CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00460-00(AC)

Actor: WALTER ALEXANDER VELEZ ATEHORTUA Y OTRA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA

Referencia: ACCION DE TUTELA

Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor WALTER ALEXANDER VÉLEZ ATEHORTUA Y OTRA, contra el Tribunal Administrativo de Risaralda

ANTECEDENTES

WALTER ALEXANDER VÉLEZ ATEHORTUA Y LILIANA JOHANNA PÉREZ QUINTERO, actuando por intermedio de apoderado, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al principio del juez natural, presuntamente vulnerados el Tribunal Administrativo de Risaralda.

• Pretensiones de la acción

Las concreta así:

“...Se ordene al Honorable Tribunal Administrativo de Pereira (sic) asumir el conocimiento en Primera instancia del proceso del proceso de reparación directa donde el actor Walter Vélez Atehortúa y otra, por privación injusta de la libertad Radicado No. 2004-01274-00, de conformidad con lo dicho por el Honorable Consejo de Estado, en sentencia del 9 de septiembre de 2008 Exp. 2008-00009, M.P. MAURICIO FAJARDO GÓMEZ”

Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS:

Con fundamento en la sentencia del 9 de septiembre de 2008, proferida dentro del proceso radicado con el número 2008- 00009 por la Sala Plena del Consejo de Estado, según la cual los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado son los competentes para conocer procesos de responsabilidad estatal por hechos atribuibles a la administración de justicia excluyendo de tal conocimiento a los jueces administrativos, solicitaron al Juez Administrativo que en ese momento conocía de la acción de reparación directa  instaurada, que remitiera el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda.

El Juzgado Administrativo de conocimiento mediante auto proferido el 17 de octubre de 2008, declaró la nulidad de todo lo actuado y lo remitió al Tribunal Administrativo de Risaralda, el cual en providencia del 28 de noviembre del mismo año, se apartó de lo dicho por el Consejo de Estado y afirmó que los competentes para conocer de este tipo de asuntos en primera instancia eran los juzgados administrativos y en segunda los Tribunales.

Contra el auto anterior, interpuso el recurso de reposición y subsidiariamente solicitó que se decretara la nulidad del auto recurrido, por considerar que el Tribunal no era el competente para determinar en cabeza de quién radicaba la competencia, sino que debió haber remitido el expediente al Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto de competencias.

La referida petición también fue despachada desfavorablemente, con lo que se agotaron todos los recursos judiciales quedando únicamente la acción de tutela.

LA CONTESTACIÓN

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en escrito del 20 de mayo de 2009 dio respuesta a la tutela y manifestó respecto de la procedencia de ésta contra providencias judiciales, que de conformidad con lo dicho por la Corte Constitucional los requisitos generales son los siguientes:

• que la cuestión que se discute sea de relevancia constitucional, pues el Juez Constitucional no puede entrar a discutir cuestiones que no tengan una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otra jurisdicción.
• Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de las personas afectadas salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable.
• Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que generó la vulneración.
• Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
• Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
• Que no se trate de sentencia de tutela.

Igualmente, además de los requisitos generales mencionados anteriormente para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, es necesario acreditar la existencia de los requisitos o causales especiales de procedibilidad los cuales deben quedar plenamente demostrados y entre ellos se encuentran: a) defecto orgánico b) defecto procedimental c) defecto fáctico d) defecto material o sustantivo e) error inducido f) decisión sin motivación y g) desconocimiento del precedente.

Estos eventos en los que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales  involucran la configuración de una vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedibilidad en eventos en los que si bien no se está frente a una burda transgresión de la Constitución Política, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. En consecuencia y de conformidad con lo señalado la presente acción de tutela resulta improcedente por atacar providencias judiciales en aras de preservar principios constitucionales como la autonomía de los jueces, la cosa juzgada, la vigencia del orden justo, la seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial.

En relación con el caso concreto, luego de hacer mención de las normas aplicables al asunto, consideró que no ha incurrido en vulneración de derecho alguno, pues realizó un análisis juicioso de las disposiciones aplicables al asunto debatido y de la jurisprudencia aplicable al caso, entendiendo que únicamente a través de una ley ordinaria es posible establecer el órgano competente y el procedimiento a seguir para el conocimiento de las acciones de reparación directa cuyo origen sea el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, el error jurisdiccional o la privación injusta de la libertad, entendimiento al cual condicionó la Corte Constitucional la exequibilidad de la norma estatutaria siendo claro además  que dicha ley ordinaria ya ha sido expedida. (ley 446 de 1998).

La mencionada ley ordinaria, fue la que reglamentó la materia acudiendo a la cuantía como elemento determinante del factor objetivo respecto de los asuntos que sean ventilados a través de la acción de reparación directa, incluyendo los que comprometen el funcionamiento de la administración de justicia.

