25000-23-25-000-2004-05544-01(0352-10) Sección 2 2011 [Consejo de Estado]

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS - Competencia / UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS - No puede fijar las condiciones para el reconocimiento de la pensión de jubilación de sus empleados / PENSION DE JUBILACION - Debe sujetarse a las normas legales que regulan el régimen pensional de los empleados del estado

 

Conforme a la Constitución Política de 1991,  no se ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, ya que le corresponde al Congreso fijar las normas generales a las que se sujeta el Gobierno Nacional para fijar los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, por lo que, es ilegal cualquier disposición, referente a normas de carácter local como Ordenanzas, Acuerdos Municipales, Resoluciones o Acuerdos de Establecimientos Públicos, Nacionales o Departamentales, que regulen la materia, como sucedió con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. En conclusión, a pesar del carácter de ente universitario autónomo del que goza la Universidad accionante, pues la autonomía universitaria, garantizada por el artículo 69 de la Constitución Política, se traduce en comportamientos administrativos de gestión, tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, lo que quiere decir que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le establezca al reconocerle la calidad de universidad. Para efecto del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas estaba y está en la obligación de sujetarse a las normas legales que regulan el régimen pensional de los empleados del Estado, bajo las normas de la Constitución Política de 1991, y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad para reconocer pensiones que desbordan los límites legales.

 

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 19 LITERAL E / LEY 30 DE 1992 - ARTICULO 77 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 10 / LEY 4 DE 1992 - ARTICULO 12

 

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional  C-510 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra y C-053 de 1998, MP. Fabio Morón Díaz.

 

PENSION DE JUBILACION - Requisitos Ley 33 de 1985 / PENSION DE JUBILACION - No cumple el requisito de edad / REGIMEN DE TRANSICION - El reconocimiento pensional debe sujetarse a los requisitos contemplados en la Ley 33 de 1985 por no tener un derecho adquirido, ni haber obtenido el status pensional al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 / SITUACION CONSOLIDADA - No estaba reconocida al amparo del artículo 146 de la ley 100 de 1993

 

La demandante para la fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 en el sector territorial (para los empleados del orden departamental, municipal y distrital, 30 de junio de 1995), acreditaba 42 años de edad, pues nació el 25 de enero de 1953 y 16 años de servicio, por cuanto ingresó a laborar a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas el 21 de julio de 1978, por tal motivo, dichas condiciones no le permiten tener una situación consolidada al amparo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993. Por consiguiente, la pensión que se discute no puede ser reconocida como lo expresó el A - quo, aplicando el Acuerdo 024 de 1989, pues como lo señala expresamente el propio artículo 146, además de que la pensión tenga un origen extralegal y un fundamento en normas municipales o departamentales, como ocurre en el presente caso; la norma sólo protege, “Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, (…)”, lo que quiere decir que la demandante no cumple con esta condición. La demandante al momento de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993, se encontraba como beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 ibídem, el cual le permite pensionarse con el régimen anterior contemplado. Por consiguiente, el marco jurídico para el reconocimiento pensional de la demandante, no es otro que el establecido en la Ley 33 de 1985; por lo tanto, debió sujetarse a los requisitos de 55 años de edad y 20 de servicio para acceder a una pensión de jubilación, equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios; es decir, que bajo dicha normatividad, la accionante a la fecha, ya acredita la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación, previo retiro del servicio.

 

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTICULO 146 / LEY 33 DE 1985

 

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la nulidad del Acuerdo 024 de 1989, ver sentencia de 21 de octubre de 2004, EXP. 4252-05, MP. Ana Margarita Olaya Forero.

 

 

CONSEJO DE ESTADO

 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

 

SECCION SEGUNDA

 

SUBSECCION B

 

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

 

Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil once (2011)

 

Radicación número: 25000-23-25-000-2004-05544-01(0352-10)

Actor: MARIA ELVIRA RODRIGUEZ LUNA

 

Demandado: UNIVERSIDAD DISTRITAL FRANCISCO JOSE DE CALDAS

 

 

 

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 1º de octubre de 2009, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por María Elvira Rodríguez Luna contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

 

LA DEMANDA

 

MARÍA ELVIRA RODRÍGUEZ LUNA, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:

 

• Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003, expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, por la cual le fue negada la pensión de jubilación a María Elvira Rodríguez Luna.
• Silencio administrativo negativo, que surge del no pronunciamiento por parte de la misma autoridad administrativa, respecto del recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo.

