través de apoderado presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo, configurado a raíz de la solicitud de reliquidación de su pensión gracia, reconocida por la entidad citada mediante resolución No. 2760 de 1993.

2. El Juzgado Administrativo del Circuito de Popayán, mediante sentencia del 15 de octubre de 2008 accedió a las pretensiones de la demanda, ordenando la reliquidación de la pensión incluyendo además de la asignación básica los auxilios de alimentación y la prima de navidad.

3. El Tribunal Administrativo del Cauca al decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada, CAJANAL, mediante sentencia del 22 de julio de 2009, revocó la anterior decisión y denegó las pretensiones de la demanda.

4. Lo anterior, en sentir del actor, viola sus derechos fundamentales, pues el referido Tribunal se equivocó o erró al valorar las pruebas allegadas y los dichos de las entidades involucradas en el proceso, como son CAJANAL, FOPEP y el Departamento del Cauca, acerca de su condición de profesor y su correspondiente pensión gracia a que tiene derecho.

1. LA SENTENCIA IMPUGNADA

La Sección Primera de esta Corporación, mediante providencia del 26 de noviembre de 2009, denegó la tutela interpuesta.

Consideró, en síntesis, que de manera excepcional ha aceptado la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación  del derecho de acceso a la administración de justicia cuando la persona afectada no tuvo la oportunidad de ingresar al proceso. Que sin embargo en la presente acción se descarta su procedencia, pues el actor a través de su apoderado intervino en todas las etapas procesales.

• LA IMPUGNACIÓN

El apoderado del actor impugnó la decisión de instancia y suplicó nuevamente la protección de sus derechos fundamentales, con fundamento en los siguientes argumentos:

De acuerdo con la motivación consignada en la sentencia impugnada advirtió que la misma no guarda concordancia con lo pedido y los hechos expuestos en la presente acción, pues no es cierto que su intención fue la de revivir el proceso cuestionado, por el contrario, lo que pretende es la protección de sus derechos al debido proceso, a la primacía del derecho sustancial sobre el procesal y a la igualdad de las pensiones para el Magisterio Colombiano.

Por otro lado, señaló que el argumento del Tribunal Administrativo del Cauca, según el cual “concluye la Sala que la afirmación hecha por CAJANAL, en el sentido de que la pensión reconocida en la Resolución 2760 de marzo 5 de 1993, NO CORRESPONDE A UNA PENSIÓN DE JUBILACIÓN SINO A UNA PENSIÓN DE GRACIA, ES FALSA”, resulta temeraria, pues dicha declaración califica a CAJANAL de desleal y falsa, como al actor y toda la documentación que presentó ante la citada entidad para que se le reconociera la pensión del régimen especial de los Maestros o del Magisterio, de acuerdo con la ley 114 de 1913.

Para resolver, se

1. CONSIDERA

El problema jurídico planteado en el sub lite se contrae a determinar la vulneración de los derechos fundamentales del actor por parte del Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir la sentencia del 22 de julio de 2009, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por él contra CAJANAL.

Para determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales del actor, la Sala examinará el asunto de acuerdo con el siguiente derrotero:

1. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

El artículo 86 de la Carta Política brinda la posibilidad a todas las personas de instaurar la acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Según lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, este mecanismo sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como un instrumento transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable, el cual deberá probarse.

Por ello es preciso advertir que la acción de tutela no tiene por objeto revivir términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley.

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia[1] fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto No. 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C - 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

Afirma la Sala que de aceptar la procedencia podrían quebrantarse pilares fundamentales del Estado Social de Derecho, como la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, es aceptable acudir mediante acción de tutela para controvertir una providencia judicial, cuando con ella se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, caso en el cual se podrán tutelar los derechos vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

En atención a lo expuesto, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la acción de tutela en estos particulares casos resulta viable, sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de todo proceso.

Estas precisiones obedecen al hecho de que el actor encamina sus argumentaciones a demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales a obtener una pronta y cumplida justicia y al debido proceso, conforme a los cuales es procedente efectuar un examen de fondo a fin de valorar la trasgresión alegada.