Manifiesta que mediante el auto del 21 de noviembre 2008 se ha dejado establecido que las reglas generales sobre competencia son disposición exclusiva de las leyes ordinarias y para el caso concreto en que se debate la responsabilidad de la administración por privación injusta de la libertad, la Ley 446 de 1998 estableció que los jueces administrativos serían los competentes para conocer de las acciones de reparación directa cuya cuantía no exceda de los quinientos salarios mínimos legales mensuales vigente y que los Tribunales Administrativos conocerían en segunda instancia de las apelaciones y consultas de las sentencias dictadas en primera instancia.

Por lo anterior, llegó a la conclusión de que la regla de competencia que se debe aplicar es la señalada en la referida ley y no la tesis adoptada por el Consejo de Estado, pues en materia de competencias el ordenamiento es reglado y por tanto no puede haber competencia que no se encuentre establecida en la ley.

CONSIDERACIONES

Consideran los actores vulnerados sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la igualdad por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda al dictar las providencias judiciales del 21 de noviembre de 2008 y del 12 de marzo de 2009, por medio de las cuales ordenó la devolución del expediente a la Secretaría del Juzgado Cuarto Administrativo de Pereira para que continuara el trámite de la acción de reparación directa instaurada por los actores en contra de la Fiscalía General de la Nación.

Centra su inconformidad en el hecho de que el Tribunal acusado inobservó el precedente jurisprudencial, generando una inseguridad jurídica y una violación directa del derecho a la igualdad, pues siendo el Consejo de Estado un órgano de cierre, lo esperado es que los Tribunales adopten sus criterios y pautas, lo cual no se observa en el presente caso.

Se advierte en primer término que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación viene afirmando la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales fundada en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia del 1º de octubre de 1992, planteamientos que en su integridad comparte esta Subsección.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial ordinarios o especiales en los que se cuenta con recursos e incidentes a través de los cuales se pueden hacer valer los derechos y hacen que la tutela sea a todas luces improcedente.

En el asunto en examen se interpone la acción de tutela como mecanismo de protección de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la igualdad, los cuales estima quebrantados con la decisión proferida por Tribunal Administrativo de Risaralda  dictada dentro del proceso de reparación directa que iniciara tendiente a obtener el resarcimiento de los perjuicios causados con ocasión de la privación injusta de la libertad a la que fue sometido el actor dentro del proceso penal que fue llevado en su contra por el Juzgado único Penal Especializado del Circuito de Pereira, el cual culminó con fallo absolutorio.

Considera que el Tribunal Administrativo de Risaralda, incurrió en vías de hecho al no darle trámite a la acción de reparación directa mencionada, toda vez que la Sala Plena del Consejo de Estado, después de analizar el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 (ley estatutaria), concluyó que en los procesos en los que se discutiera responsabilidad extracontractual del Estado derivada de la administración de justicia por privación injusta de la libertad, entre otras, la competencia para conocerlos en primera instancia sin importar la cuantía, estaba en cabeza de los tribunales y la segunda instancia sería del Consejo de Estado, es decir, excluyó a los jueces administrativos del conocimiento de esta materia.

La demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, el cual mediante providencia del 17 de octubre de 2008, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda con el fin de que asumiera el conocimiento del mismo en primera instancia, en consideración a lo señalado por el artículo 73 de la Ley 270 de 1996 y de conformidad con la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado de fecha 9 de septiembre de 2008.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda en auto del 21 de noviembre de 2008, resolvió devolver el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira considerando lo siguiente:

“…Para la Sala es claro que no existe conflicto o tensión alguna entre el citado artículo 73 de la ley estatutaria 270 de 1996, bajo el contenido normativo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 1996, según se dejó visto, frente a la ley 446 de 1998 que estableció la competencia entre los diferentes operadores judiciales dentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, artículos 128 a 134E. Por lo mismo, no es menester concluir que entre la ley 270 de 1996, artículo 73 y la ley 446 de 1998 no puede haber conflicto, pues la primera es una ley estatutaria, es decir, de mayor jerarquía y lo en ella dicho prevalece sobre la ley ordinaria, y tal conclusión resulta cierta a no ser por que en tratándose de la ley 270 de 1996 la Corte de manera reiterada dispuso que no es la competente para regular asuntos en materia de competencia, hecho que se concretó en el artículo 73 y que la Corte condicionó a que, tal regla de competencia fuera materia de una ley ordinaria, sin que el legislador, a juicio de la Sala, quede sujeto o limitado por el señalado artículo 73 de la Ley 270 de 1996 para establecer la competencia en los asuntos a que nos hemos venido refiriendo a lo largo de este proveído, solamente entre los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, en primera y segunda instancia, respectivamente, o sea constituyéndose en una ley marco que restringe o limita la libertad de configuración del legislador ordinario para establecer la competencia de los funcionarios judiciales... “

Determinados así los planteamientos de los Despachos Judiciales frente a lo planteado por los actores en relación con la vulneración de los derechos fundamentales se tiene lo siguiente:

La Ley Estatutaria de administración de justicia (Ley 270 de 1996) en el artículo 73 dispuso:

ARTICULO 73. COMPETENCIA. De las acciones de reparación directa y de repetición de que tratan los artículos anteriores, conocerá de modo privativo la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al procedimiento ordinario y de acuerdo con las reglas comunes de distribución de competencias entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.