 

Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó:

 

• Reconocer y pagar en favor de la demandante, una pensión de jubilación, equivalente al 100% del salario promedio devengado durante el último año de servicio, con base en la aplicación del parágrafo primero literal C, articulo 6º del Acuerdo 024 de 1989, suscrito por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
• Reconocer y pagar a la demandante las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada año, sin ninguna limitación en el monto de dichas mesadas.
• Ordenar que a todas las mesadas pensionales causadas y no pagadas se les aplique la corrección monetaria.
• Dar cumplimiento a la sentencia conforme a los artículos 176 y 177 del C.C.A.

 

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos:

 

La señora María Elvira Rodríguez Luna nació el 25 de enero de 1953 y fue vinculada como docente a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas desde el 26 de julio de 1978 mediante Resolución No. 063, lo que quiere decir, que los servicios prestados por la actora ascienden a un total de 26 años aproximadamente, es por ello que puede adquirir una pensión en una cuantía equivalente al 100% del promedio del salario devengado durante el último año, de conformidad con lo previsto el artículo 6º parágrafo 1º, literal c) del Acuerdo 024 de 1989 expedido por el Consejo Superior Universitario de esa Universidad.

 

Ahora bien, el 28 de enero de 2003, presentó la reclamación donde expresaba la intención del reconocimiento mencionado, sin embargo, le fue negado por parte de la Rectoría de la Universidad mediante Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003, aduciendo que cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 “la solicitante contaba con 42 años de edad lo que la hace beneficiaria del Régimen de Transición de acuerdo con lo dispuesto en su artículo 36 de la Ley 100 de 1993”; y además, “no reúne los requisitos de edad establecidos en la normatividad”.

 

Sostiene, que inconforme con la negativa al reconocimiento de su pensión, interpuso recurso de reposición contra la resolución antes citada, sin embargo, por intermedio de la Resolución No. 353 de 7 de noviembre de 2003, decretó las pruebas solicitadas por la demandante, pero a la fecha no han sido practicadas.

 

Finaliza aduciendo, que es procedente la presente acción de conformidad con lo previsto en el inciso 2º del artículo 60 del C.C.A.

 

LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN

 

De la Constitución Política, los artículos 25, 48, 53 y 69.

De la Ley 6ª de 1945, el artículo 29.

La Ley 6ª de 1946.

De la Ley 4ª de 1992, los artículos 2 y 12.

De la Ley 30 de 1992, los artículos 77 y 78.

Del Decreto 1444 de 1992, el artículo 50.

Del Decreto 55 de 1994, el artículo 2º.

Del Decreto 1133 de 1994, el artículo 2º.

Del Decreto 1808 de 1994, el artículo 1º inciso 1º.

Del Decreto 55 de 1995, el artículo 2º.

Del Decreto 15 de 1996, el artículo 1º.

Del Decreto 66 de 1997, el artículo 2º.

Del Decreto 74 de 1998, el artículo 2º.

Del Decreto 52 de 1999, el artículo 2º.

Del Decreto 2728 de 2000, el artículo 2º.

Del Decreto 2880 de 2001, el artículo 3º.

Del Decreto 2912 de 2001, el artículo 1º.

Del Decreto 689 de 2002, el artículo 3º.

Del Decreto 1279 de 2002, el artículo 2º.

Del Decreto 3557 de 2003, el artículo 4º.

Del Decreto 3779 de 2003, el artículo 1º.

 

Sustentó su concepto de violación, de la siguiente manera:

 

La protección que debe brindar el Estado a toda persona que tiene un trabajo, no operó en el caso de la accionante, ya que la pensión a que tiene derecho se consolidó por el trabajo que ella prestó a la Universidad y por los requisitos que se encuentran demarcados dentro del literal c) parágrafo 1º del artículo 6º del Acuerdo 024 de 1989, expedido por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

Asegura, que el  mencionado Acuerdo ha sido objeto de estudio por parte de esta Corporación en diferentes ocasiones; como consecuencia de ello, se ha sostenido que cualquier vicio de inconstitucionalidad e ilegalidad se subsanará en ejercicio de las facultades que la Ley le otorga al Gobierno Nacional en materia salarial y prestacional.