2. Los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia

De manera general el derecho al debido proceso se ha definido como “la regulación jurídica que (…) limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas a los procedimientos señalados en la ley”[2], premisa que se ha construido con fundamento en el principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas y que según el artículo 29 de la Constitución Política “… se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”.

Se tiene entonces, que el objetivo fundamental de este principio no es otro que la preservación del valor material de la justicia, situación que demanda de las autoridades públicas que sus actuaciones estén destinadas a preservar las garantías sustanciales y procedimentales consagradas en la Constitución y en la ley.

En sentido amplio, el concepto de debido proceso encierra a su vez la protección de ciertas garantías mínimas que la Corte Constitucional ha enlistado de la siguiente manera: “(i) el derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; (ii) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; (iii) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; (iv) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; (v) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas y, por supuesto, (vi) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra.”[3]

En el anterior marco, se ha integrado el derecho al acceso a la administración de justicia con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, irrogándole el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata.

El derecho al acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, también llamado derecho a la tutela judicial efectiva o a obtener una pronta y cumplida justicia, se traduce en la posibilidad de todas las personas de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces de la República, con el fin de lograr la integridad del orden jurídico y la protección o el restablecimiento de sus derechos, con sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Al respecto ha indicado la Corte Constitucional:

“sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991.”

La posibilidad material de las personas naturales o jurídicas de demandar justicia, impone el deber correlativo de las autoridades judiciales, como titulares del poder coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, de generar las condiciones mínimas para que el acceso al servicio sea real y efectivo, no vale pues, que el ciudadano accione el aparato judicial y que existiendo las condiciones fácticas y probatorias, no se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.

En vista de la relación directa con el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, según lo ha indicado la Corte Constitucional, constituye un derecho de contenido múltiple o complejo, cuya efectividad comprende las siguientes etapas:

“(i) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos.” [Resalta la Sala]

Lo verdaderamente importante es que una vez el administrado, en ejercicio del derecho de acción que le asiste, opere el aparato judicial, obtenga un pronunciamiento de fondo que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y que el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello. En todo caso, es necesario que el procedimiento que lo desarrolla sea interpretado a la luz del ordenamiento superior “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”[4].

En conclusión, el acceso a la administración de justicia como integrante del núcleo fundamental del derecho al debido proceso, no puede concebirse como una posibilidad formal de llegar ante los jueces o ante una estructura judicial que se limite únicamente a atender las demandas de los administrados; su esencia reside en la certeza de que será surtido un proceso a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, con objetividad fáctica y probatoria que aseguren, en últimas, un esmerado conocimiento del fallador.

3. El caso concreto

Los argumentos expuestos en el texto de la acción permiten entender que la violación alegada reside en que la decisión del Tribunal Administrativo del Cauca contenida en la sentencia del 22 de julio de 2009, por la cual revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda, fue equivocada, por cuanto los hechos expuestos, las normas invocadas y las pruebas que allegó al proceso, demuestran que la demanda se presentó con el propósito de obtener la reliquidación de la pensión gracia que ostenta y no, como sostiene el Tribunal accionado, que se trata de una reliquidación de una pensión ordinaria de jubilación.

Reposa a folio 15 a 35 del expediente, copia de la sentencia del 22 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por la cual se revocó la sentencia del 15 de octubre de 2008, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Popayán, por la cual declaró la nulidad de la resolución No. 2760 del 5 de marzo de 1993, mediante la cual CAJANAL liquidó la pensión de jubilación del actor.

Los argumentos que el Tribunal valoró para revocar la sentencia de primera instancia y denegar las pretensiones de la demanda, se construyen bajo dos premisas que CAJANAL puso a consideración en el recurso de apelación.