La norma anterior sirvió de fundamento a la Sala Plena del Consejo de Estado para señalar en sentencia del 9 de septiembre de 2008, llevada por importancia jurídica con ponencia del Doctor Mauricio Fajardo Gómez, que entratándose de acciones de reparación directa derivadas de la responsabilidad del Estado por hechos atribuidos a la administración de justicia, los competentes serían únicamente el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, es decir, que de dicha competencia fueron excluidos los jueces administrativos. Expresa literalmente dicha providencia:

“… de esa manera es claro que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia se ocupó, en forma expresa, de establecer las directrices básicas que deben atenderse en materia de competencia para la tramitación de los procesos que se promuevan, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el propósito de determinar la responsabilidad extracontractual del Estado por los hechos derivados del ejercicio de las funciones jurisdiccionales.

Según tales directrices, para conocer de las acciones de reparación directa derivadas del error jurisdiccional, de la privación injusta de la libertad y del defectuoso funcionamiento de la Administración de Justicia, serán competentes, únicamente, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, lo cual significa que de dicha competencia fueron excluidos los jueces administrativos del circuito cuyo funcionamiento y existencia como parte integral de la jurisdicción de lo Contenciosos Administrativo fue contemplada también de manera expresa a lo largo de los artículos 11-3, 42 y 197 de esa misma Ley Estatutaria….”

Ahora bien, el artículo 37 de la Ley 270 de 1996, señaló las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, disponiendo en el numeral 5° debía resolver los asuntos que le remitieran las Secciones por su importancia jurídica o trascendencia social. Por su parte el artículo 34, establece que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y como tal fija directrices jurisprudenciales que deben ser respetadas en aras de legitimidad jurídica por los Tribunales y juzgados de la misma jurisdicción al resolver los asuntos que ante ellos se plantean.

La Corte Constitucional[1] en relación con el precedente jurisprudencial y con el fin de establecer su relevancia ha señalado los presupuestos que debe reunir a saber: a) en la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, b) la ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante y c) los hechos del caso, o las normas juzgadas en la sentencia anterior, deben ser el punto de derecho semejantes al que debe resolverse posteriormente, es decir, que cuando en un caso similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el Juez esta legitimado para no considerar vinculante el precedente, de lo contrario deberá aplicarlo.

Los jueces tienen la obligación positiva de atender los instrumentos legitimados en los cuales se expresa el derecho, entre los que se encuentra la jurisprudencia, por consiguiente, el deber de observarlo, resulta consustancial al ejercicio armónico de tal función, no sólo respecto de las decisiones propias sino también de las tomadas por los superiores. El respeto por el precedente judicial, máxime si se trata de quien ostenta la calidad de Tribunal Supremo es  un deber, como quiera que a través el ejercicio de esta actividad, se asegura la eficacia de los derechos legales y constitucionales de las personas y se genera seguridad jurídica.

En conclusión, el respeto  del precedente judicial implica la prohibición a las autoridades judiciales para desligarse injustificadamente de los antecedentes dictados por sus superiores salvo que mediante una justificación debidamente fundada, el operador decida apartarse de la posición fijada por el superior, la cual en el presente caso no se evidencia.

Finalmente es preciso señalar que el desacato al precedente en esas condiciones lleva implícita la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

Nótese que la demanda fue presentada el 16 de noviembre de 2004 y pasados 5 años, a pesar de haberse ya fijado una posición jurisprudencial en esta materia desde el 2008, debió el  actor acudir a la tutela para lograr que la competencia para el conocimiento de la acción de reparación directa quedara radicada en los Tribunales en atención a los lineamientos jurisprudenciales fijados por esta Corporación.

Por las razones anteriormente expuestas, se concederá el amparo solicitado  a través de la presente acción de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECRÉTASE el amparo del derecho al debido proceso  de los actores.  Para el efecto, se ordena al Tribunal Administrativo de Risaralda asumir de inmediato el conocimiento del proceso de reparación directa que WALTER ALEXANDER VÉLEZ ATEHORTÚA y otros, interpusieron contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.

De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN      ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] T- 292 de 2006 MP. Dr. Manuel José Cepeda