 

Por otro lado, el Consejo Superior de la Universidad tenía competencia para expedir el Acuerdo 024 de 1989, dados los alcances que le otorgó la Ley para tratar los aspectos laborales no previstos, tomando como consideración la autonomía universitaria y constituyéndose de esta manera, en normas especiales que tienen prevalencia sobre las generales.

 

Por lo anterior, la remuneración y las prestaciones sociales de los docentes de la Universidad Distrital, están establecidas tanto en los Acuerdos 003 de 1973 y 024 de 1989 como en las convenciones colectivas de trabajo de 1975 a 1979; ahora bien, no sobra mencionar que en vigencia de la presente Constitución se reconoce un régimen especial a las Universidades y se  califican a los docentes como empleados públicos.

 

Así las cosas, los empleados públicos y los trabajadores oficiales podían tramitar sus negociaciones ó estatuir derechos convencionales según fuere el caso, los cuales argumenta, se deben respetar, más aun, cuando es el mismo Gobierno Nacional quien en busca de sanear, legitimar y avalar el contenido de los mencionados Acuerdos, profiere los 16 Decretos arriba señalados.

 

En su sentir, estos Decretos lo que hacen es adecuar en un todo el ordenamiento constitucional y legal, en la medida en que cada uno de ellos ordenan de manera perentoria a los docentes de las Universidades oficiales, para que continúen “rigiéndose por el régimen salarial y prestacional”, por tal motivo, el único cuestionamiento que se les impuso a los docentes universitarios, fue el que no optaran por otro régimen pensional.

 

Finaliza argumentando, “no acatar las disposiciones contenidas en los Decretos transcritos en parte (sic) que sanean, legitiman, avalan, adoptan, purgan y acogen como legislación permanente lo normado, entre otros el Acuerdo 024 de 1989, para solucionar el asunto sub lite, sería desconocer la organización jurídico-política que nos rige”

 

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

 

La entidad accionada ejerció su derecho de contradicción frente a la acción  incoada, oponiéndose a las pretensiones de la demandante, en los siguientes términos (folios 188 a 196 cuaderno principal):

 

El Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas no tenía facultad legal para establecer el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos, ya que así lo ha dispuesto la Carta Política tanto de 1886 como de 1991, pues la competencia y/o facultad para fijar tales regímenes están en cabeza del Congreso Nacional, lo anterior indica, que desde el mismo momento en que nació el Acuerdo 024 de 1989 careció de todo efecto y no puede crear derechos adquiridos.

 

Ahora bien, cuando se habla de autonomía universitaria se entiende que ésta estará limitada por el marco legal y constitucional que la rige; en ese orden de ideas, lo que pretendió el Gobierno Nacional al expedir el conjunto normativo que relaciona la accionante, fue adecuar precisamente ese marco legal existente.

 

Quiere decir lo anterior, que el Gobierno Nacional avala los regimenes prestacionales y salariales creados con base en la Ley y rechaza todos aquellos que están por fuera de la órbita legal.

 

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

 

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 1º de octubre de 2009 declaró probada de oficio la excepción de prescripción, sobre las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 26 de abril de 2001; se inhibió para pronunciarse de fondo respecto de las mesadas pensionales adicionales; anuló la Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003; y, a titulo de restablecimiento de derecho, condenó a la entidad demandada a reconocer la pensión de jubilación de la demandante, en una cuantía equivalente al 85% del salario promedio devengado durante el último año. En los siguientes términos (folios 581 a 591 cuaderno principal):

 

Desde la Constitución de 1886, le corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de prestaciones sociales; de igual modo sucede con la Constitución de 1991, pues el Congreso ratificó su competencia exclusiva de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos e hizo hincapié en que esas funciones son indelegables en las corporaciones públicas y éstas no pueden arrogárselas.

 

Posteriormente, mediante la Ley 4ª de 1992 se consagraron los objetivos y criterios a observar por parte del Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, a su turno, la Ley 100 de 1993 contempló el régimen de transición de seguridad social en su artículo 36, para que al momento de entrar en vigencia, se les pudiera amparar sus derechos por la Ley anterior.

