TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - Improcedencia

NOTA DE RELATORIA: Sobre el tema de improcedencia de la tutela contra providencias judiciales ver, sentencia, Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado número AC - 00751 de agosto 23 de 2007, M.P. Alfonso Vargas Rincón

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00073-00(AC)

Actor: MARIA IGNACIA CASTILLO DE OSUNA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora MARÍA IGNACIA CASTILLO DE OSUNA, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá.

ANTECEDENTES

MARÍA IGNACIA CASTILLO DE OSUNA, actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

• Pretensiones de la acción

De la lectura del expediente, se infiere que lo pretendido por la parte actora es dejar sin efecto las providencias del 27 de febrero de 2008 y del 18 de diciembre del mismo año, proferidas por el Juzgado Quince Administrativo de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente.

Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS:

El 5 de abril de 1973, fue vinculada al Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución No. 10716 del 11 de octubre del mismo año.

Fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, por el  Departamento Administrativo del Servicio Civil, a través de la Resolución No. 1700 del 13 de abril de 1988. Posteriormente se vinculó a la planta de personal administrativo del Ministerio de Educación Nacional, jornada de la tarde y en virtud de la descentralización administrativa (Ley 60 y Decreto 608 de 1996) fue incorporada y homologada a la planta de personal de la Secretaría de Educación del Distrito Capital con un horario de todo el día.

A partir del año 1996, el Ministerio de Educación Nacional le comenzó a reconocer la prima de antigüedad. Sin embargo, desde el 1 de septiembre de 2002, el valor reconocido por la referida prima fue disminuida.

En repetidas oportunidades, solicitó a la Secretaría de Educación y a la entidad Sindical a la que pertenecía el pago de la prima de antigüedad, tal como se venía realizando, en virtud de que se trataba de un derecho adquirido.

Afirma que el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá, a través de providencia del 27 de febrero de 2008, se declaró inhibido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, aduciendo que la actora sólo había demandado la Resolución No. 2890 del 8 de julio de 2005, expedida por el Secretario de Educación del Distrito Capital por la cual confirmó la Resolución 856 del 7 de marzo de 2005.

Advierte que en el libelo de la demanda no sólo se hizo referencia a la Resolución 2890 del 8 de julio de 2005, sino también se mencionó la Resolución No. 0856 del 7 de marzo de 2005 la cual dio origen a la arriba señalada.

LA CONTESTACIÓN

A folios 32 y 36 del expediente obra contestación de la tutela por parte del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente, en las que manifestaron lo siguiente:

Luego de hacer un recuento de los hechos, afirma que las pretensiones de la demanda giraban en torno a lograr el pago de la prima de antigüedad que le fue disminuida a partir del 1 de septiembre de 2001 por parte de la Secretaría de Educación del Distrito, así como el reconocimiento y pago de los intereses y la indexación a que hubiere lugar.

No obstante, en el escrito de la demanda, el actor solicitó de forma expresa que se declarara la nulidad de la Resolución No. 2890 del 8 de julio de 2005, sin demandar expresamente este último situación que a su juicio configura ineptitud sustantiva de la demanda, al incumplir las previsiones del artículo 138 del Código Contenciosos Administrativo.

En la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el efecto de la declaratoria de nulidad de actos administrativos, es que las cosas se retrotraen a su estado inicial como si el acto nunca hubiera existido, razón por la cual en el caso particular, al demandarse únicamente la Resolución No. 2890 de junio de 2005 y si eventualmente la declaratoria de nulidad de la misma fuera procedente, se dejaría vigente la Resolución No. 856 del 7 de marzo del mismo año, es decir, la que negó el reconocimiento y pago de la referida prima y contra la cual se interpuso el recurso de apelación resuelto mediante la resolución demandada.

Advierte que la ley ha determinado unas mínimas condiciones para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, las cuales están consignadas en el código contencioso administrativo y delimitan los parámetros dentro de los cuales el operador judicial administrativo puede actuar, es decir, que si sobrepasa dichos límites, estaría actuando de oficio y desconociendo que la jurisdicción administrativa es rogada, según lo establece el artículo 138 del C.C.A.