En primer lugar, aceptó que al señor Argemiro Alegría Llanten, no le era aplicable el régimen de transición de la ley 100 de 1993, puesto que el “sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993 no tiene aplicación para los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Agregó que “tratándose de docentes, las pensiones se rigen por la ley 6 de 1945, el decreto 3135 de 1968, la ley 33 de 1985, 62 del mismo año y la ley 91 de 1989. Estas disposiciones son las que determinan los regímenes de transición, conforme fueron apareciendo en el ordenamiento jurídico…”

De otra parte desestimó y declaró falsa la afirmación de CAJANAL, de que en el proceso en cuestión no se trata de dilucidar una reliquidación de una pensión de jubilación, sino una reliquidación de una pensión gracia, que fue reconocida al actor mediante resolución No. 2760 del 5 de marzo de 1993 y que fue demandada por él, en cuanto se liquidó sin la inclusión de todos los factores salariales que le corresponden, pues a su juicio la pensión reconocida en la resolución acusada corresponde a la de jubilación y no la de gracia, en razón a que el contenido del acto de reconocimiento y las normas que invocó en la solicitud de reliquidación y en los recursos que interpuso, leyes 33 y 62 de 1985, así lo demuestran.

Al respecto, dirá la Sala, que de acuerdo con las pruebas que obran en el proceso y los hechos expuestos por las partes, se observa que le asiste razón al tutelante cuando asegura que la resolución No. 2760 del 5 de marzo de 1993, le reconoció una pensión gracia, de conformidad con la ley 114 de 1913 y como tal se debía determinar su reliquidación conforme a las normas que la regulan.

En efecto, la resolución en cuestión, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, reconoce que: (Fls. 3 - 5)

“…el señor ALEGRIA LLANTEN ARGEMIRO identificado con la cédula de ciudadanía No. 4717160 de Morales solicita a esta Entidad el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación radicada bajo el No. 717160 de fecha 24 de septiembre de 1992…

Que laboró un total de 10.895 días.

Que nació el 3 de Febrero de 1942 y cuenta con 50 años de edad.

Que el último cargo desempeñado fue el de DOCENTE en DEPARTAMENTO DEL CAUCA….

Que son normas aplicables: Leyes 4/66, 33/85, 62/85; Decretos 81/76, 1848/69, 1045/78 y cumple con los requisitos establecidos en Ley 114/13 – artículos 1,3,4.

ARTICULO PRIMERO: Reconocer y Ordenar el pago a favor de ALEGRIA LLANTEN ARGEMIRO ya identificado, de una pensión mensual vitalicia de jubilación en cuantía de… ($128.784.73) efectiva a partir del 03 de Febrero de 1992.” (Negrillas fuera del texto)

Además, el Tribunal tenía a su disposición las pruebas (certificaciones de tiempo de servicio) que le permitían inferir que con la demanda se pretendía la reliquidación de una pensión gracia, y como se observa en la resolución de reconocimiento, esta le fue concedida por haber acreditado 20 años de servicio a la docencia del Departamento del Cauca y haber cumplido 50 años de edad, requisitos exigidos por la ley 114 de 1913.

Así las cosas, encuentra la Sala demostrada la trasgresión del derecho alegado, pues visto el contenido de la sentencia, sus argumentaciones no son válidas y no comprenden un estudio juicioso de la situación fáctica del caso.

En ese sentido, el Tribunal Administrativo del Cauca deberá decidir el recurso de apelación teniendo en cuenta que el asunto se contrae a determinar si es viable la reliquidación de la pensión gracia del actor, para lo cual deberá realizar el estudio de legalidad de la resolución acusada con base en las normas en que debería fundarse y los precedentes jurisprudenciales que tratan dicha pensión.

Es así como la Sala revocará la sentencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación y en su lugar concederá el amparo del derecho fundamental del señor Argemiro Alegría Llanten.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1. FALLA

REVÓCASE la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar:

TUTÉLASE el derecho fundamental al debido proceso invocado por el señor Argemiro Alegría Llanten, de acuerdo a las consideraciones consignadas en esta sentencia.

DÉJASE sin efectos la providencia de 22 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, de acuerdo a lo indicado en la parte motiva de la presente sentencia.

ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Cauca que decida la acción presentada por el señor Argemiro Alegría Llanten, de acuerdo a lo expuesto en esta providencia.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN                                  ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

[2] Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

[3] Ibídem.

[4] Corte Constitucional, Sentencia C- 662 de 2004, Magistrado Ponente: Rodrigo Uprimny Yepes.