 

Significa entonces que a 30 de junio de 1995, la demandante contaba con 17 años y 4 días de servicio, por consiguiente, conforme al régimen de transición previsto, debe aplicarse la normatividad anterior, en este caso el Acuerdo 024 de 1989, pues al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 la demandante contaba con más de 15 años de servicio.

 

Señala respecto del artículo 146 de la Ley 100 de 1993, que debido a que la demandante no contaba con 20 años de servicio al 1º de enero de 1995, no podía hacerse beneficiaria de la pensión de jubilación en un 100%, monto establecido por el Acuerdo 024 de 1989, sin embargo, es por esta razón que tendría derecho a un reconocimiento de su pensión pero en un 85% del salario promedio devengado durante el último año, esto es, el percibido entre el 26 de junio de 1992 y el 26 de junio de 1993, independientemente de la edad con la que pudiera contar.

Por último, el pago tendrá efectos a partir del 26 de abril de 2001, por haber operado la prescripción trienal, debido a que la demandante presentó la reclamación el 26 de abril de 2004.

 

EL RECURSO DE APELACIÓN

 

La entidad demandada al sustentar la impugnación contra la decisión de primera instancia expuso los motivos de inconformidad que a continuación se enuncian (folios 631 a 634 cuaderno principal):

 

Manifiesta, que se aparta categóricamente de las consideraciones plasmadas por el A - quo, ya que el Acuerdo 024 de 1989 es ilegal e inconstitucional, pues como ya se mencionó a lo largo del debate procesal, el Consejo Superior Universitario no tenía competencia para proferir este tipo de ordenamientos y por ende, la accionante no tiene derecho a pensionarse con base en el mencionado Acuerdo.

 

De igual manera, se debe tener en cuenta la diversidad de pronunciamientos que se han realizado respecto del tema en cuestión por parte de la jurisdicción contenciosa, por cuanto han plasmado en diferentes apartes que sólo es viable dar aplicación al régimen salarial y prestacional autorizado por la Ley y la Constitución.

 

Ahora bien, de ninguna manera puede ser aplicable el artículo 146 de la Ley 100, puesto que el Acuerdo 024 de 1989 no es una disposición Municipal o Departamental y además porque es abiertamente inconstitucional e ilegal.

CONSIDERACIONES

 

El problema jurídico por resolver se contrae en determinar si la demandante tiene derecho a que le sea reconocida la pensión de jubilación con fundamento en lo establecido en el Acuerdo 024 de 1989 suscrito por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

 

Para el efecto debe analizarse la legalidad de la Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003, expedida por el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

 

Con dicho objeto, la Sala precisa los siguientes aspectos de orden fáctico y jurídico:

 

De la vinculación de la accionante:

 

La señora María Elvira Rodríguez Luna nació el 25 de enero de 1953[1]; se vinculó a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas mediante Resolución No. 063 de 26 de junio de 1978 y se posesionó el 21 de julio de 1978 (folio 23 cuaderno principal).

 

Del trámite pensional

 

El Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, mediante Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003, le negó la solicitud de pensión de jubilación a la actora, en razón al incumplimiento de los requisitos legales para acceder a ella  y a la imposibilidad de aplicar las disposiciones internas por encontrarse cuestionadas no sólo por el Tribunal de Cundinamarca, si no  también por la Contraloría de Bogotá (folios 5 a 8).

 

Inconforme con la decisión, la accionante interpone recurso de reposición en contra de la anterior Resolución, aduciendo, que las Universidades son entes autónomos que tienen un régimen especial; por ende, “los acuerdos demandados gozan de presunción de legalidad y son de obligatorio cumplimiento, teniendo en cuenta que no se encuentran suspendidos ni anulados por autoridad jurisdiccional competente”.

 

Posteriormente, mediante Resolución No. 353 de 7 de noviembre de 2003, el Rector de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas decretó la práctica de algunas de las pruebas solicitadas por la demandante en su recurso de reposición; sin embargo, no se evidencia a lo largo del expediente, alguna actuación administrativa que demuestre alguna contestación de fondo respecto de dicho recurso.

 

De la naturaleza del ente accionante

 

El Acuerdo No. 10 de 5 de febrero de 1948, proferido por el Concejo de Bogotá, creó la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, como una institución estatal u oficial de educación superior, con carácter Universitario de Orden Distrital (folio 202).