En cuanto a los argumentos planteados en el escrito de tutela al pretender que el Despacho extendiera su decisión hasta la Resolución 856 del 7 de marzo de 2005, acto que no fue demandado, por considerar que de la misma hace alguna mención en el contenido de la demanda, no comparte tal argumento toda vez que  por la naturaleza rogada de la jurisdicción contencioso Administrativa le impide al juez fallar extra y ultrapetita, puesto que es el demandante quien le otorga la competencia y en consecuencia el operador jurídico sólo es competente para pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda.

Finalmente expone que por estar frente a una ineptitud sustantiva de demanda, el Despacho se declaró inhibido para conocer el fondo del asunto. Dicha ineptitud se originó por no haber demandado en debida forma, es decir, que al haberse configurado en la vía gubernativa un acto complejo, éste debió haberse demandado ante la jurisdicción de forma completa, esto es el acto que desconoció el derecho y el que lo confirmó.

Por su parte, el Tribunal manifestó que las razones de hecho y de derecho que lo llevaron a confirmar la decisión de primera instancia, están expuestas en la sentencia objeto de inconformidad proferida el 18 de diciembre de 2008, la cual allegó al expediente.

CONSIDERACIONES

Considera la actora vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por parte del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al dictar las providencias judiciales de 27 de febrero de 2008 y 18 de diciembre del mismo año,  por medio de las cuales se declararon inhibidos para conocer el fondo del asunto, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, promovida por la señora María Ignacia Castillo de Osuna.

Afirma que desde la admisión de la demanda y en las oportunidades que señala el código, es deber del juez decretar las medidas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos y evitar que el proceso concluya con sentencia inhibitoria.

Al respecto la Sala observa:

El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que sólo procede  cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando su improcedencia[1] fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C- 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales  pudo hacer valer sus derechos.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos son compartidos en su integridad por esta Subsección, no obstante, cuando con la providencia se haya vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia ha declarado procedente la acción y ha tutelado los derechos fundamentales vulnerados siempre que aparezca clara su trasgresión.

Lo anterior teniendo en cuenta que en tales casos, los pilares que se pretenden defender, no se ven afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no es posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica etc.

En atención a lo expuesto por la Sala Plena, y dado el carácter excepcionalísimo de la acción de tutela como mecanismo para infirmar una providencia judicial, estima la Sala necesario precisar que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados  con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 238), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.

En el presente caso es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que se busca es dejar sin efecto las providencias de 27 de febrero de 2008 y 18 de diciembre del mismo año proferidas por el Juzgado Quince Administrativo de Bogota y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a cuya decisión ya se hizo mención en el encabezado de la parte considerativa, pues como ya se dijo la acción de tutela está concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, contrario a lo ocurrido en el presente caso, en el que contra la providencia acusada procedía el recurso de apelación, el cual fue interpuesto y decidido confirmando la decisión de primera instancia. Igualmente, cursó todo un proceso en el que se dictaron las sentencias motivo de inconformidad bajo unas consideraciones que le sirvieron de soporte y en razón a lo probado dentro del proceso. Así lo dejó explicado el Tribunal al  señalar:

“…el único evento en que sólo se puede demandar la última decisión que se produce en sede administrativa, es cuando la decisión inicial es revocada, que no es el caso analizado y en consecuencia de ello, se produce la ineptitud de la demanda, como bien lo consideró el juez de instancia.

No podría la Sala pronunciarse sólo en relación con el acto que resolvió el recurso de reposición confirmándolo, pues en caso de acceder a las súplicas de la demanda y declarar su nulidad, quedaría vigente la decisión de la administración denegatoria de la diferencia de la prima reclamada (Resolución 856 de marzo 7 de 2005), así como tampoco puede declarar la nulidad de un acto que no se demandó, accediendo a lo solicitado por el apoderado de la demandante, quien estima que las se “debió entender” que se demandaban las dos decisiones, pues la jurisdicción contencioso administrativa es rogada y no se puede pronunciar sobre actos de los que no de ha solicitado su nulidad, pues estaría excediendo su competencia…”

No puede convertirse la acción de tutela en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que fueron despachados desfavorablemente a los intereses del actor, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial o cuando los existentes sean ineficaces, circunstancia que no se presentó en  este caso.

Por las razones anteriormente expuestas, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por MARIA IGNACIA CASTILLO DE OSUNA, contra el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN     ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.