 

Del régimen prestacional creado por la Universidad

 

Al respecto, el Acuerdo No. 024 de 1989, suscrito por el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en uso de sus atribuciones legales y en especial la prevista por el Estatuto General de la Entidad y el artículo 51 del Acuerdo No. 003 de 1973, estableció normas para el procedimiento de liquidación de prestaciones sociales para los empleados públicos docentes y fijó otros derechos salariales (folio 104 a 107):

 

“Artículo 6º. La Universidad Distrital “FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS” reconocerá y pagará a los docentes que hayan cumplido cincuenta (50) años o más de edad y vente (20) años de servicios continuos o discontinuos la pensión de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado durante los últimos doce meses (12).

Parágrafo 1º : (…)

1. A partir del 1º de enero de 1994 la Universidad Distrital “FRANCISCO JOSÉ DE CALDAS” pagará como pensión de jubilación el ochenta y cinco por ciento (85%) para quienes tengan quince (15) años o más de servicio continuos o discontinuos a la Universidad y el cien por ciento (100%) a los que tengan veinte (20) o más de servicio continuos o discontinuos a la Universidad Distrital”.

 

Establecido lo anterior, la Sala pasa a resolver el sub júdice, en el siguiente orden: (I) Competencia para la fijación del régimen pensional; (II) Situaciones consolidadas conforme al artículo 146 de la Ley 100 de 1993; y (III) Del caso concreto.

 

• Competencia para la fijación del régimen pensional

 

El artículo 69 de la Constitución Política garantiza la autonomía universitaria que se traduce en comportamientos administrativos de gestión tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y  directivas, su tenor literal es el siguiente:

 

“Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado. El Estado fortalecerá la investigación científica en las universidades oficiales y privadas y ofrecerá las condiciones especiales para su desarrollo. El Estado facilitara mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior.”.

 

Esta autonomía significa que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le permite al reconocerle la calidad de Universidad.

 

La llamada autonomía universitaria debe entenderse como la capacidad de disponer conforme a la misma Constitución y a la Ley, de un margen de manejo y organización que le permita al ente universitario dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado.

 

Por mandato expreso del artículo 62 de la Constitución de 1886, con sus reformas, en especial la de 1957, la ley debía determinar las condiciones de jubilación y, en general, todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán determinar otras condiciones sino dentro de las normas que expida el Congreso para regular el acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.

 

Por su parte, el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone:

 

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

...

e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública...”.

 

En este orden de ideas, conforme a la Constitución Política de 1991,  no se ha otorgado a otras autoridades la facultad de expedir normas sobre prestaciones sociales, ya que le corresponde al Congreso fijar las normas generales a las que se sujeta el Gobierno Nacional para fijar los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos[2], por lo que, es ilegal cualquier disposición, referente a normas de carácter local como Ordenanzas, Acuerdos Municipales, Resoluciones o Acuerdos de Establecimientos Públicos, Nacionales o Departamentales, que regulen la materia, como sucedió con la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

 

En conclusión, a pesar del carácter de ente universitario autónomo del que goza la Universidad accionante, pues la autonomía universitaria, garantizada por el artículo 69 de la Constitución Política, se traduce en comportamientos administrativos de gestión, tales como darse sus propios reglamentos, estatutos y directivas, lo que quiere decir que la institución puede organizarse internamente dentro de los parámetros que el Estado le establezca al reconocerle la calidad de universidad.

 

En estas condiciones el ente universitario puede dirigir sus destinos con arreglo a sus propios objetivos, pero siempre bajo la dirección del Estado. Al respecto sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-053 de 4 de marzo de 1998, con ponencia del Doctor Fabio Morón Díaz:

“ ...

Las universidades públicas, como se ha dicho, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones gozan de esa condición y están sujetas a un régimen legal especial que en la actualidad está consagrado en la ley 30 de 1992; dada esa caracterización sus servidores son servidores públicos, que se dividen entre docentes empleados públicos, empleados administrativos y trabajadores oficiales, cuyos salarios y prestaciones sociales cubre el Estado a través del presupuesto nacional, específicamente de asignaciones para gastos de funcionamiento.

El legislador impuso, en el régimen especial que expidió para las universidades públicas, sin distinción alguna, un límite a su libertad de acción, a su autonomía, en materia salarial y prestacional, que hace que el régimen de sus docentes en esas materias le corresponda fijarlo al gobierno nacional, previas las asignaciones que en el rubro de gastos de funcionamiento para el efecto haga el legislador a través de la ley anual de presupuesto, y que por lo tanto a ellas les sea aplicable la restricción impuesta en la norma impugnada, la cual, además de no impedir ni obstruir el ejercicio de la autonomía de dichas instituciones, que pueden cumplir sus funciones y actividades sin que el mandato en cuestión las interfiera, contribuye a un manejo racional, armónico y equilibrado  de  dichos  recursos  por  parte del Estado, y a la consolidación de una política macroeconómica que contribuya a un manejo racional y al saneamiento y optimización en el manejo de las finanzas públicas.”.

 

Por su parte, el artículo 77 de la Ley 30 de 1992  “por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”, prescribe:

 

“Artículo 77. El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4a de 1992, los Decretos Reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan.”.

 

Si bien en la citada disposición no se incluyó al cuerpo administrativo de las universidades estatales, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido muy clara en afirmar que si los profesores están sometidos a las previsiones de la Ley 4 de 1992, con mayor razón los administrativos, pues en los primeros es en donde con mayor fuerza se refleja la autonomía universitaria. Al respecto sostuvo la Sección Segunda, Subsección A, en sentencia de 19 de abril de 2007, Consejero Ponente Doctor Alberto Arango Mantilla, radicado 444-2005:

 

“Cuando la norma de rango legal (artículo 77 de ley 30 de 1992) mencionó solamente a los empleados docentes, lo hizo precisamente para zanjar cualquier duda que se pudiera suscitar sobre la competencia del Gobierno Nacional para fijar el salario de los profesores universitarios -que cumplen una función eminentemente académica-, frente a la autonomía universitaria.

 

En este orden de ideas y acudiendo al criterio lógico sistemático de interpretación judicial que busca encontrar las relaciones que existen entre el ordenamiento Constitucional y las normas legales, encuentra la Sala un argumento a fortiori de aplicación incuestionable: si el legislador entendió que la autonomía universitaria no se extiende a la facultad de regulación propia y autónoma del régimen salarial de los docentes, con mayor razón debe entenderse dicha limitación a la autonomía universitaria respecto de los funcionarios administrativos de las universidades, para quienes concurren razones menos claras y imperiosas que soportarían el argumento contrario.”.

 

Por su parte, la Ley 4 de 1992, dispuso en su artículo 12:

 

“El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.”.

 

 

El artículo 10 de esta misma norma determinó:

 

"Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.”.

 

Así, para efecto del reconocimiento y pago de las pensiones de jubilación, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas estaba y está en la obligación de sujetarse a las normas legales que regulan el régimen pensional de los empleados del Estado, bajo las normas de la Constitución Política de 1991, y no acudir a normas expedidas por esa misma entidad para reconocer pensiones que desbordan los límites legales.

 

Idéntica situación se predica a la luz de la Constitución Política de 1886, bajo cuyo imperio por mandato expreso de su artículo 62, con sus reformas en especial la de 1957, se dispuso que la ley debía determinar las condiciones de jubilación y la clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del tesoro público; y por su parte, el Presidente de la República, los Gobernadores, los Alcaldes y, en general, todos los funcionarios que tuvieran facultad de nombrar y remover empleados administrativos no podrían ejercerla sino dentro de las normas que expidiera el Congreso para regular las condiciones de acceso al servicio público y de jubilación, retiro o despido.

 

• Situaciones consolidadas conforme al artículo 146 de la Ley 100 de 1993

 

Las situaciones pensionales individuales, definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 con fundamento en normas territoriales en virtud de lo establecido en el artículo 146 ibídem, deben dejarse a salvo. Al respecto, dispone la norma en cita:

 

“Artículo 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes)[3] los requisitos exigidos en dichas normas.

Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.

Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley.”.

Por su parte, la Corte Constitucional mediante sentencia C-410 de 1997, con ponencia del Magistrado Doctor Hernando Herrera Vergara, declaró la exequibilidad de este artículo y en relación con las disposiciones Municipales y Departamentales relativas a las pensiones, expresó:

 

“...El inciso primero del artículo 146 de la Ley 100 de 1993,’por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones’, prescribe que las situaciones individuales definidas con anterioridad a la ley, con base en las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.

 

Estima la Corte que como se ha ordenado en anteriores circunstancias, es preciso, en aplicación del principio de unidad normativa examinar la constitucionalidad del artículo mencionado en su integridad ya que este guarda una relación inescindible con los apartes demandados.

 

El inciso primero de la norma en referencia se encuentra ajustado a los preceptos constitucionales y en especial a lo previsto en el artículo 58 de la Constitución Política, según el cual ‘se garantizan los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.’.

 

En efecto, ha expresado la jurisprudencia de la Corporación, que los derechos adquiridos comprenden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han consolidado y definido bajo la vigencia de la ley, y por ende ellos se encuentran garantizados, de tal forma que no pueden ser menoscabados por disposiciones futuras, basado en la seguridad jurídica que caracteriza dichas situaciones.

Desde luego que lo que es materia la protección constitucional se extiende a las situaciones jurídicas definidas, y no a las que sólo configuran meras expectativas.

 

‘Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha  trazado  el  propio constituyente para el cumplimiento de su función.’ (Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 1995, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).

 

De esta manera, teniendo en cuenta la intangibilidad de los derechos adquiridos de los pensionados por jubilación del orden territorial antes de la expedición de la ley 100 de 1993, las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad, por disposiciones municipales y departamentales, deben continuar vigentes.

 

Por lo tanto, se declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo acusado, así como del inciso segundo, en la parte que reconoce el derecho a pensionarse con arreglo a las disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales, para quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo hayan cumplido los requisitos exigidos en dichas normas. Ello con fundamento en la garantía de los derechos adquiridos, reconocida por el artículo 58 superior, por tratarse de situaciones adquiridas bajo la vigencia de una ley anterior al nuevo régimen de seguridad social (ley 100 de 1993)...”.

 

 

De conformidad con lo anterior, se puede establecer las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales continuarían vigentes; asimismo, quienes antes de su entrada en vigencia obtuvieren los requisitos para pensionarse conforme a tales ordenamientos, tendrían derecho a la pensión en las condiciones allí establecidas, en aras de garantizar los derechos adquiridos.

 

• Del caso concreto

 

Establecido el anterior marco normativo y jurisprudencial, la Sala define la situación concreta de la demandada, así:

 

Mediante Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003 la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación a la señora María Elvira Rodríguez Luna por  incumplir con los requisitos legales para acceder a ella, pues no puede fundar su petición con base en el Acuerdo 024 de 1989, y sostiene:

 

“En conclusión de lo anteriormente expuesto, existe una nueva situación originada por el cuestionamiento jurídico del Acuerdo 024 de 1989 emanado del Consejo Superior Universitario, frente a su aplicación.”

 

Por su parte, los requisitos establecidos por el Acuerdo antes citado, no son otros que acreditar 20 años de servicio continuos o discontinuos y haber cumplido 50 años de edad para hacerse beneficiario de una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio devengado durante el último año, ó; 15 años de servicio a la Universidad, para que el sea reconocida en un monto 85%, ó; 20 años de servicio exclusivos en la Universidad Distrital para que le sea decretado en un 100%, manteniendo por supuesto el mismo requisito de edad.

 

Vale decir también, que la demandante para la fecha en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993 en el sector territorial (para los empleados del orden departamental, municipal y distrital, 30 de junio de 1995), acreditaba 42 años de edad, pues nació el 25 de enero de 1953 y 16 años de servicio, por cuanto ingresó a laborar a la Universidad Distrital Francisco José de Caldas el 21 de julio de 1978, por tal motivo, dichas condiciones no le permiten tener una situación consolidada al amparo del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.

 

Por consiguiente, la pensión que se discute no puede ser reconocida como lo expresó el A - quo, aplicando el Acuerdo 024 de 1989, pues como lo señala expresamente el propio artículo 146, además de que la pensión tenga un origen extralegal y un fundamento en normas municipales o departamentales, como ocurre en el presente caso; la norma sólo protege, “Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, (…)”, lo que quiere decir que la demandante no cumple con esta condición.

 

La demandante al momento de entrar en vigencia de la Ley 100 de 1993, se encontraba como beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 ibídem, el cual le permite pensionarse con el régimen anterior contemplado. Por consiguiente, el marco jurídico para el reconocimiento pensional de la demandante, no es otro que el establecido en la Ley 33 de 1985[4]; por lo tanto, debió sujetarse a los requisitos de 55 años de edad y 20 de servicio para acceder a una pensión de jubilación, equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios; es decir, que bajo dicha normatividad, la accionante a la fecha, ya acredita la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión de jubilación, previo retiro del servicio.

 

Ahora bien, no ignora la Sala que el reconocimiento de la pensión de jubilación de la actora debió operar en el trámite del presente proceso, y en el evento de no haber sido así, la Universidad o la entidad de previsión respectiva[5] de acuerdo a las reglas de competencia predicables, será la encargada de reconocer la pensión de jubilación de la señora Rodríguez de Luna conforme a los mandatos establecidos en la Ley 33 de 1985, en atención a los principios constitucionales de favorabilidad en materia laboral; prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades; y de lo dispuesto en el artículo 170 del C.C.A.[6], el cual permite al fallador contencioso,  restablecer el derecho particular.

 

Ahora bien, no debe perderse de vista  que el Acuerdo 024 de 1989 fue declarado nulo por sentencia de 21 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Subsección Tercera, la cual fue confirmada por esta Corporación, Sección Segunda, Subsección A, mediante providencia de 19 de abril de 2007[7], y que los efectos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos son ex tunc, es decir, desde entonces, y, por tal motivo, afecta las situaciones que no se encuentran consolidadas.

 

Debe considerarse, además, que si bien el Acuerdo 024 de 1989 se encontraba amparado por la presunción de legalidad al momento en que el accionante reclamó su prestación, era viable su inaplicación, pues su inconstitucionalidad e ilegalidad eran evidentes.

 

No es de recibo, tampoco, el argumento que manifiesta la demandante dentro del concepto de violación, al referir que el Gobierno Nacional mediante los decretos anuales expedidos en desarrollo de la Ley 4ª de 1992 haya convalidado el régimen extralegal contenido en el Acuerdo 024 de 1989, pues lo que hizo fue dejar a salvo situaciones adquiridas con arreglo a la normatividad, y dentro de dicha calidad no se encuentra amparado el mencionado Acuerdo.

 

Finalmente, se revocará la sentencia en cuanto se declaró nula la Resolución No. 189 de 22 de julio de 2003 y accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, debido a que el A - quo ordenó que el monto de la pensión de jubilación del demandado debía ser equivalente al 85%, acogiéndose a lo estipulado por el literal C, del artículo 6º del Acuerdo 024; sin tener en cuenta que, para dar aplicación a dicho Acuerdo, se debía tener una situación jurídica definida antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.

 

DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

 

FALLA

 

REVÓCASE la sentencia del 1º de octubre de 2009, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en cuanto accedió al reconocimiento pensional con base en el Acuerdo 024 de 1989, suscrito por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas. En su lugar,

 

NIEGÁSE las súplicas de la demanda incoada por María Elvira Rodríguez Luna contra la Universidad Distrital Francisco José de Caldas; sin perjuicio, de que la parte demandada o la Caja de Previsión, según sea el caso, proceda a realizar el reconocimiento de la pensión con base en la Ley 33 de 1985, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia

 

 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE.

 

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

 

 

 

 

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ            GERARDO ARENAS MONSALVE

 

 

 

 

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

[1] Cédula de Ciudadanía, Ubicada en el Folio 13 cuaderno 2.

[2] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 14 de julio de 1999, M. P. doctor Alfredo Beltrán Sierra, sostuvo: “El Constituyente de 1991, entonces, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación  de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre otros servidores del Estado, en donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución.”.

[3] Expresión entre paréntesis declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-410 de 1997.

[4] “Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”.

[5] Teniendo en cuenta que a partir del año 1995, la demandante viene afiliada al Instituto de Seguros Sociales. Ver folio 627 y 628 del Cuaderno 2.

[6] “ARTÍCULO 170. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los Organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas.”.

[7] Con Ponencia de la doctora Ana Margarita Olaya Forero, radicado interno No. 4252-2005, actor: Carlos Arturo Bernal Godoy.